国际汇率监管

第六章　外汇管制

● 在当今世界,许多国家都在不同时期实行不同程度的外汇管制,以便政府实现其经济目标。

● 本章要点:外汇管制概述;外汇管制的主要内容;货币的可兑换性;中国的外汇管理。

第一节　外汇管制概述

一、外汇管制的概念及目的

外汇管制(Foreign Exchange Control)是指一个国家通过法律、法令和条例等形式对外汇资金的收入与支出、输入与输出、存款或放款,以及本国货币的兑换和汇率进行的管理。

一国实行外汇管制,主要有以下几个目的:(1)限制外国商品的输入,促进本国商品的输出,以扩大国内生产;(2)限制资本外逃和外汇投机,以稳定外汇汇率和保持国际收支平衡;(3)稳定国内物价水平,避免国际市场价格巨大变动的影响;(4)增加本国的黄金和外汇储备。

二、外汇管制的演变

外汇管制是西方国家国际收支危机与货币信用危机不断深化的产物。第一次世界大战之前,西方各国普遍实行金本位制度,国际间的经济和货币关系比较稳定,外汇管制无从产生。第一次世界大战期间,交战国(如英国、法国、德国、意大利等国)为防止资本外逃,弥补国际收支逆差,减缓本国货币汇率波动,纷纷实行战时经济体制,对外汇管制更严,以便动员本国一切人力、物力和财力来应付战争。第一次世界大战结束后,西方各国随着经济恢复和发展,又逐渐恢复削弱了的金本位制度,并取消了外汇管制,以促进对外贸易的正常进行。

1929~ 1933年,西方各国普遍爆发了严重的经济危机,金本位制度崩溃,国际间的经济和货币关系极不稳定,许多西方国家产生了国际收支危机,自由贸易政策难以推行,一部分国家(如德国、奥地利、南斯拉夫、罗马尼亚、希腊、保加利亚和阿尔巴尼亚等国)又重新恢复了外汇管制。

第二次世界大战期间,西方各国为了缓和经济危机,应付巨额的战争费用,又恢复了原先已有所放宽的外汇管制。据统计,在当时100多个西方国家中,实行外汇管制的占90%以上;仅美国、瑞士以及一些美洲国家,由于远离战争中心地带或受中立条约的保护,国际收支巨额顺差,因而没有实行外汇管制。

第二次世界大战结束后,由于西方总危机进一步深化及经济危机周期的缩短,通货膨胀日益加剧。同时,美国利用其战后对其他西方国家的政治经济优势,加紧资本输出,占领国际市场;在本国则高筑关税壁垒,限制其他国家商品的进口,使一些西方国家普遍发生美元荒、黄金储备短缺以及外汇汇率不稳等问题。因此,大多数西方国家在第二次世界大战后,不仅没有放松外汇管制,反而加以强化。它们一方面企图运用外汇管制作为缓和或解决国际收支危机的工具,另一方面也将其作为对抗美国扩张政策的手段。但是严格的外汇管制毕竟影响了正常的国际贸易的发展。美国为了便于对外扩张,一再施加压力,迫使英、法、日等国放松外汇管制,借以打入英、法等国控制的传统市场。同时,由于美国的国际收支不断恶化,联邦德国、日本、英国和法国等国的经济实力有所加强,力图恢复伦敦、巴黎、法兰克福等地的金融贸易中心地位。因此,自1958年年末起,西欧14个国家——英国、法国、联邦德国、意大利、荷兰、比利时、卢森堡、西班牙、葡萄牙、瑞典、挪威、丹麦、奥地利和爱尔兰实行了有限度的货币自由兑换(主要是允许非居民所持有的贸易与非贸易外汇可以自由兑换成另一种货币或直接汇出国外)。1960年,日本也宣布实行部分的货币自由兑换,联邦德国则更进一步实行完全的自由后兑换。英国于1979年10月24日起撤销了一切未废除的外汇管制条例。因此,从发展形势看,西方工业化国家为了活跃本国经济,加强对外贸易及金融等方面的竞争,出现了逐步放宽外汇管制的趋势。

综上所述,为了本国利益,根据形势发展,西方各国的外汇管制有时严格,有时放松。由于管制措施涉及其他国家的利益,因此,在一定程度上反映了西方国家间的矛盾。

三、世界各国外汇管制的类型

目前世界上,根据外汇管制的内容和宽严程度不同,可分为三种类型的国家和地区。

(一)实行严格的外汇管制的国家和地区

这类国家和地区对经常账户及资本和金融账户都实行严格的外汇管制,除计划经济国家,如朝鲜等国家之外,多数发展中国家,如印度、缅甸、摩洛哥、智利、赞比亚、秘鲁等国均属这一类型。这些国家和地区经济不发达,国民经济生产总值低,出口收入有限,外汇资金匮乏,为了有计划地使用外汇资源,加速经济建设,不得不实行严格的外汇管制。

(二)实行部分管制的国家和地区

这类国家和地区原则上对经常账户不加以管制,但对资本和金融账户仍实行程度不等的管制。一些工业化国家,如丹麦、挪威、澳大利亚、法国、日本等,以及一些经济金融状况较好的发展中国家,如圭亚那、牙买加、南非和1994年之后的中国都属于这一类型。这类国家和地区除日本特别发达外,其他都属于经济比较发达或发展较快、国民生产总值较高、贸易和非贸易出口良好、有一定外汇和黄金储备的国家。

(三)名义上无外汇管制的国家和地区

这类国家和地区准许本国和本地区货币自由兑换,对经常账户及资本和金融账户都不加以限制。一些工业很发达的国家,如美国、德国、英国和瑞士等国,以及国际收支有顺差的产油国,如沙特阿拉伯、阿联酋等均属这一类型。这类国家和地区经济很发达,国民生产总值高,贸易和非贸易出口在国际市场上占相当份额,有大量的黄金和外汇储备。这些国家虽名义上声称无外汇管制,但都在一定情况下采取变相的措施加以管制。

第二节　外汇管制的主要内容

不同的国家在不同的时期实行外汇管制的内容有所不同且复杂繁琐,往往因客观形势的变化经常修改。但总的看来,不外乎以下几个方面。

一、外汇管制的机构

凡实行外汇管制的国家,一般都由该国政府授权的中央银行为执行外汇管制的机构,如英国的英格兰银行、美国的联邦储备银行等。但也有些国家另外设立专门机构,担负其外汇管制的职能,如意大利专门设立外汇管制局、中国专设国家外汇管理局负责外汇管制或管理工作。

除了官方机构负责外汇管制外,许多国家还由其中央银行指定或授权一些商业银行作为经营外汇业务的指定银行(Appointed or Authorized

Bank)。指定银行可以按照外汇管制法令办理一定的外汇业务,非指定银行不得经办外汇业务。

二、外汇管制的对象

外汇管制的对象是外汇管制法令中应首先明确的问题,具体对象可分为以下五个层次:

(一)对人的管理

人可划分为居民(Resident)和非居民(Non-resident)、普通个人和法人。居民是指长期定居在本国的任何普通个人和法人,包括本国公民、外国侨民、在本国境内依法注册的国内外机构和单位。非居民是指长期居住在本国境外的任何个人,包括外国人和本国侨民,以及依法设立在本国境外的机构和单位,依法注册在外国的国内外机构和单位以及外国外交使团。一般来说,对居民的管制较严,对非居民的管制较松。

(二)对物的管理

对物的管理,主要是指对凡是可以作为国际支付手段的货币、票证、黄金等贵金属、外国货币,以及以外国货币表示的股票、债券、汇票存折及外币支付凭证如信用卡、支票等进行采取限制性措施。

(三)对地区的管理

对地区的管理,是指对本国不同地区实行不同的管制政策。例如,各国的出口加工区、经济特区、保税区等通常实行较宽松的管理政策。

(四)对行业的管理

这是拉美一些新兴工业化国家经常采用的一种方法,中国也是如此。即对传统出口行业实行比较严格的管制,对高新技术和重工业出口实行相对宽松优惠的政策。对高新技术和人民生活必需品的进口采取较优惠的政策。而对奢侈品进口则实行严格的管制。中国在20世纪80年代曾实行的外汇留成制度,就是一种典型的行业差别政策。

(五)对国别的管理

对国别的管理,是指针对不同国家、不同地区的情况实行不同的管制对策。

三、外汇管制的主要内容

(一)贸易外汇管制

贸易收支,通常在一国国际收支中所占比例最大。因此,实行严格外汇管制的国家大多对这一项目实行严格管制。

出口外汇管制,一般都规定出口商须将其所得外汇结售给指定银行。即,出口商须向外汇管制当局申报出口价款、结算所使用的货币、支付方式和期限等,而在收到出口货款后又须向外汇管制机构申报,并按官方汇率将全部或部分外汇结售给外汇指定银行。

在进口外汇管制方面,一般由有关当局签发进口许可证,即进口商只有获得进口许可证才能购买进口所需外汇。此外,还有征收购买外汇税、限制支付进口的币种等方法。

(二)非贸易外汇管制

实行非贸易外汇管制的目的,在于集中非贸易外汇收入,限制相应的外汇支出。各国根据其国际收支状况,一般在不同时期实行宽严程度不同的非贸易外汇管制。

非贸易外汇收支范围很广,涉及劳务收支、经常性转移收支。不过,与贸易有关的运输费、保险费和银行手续费等属于进出口贸易的从属费用,基本按照贸易外汇管制办法处理,一般无需再通过核准手续,就可由指定银行供汇或收汇。对其他各类非贸易外汇收支,都要向指定银行报告或得到其核准。

(三)资本输出入管制

资本和金融账户是国际收支的一个重要内容,因此,无论是发达国家还是发展中国家,都非常重视资本的输出入,并根据不同的需要对资本输出入实行不同程度的管制。

发展中国家由于外汇资金短缺,一般都实施各种优惠政策,积极引进对发展本国民族经济有利的外国资金,例如,对外商投资企业给予减免税收优惠并允许其利润汇出等。为了保证资本输入的效果,有些发展中国家还采取以下措施:(1)规定资本输入的额度、期限和投资部门; (2)国外借款的一定比例在一定期限内存放在管汇银行;(3)银行从国外借款不能超过其资本与准备金的一定比例;(4)规定接受外国投资的最低额度等。过去,发展中国家都严格管制资本输出,一般不允许个人和企业自由输出(或汇出)外汇资金。但是,近十几年来,随着区域经济一体化和贸易集团化趋势的出现,以及本国实力的不断增强、国际储备的不断增加和本国品牌国际知名度的扩大,不少发展中国家(包括中国)开始积极向海外投资,以期通过直接投资来打破地区封锁、避免国外的反倾销政策,同时也可缓解本币升值对本国出口带来的竞争压力。

相对而言,发达国家对资本输出入采取的限制性措施较少,即使采取一些措施,也是为了减少其本币汇率升值的压力,缓和国际储备所承受的管理压力。例如,日本等一些国家,当其国际收支出现巨额顺差时,其本国货币汇率趋于升值,并可能成为国际投机资本的主要冲击对象,并且这些国家国际储备的增长,又会在一定程度上加剧本国的通货膨胀,于是,它们便采取一些限制资本输入的措施。这些措施包括:(1)规定银行吸收非居民存款缴纳较高的存款准备金;(2)规定银行对非居民存款不付利息或倒收利息;(3)限制非居民购买本国的有价证券;等等。与此同时,发达国家积极鼓励资本输出,例如,日本从1972年起对非居民购买外国有价证券和投资于外国的不动产实行完全自由化等。必须指出的是,虽然限制资本输入、鼓励资本输出是发达国家的一个总特点,但根据不同时期国际收支和本国货币汇率状况,上述措施在运用过程中有时宽松,有时严格,经常被各国政府灵活运用。

(四)货币兑换管制

1.自由兑换的含义与分类

经常账户和资本与金融账户的管制是以货币兑换管制为基本前提的。如果一国货币是自由兑换货币,那么,经常账户和资本与金融账户的管制便难以进行。所谓自由兑换,是指在外汇市场上,能自由地用本国货币购买(兑换)某种外国货币,或用某种外国货币购买(兑换)本国货币。货币自由兑换,按范围可分为贸易项目、非贸易项目和资本与金融账户下的自由兑换;按对象可分为企业用汇和个人用汇的自由兑换;按程度可分为完全的和局部有限的自由兑换;按照国际货币基金组织的定义,一国货币若能实现经常账户下的货币自由兑换,该国货币则被列为可兑换货币。

2.管制货币兑换的原因

货币兑换管制是外汇管制的最主要、最基本的管制。第二次世界大战后初期,除美国、瑞士等个别国家外,世界上其他国家都实行了不同程度的兑换管制。20世纪60年代后,一方面,西欧及日本等国先后开始放松兑换管制,另一方面,许多发展中国家都实行不同程度的兑换管制。发达国家和发展中国家实施货币管制的原因可归纳为以下几个方面:

(1)外汇短缺,即外汇供不应求。导致国家外汇短缺的原因很多,例如,西欧和日本在20世纪40年代和50年代的外汇短缺是由于第二次世界大战的破坏,工业生产能力未完全恢复造成的;大多数发展中国家的外汇短缺是由于经济发展落后、出口创汇能力差引起的。

(2)金融秩序的混乱与失控。导致金融秩序混乱的因素是多方面的,就其国内原因而言,一般与货币长期高估有关,而货币的高估又与货币发行量过度增加有关。货币高估诱发人们对该种货币的贬值预期,从而引起人们抛售该货币。而当抛售达到一定规模致使该国政府的外汇储备减少到一定程度时,管制便应运而生。

(3)经济体制及价格体系的差异。货币自由兑换意味着国内市场与国际市场、国内价格体系与国际价格体系联结得更为紧密。这种联结势必会对国内经济的运行及各种比价关系造成冲击。因此,在国内的经济体制和价格体系与外部世界存在巨大差异的情况下,货币自由兑换的难度很大。

(五)汇率管制

汇率机制涉及汇率制度、汇率水平和汇率种类三方面内容。

由于汇率制度在前面已经阐述,在此不再赘述。汇率水平的管理是指在浮动汇率制度或固定汇率制度下,对本国货币与外国货币的汇率水平进行管理,具体包括汇率水平的确定和调整。汇率水平管理要考虑的主要因素是:汇率水平的决定基础、汇率政策的主要目标及汇率水平变动的经济影响。由于这三方面的问题在前面都已阐述,所以,这里着重讨论汇率种类管理。由于汇率种类管制是指实行单一汇率或复汇率,因此下面着重讨论复汇率。

1.复汇率的含义

复汇率是指一国实行两种或两种以上高低不同的汇率,即双重汇率和多种汇率。

2.复汇率的类型

(1)按复汇率适用的对象,可分为两类:一类是贸易及非贸易汇率,即经常账户汇率,它通常相对稳定;另一类是金融汇率,又称资本账户汇率,通常由市场供求关系决定,政府对此不加以干涉。

实行这种类型的复汇率的原因,通常是国内金融秩序混乱、短期资本流动过于频繁。因此,为了稳定进出口和物价,政府便对贸易和非贸易汇率进行干预,以便让其稳定在一个理想的水平上。

(2)按复汇率适用的行业或商品种类,可分为鼓励出口与限制进口的本币低汇率、适用于一般性出口和进口的一般汇率,及鼓励进口与限制出口的本币高汇率等差别汇率。

采用这种类型的复汇率的主要原因在于,需求弹性不可能在所有进出口商品的种类中完全一致,即有的高、有的低,所以,根据不同种类进出口商品的需求弹性差异而采取不同的汇率,能使汇率真正起到经济杠杆的作用。此外,这种方法对某些行业或商品的生产给予特殊鼓励,而对另外的某些行业或商品进口予以限制,从而可以更好地调整本国的产业结构。

(3)按复汇率表现形式,可分为公开的和隐蔽的两种。隐蔽的复汇率又有多种表现形式。第一种形式是对出口按商品种类分别给予不同的财政补贴或税收减免,因而产生不同的实际汇率。第二种形式是官方汇率与市场汇率混合使用。即在一国已经存在官方汇率和市场汇率的条件下,对不同企业或不同的出口商品实行不同的外汇留成比例,允许企业将其留成外汇在市场上按照市场汇率换成本国货币,其实这等于是变相的出口补贴,对不同的企业规定不同的留成比例,实际上就是对它们实行高低不同的复汇率。

3.复汇率的弊端

至今,国际货币基金组织仍有几十个国家实行复汇率。实行复汇率的实践证明它有许多弊端。

(1)管理成本较高。由于汇率种类繁多,势必要耗费大量的人力成本。管理人员主观意识上的缺陷、官僚作风及信息不畅通等都会导致复汇率的错误运用,使经济运行的整体效益下降。

(2)复汇率是一种歧视性的金融措施,容易引起国际间的矛盾和别国的报复,不利于国际经济合作和国际贸易的正常发展。

(3)复汇率使价格扭曲。多种汇率导致多种商品价格,从而使价格关系变得复杂和扭曲。

(4)导致不公平竞争。复汇率在某种意义上讲是一种变相的财政补贴,因而使不同企业处在不同的竞争地位,不利于建立公平竞争关系及形成透明的市场关系。

从第二次世界大战后世界各国的历史来看,实行复汇率的频率相当高,但是,终止复汇率的频率也相当高,即复汇率被经常性地作为一种权宜之计或过渡性措施利用,较少国家长期实行某种特殊形式的复汇率制度。

(六)黄金输出入管制

实行外汇管制的国家,一般都禁止私人输出黄金等贵金属,有的国家对出售黄金实施征税,但对输入黄金等贵金属不作限制。

第三节　货币的可兑换性

货币的可兑换有三种类型:经常账户可兑换、资本和金融账户可兑换和完全自由兑换。

一、经常账户可兑换

(一)经常账户可兑换的含义

经常账户可兑换是指取消对经常账户外汇支付和转移的汇兑限制。实行经常账户可兑换的国家,保证在经常账户交易中本国货币可自由地兑换成外国货币。国际货币基金组织协定第8条款对经常账户可兑换的定义是:不得对国际间经常账户往来的对外支付和资金转移施加限制;不得实行歧视性的货币措施或多重汇率兑付外国持有的在经常交易中所取得的本国货币。即,对经常账户下的用汇,只要有真实的交易凭证,就可以到银行购汇支付。一般而言,如果国际货币基金组织成员国的外汇管理符合第8条款的上述规定,则称该国货币实现了经常账户下的可兑换,该国即被称为第8条款国。一国货币实现经常账户可兑换,并不意味着该国居民可以自由地将本国货币兑换成外汇。只有发生国际间的交易行为,且必须是属于经常账户下真实的交易行为,才能持真实的交易凭证购汇支付。

(二)经常账户可兑换的条件

国际货币基金组织在审查一国货币是否具备可兑换条件时,主要的审查内容如下:

(1)对无形交易是否进行限制。例如,对出国旅游、公务外出、海外就医、赡家汇款和保险费支付等所需外汇,规定一定金额,超过定额则不予以提供,而加以限制。

(2)对非居民投资所得转移是否进行限制。即对非居民投资所得利润、红利、贷款所得利息的汇出在金额或时间上进行限制。例如,有的国家规定,外商投资期限不超过一定年限者不得汇出利润,或前几年内汇出的利润不得超过外汇收益总额等。

(3)对经常账户下支付是否实行核批制。即对贸易和劳务等外汇支付实行核批制,或申请购买外汇许可证,在核准外汇的支付方向、支付内容和支付金额后才许可提供外汇。

(4)外汇预算是否实行分配制。即按外汇预算指标分配商品和劳务进口的所需外汇,若超过外汇计划预算指标,则不提供外汇。

(5)外汇支付是否存在拖延现象。即由于政府的直接行为而拖延对经常性国际交易所需外汇的获取和使用。例如,有些国家政府不拒绝向国外债权人偿还债务,但仅允许将偿还的贷款拨付给债权人在该国开立的账户上,进而禁止该账户资金转移出境外。

(6)居民是否用自有外汇资金对外支付。有的国家政府规定,居民在经常账户下所需要的外汇,由其自有外汇资金或外汇收益支付,若自有外汇资金不足,则需另外申请核批。

二、资本和金融账户可兑换

(一)资本和金融账户可兑换的含义

资本和金融账户可兑换是指取消对资本流入、流出的汇兑限制。实行资本和金融账户可兑换的国家,在其参与的国际性资本项目交易中,保证本国货币的持有者可以自由地兑换外国货币,对资本的流入和流出不加以限制。国际货币基金组织在国际货币基金组织第6条款中,区分了经常账户与资本和金融账户的自由兑换,允许成员国运用必要的控制手段来调节资本的转移,即成员国没有必需的义务来实施资本和金融账户的可兑换。

对任何一个国家而言,资本流动产生的影响和冲击都很大。如果一国没有完善的市场运行机制、合理的利率和汇率机制、健全的金融监管制度,那么,过早地开放资本和金融账户就很容易使国内经济受到国际投机资本的冲击。

(二)资本和金融账户可兑换的一般顺序

一般而言,凡成功地实现资本和金融账户下货币自由兑换的国家,其共同的顺序是:

(1)先放开长期资本交易,再放开短期资本交易。因为长期资本以追求长期利益为主,相对比较稳定,易于控制,风险也较小。

(2)先放开有交易背景的交易(如直接投资和贸易融资),再放开无交易背景的资本交易(如证券投资、金融信贷等)。因为有交易背景的资本以实体经济活动做支撑,先行开放有利于促进经济的发展,而且直接投资总体可逆性小,风险也较小。

(3)先放开间接与实物部门有关的交易(如对外借款、资助企业对外投资),后开放与证券有关的资本交易。

(4)先放开居民的国外融资与交易,后放开非居民的国内融资与交易。因为允许居民到国外交易(如海外直接投资)对国内经济的冲击较小,可先开放。

(5)有真实交易背景的金融服务由于风险易于控制,可先开放。

(6)先放开居民提供的金融服务,再放开非居民提供的金融服务,有助于提高本国居民金融服务的竞争力和改善国内经济条件。

(7)居民在国内设立的分支机构提供的金融服务先于其跨国提供的金融服务自由化。因为跨国金融服务会加大国内金融产业的竞争压力,损害国内货币政策的自主性和金融监管的有效性,所以应后开放。

(8)与金融部门无关的资产管理和咨询服务的开放,应先于与金融部门有关的经纪和证券承销服务。

(9)先放开金融服务交易,后放开外汇兑换交易。放开自由兑换意味着两方面的风险:一是汇率不稳定,二是如果国内汇率与国际汇率相偏离,将给国际套利者机会,刺激短期投机性资本流动,从而威胁国内经济的稳定性。因此,应该最后开放外汇兑换交易。

三、完全自由兑换

货币完全自由兑换是指取消外汇交易的所有限制,任何一个持币者都可以按照市场汇率将本币自由兑换成某一种国际货币。当一国货币在经常账户及资本和金融账户下都实现了可兑换时,该货币就被称为完全自由兑换货币。

归纳起来,一国货币走向完全自由兑换大致有四个阶段:经常账户有条件可兑换;经常账户可兑换;经常账户可兑换与资本和金融账户的有条件可兑换;经常账户及资本和金融账户都可兑换。

四、货币自由兑换的利弊分析

综观当今世界,货币在经常账户与资本和金融账户下的自由兑换存在以下有利和不利影响。

(一)货币自由兑换的有利影响

(1)有利于完善金融市场,增强国内金融服务竞争力和经济效率。当资本和金融账户放开后,一国国内金融机构不仅在吸引外国资本方面与国外金融机构展开竞争,也与外来的金融机构在本国金融市场上展开竞争。面对这两方面的竞争,国内金融机构必然要不断改进服务质量,提高经营效率,并在产品开发、设计、定价和创新方面加大力度。

(2)有利于不同经济实体实现资产组合多元化,分散风险。当一国资本和金融账户放开后,个人、企业和政府可以选择在国内外不同的货币市场和证券市场上运作,进行资产多元化组合,降低风险,提高投资回报。

(3)有利于进一步开放和发展国内经济。第二次世界大战后西方发达国家的经验证明,货币实现自由兑换后,无疑将使一国的对外贸易、金融和国际投资出现大幅度增长,使本国经济更多地融入整个国际经济中,各国优势互补,实现多赢。

(4)有利于合理配置社会资源和引进外资。货币的自由兑换,意味着一国的资本流出和流入更为自由。当国家经济高速增长并出现资金缺口时,可以通过扩大利用外资来提高投资能力和生产能力,进而增强综合国力。

(5)有利于节省审批成本。在货币不能自由兑换的情况下,国家的外汇管理机构需要经常审批资本和金融账户,其中,不仅涉及的环节多,容易滋生腐败,而且还耗费大量人力、物力和财力,造成高额社会成本。货币实现自由兑换后,国家外汇管理机构就可以只须负责对外汇交易的合规性监督,取消大量烦琐的审批事务,既节约成本又提高效率。

(二)货币自由兑换的不利影响

第一,容易遭受国际投机资本的冲击。从国际投机资本的本质来看,它们在一国经济和金融出现问题时,很可能对该国货币发起冲击,希望从中赚取投机利润。1997年亚洲金融危机的爆发充分证明了这一点。

第二,国内金融市场容易发生动荡。货币自由兑换后,资本的流出和流入肯定更加频繁。这势必会使国内的外汇市场、货币市场和资本市场等出现大的金融风潮,并对中央银行的货币政策效力产生不利影响。

第三,有可能出现大量资本外逃。短期资本是国际资本流动中最活跃且破坏性也很强的一种资本。货币自由兑换后,一旦国家经济指标恶化,很可能导致资本出现大量外逃。

显然,鉴于上述货币自由兑换的不利影响,一国在开放资本和金融账户方面应该非常谨慎。正因为如此,法国、意大利和日本等国,在接受了国际货币基金组织协定第8条款义务实行经常账户货币可兑换20多年后,才于20世纪80年代末实现了本国货币在资本和金融账户下的自由兑换。毕竟,实现货币在资本和金融账户下自由兑换,比实现经常账户下自由兑换更为复杂,需要更坚实的基础、更稳健的宏观经济政策条件和更长的时间。

第四节　中国的外汇管理

一、中国外汇管理的必要性

中国是一个发展中国家,曾经在相当长的时期内外汇资金比较缺乏,因此,在较长的时期里,中国曾实行了比较严格的外汇管理。随着近几年国家外汇储备的增多,尽管外汇管理的程度逐步放宽,但政府还是在短期资本和长期资本的个别项目上实行比较严格的外汇管理。从根本上讲,外汇管理是为了稳定中国的对外金融,促进国民发展及维护国家权益。具体表现在以下几个方面:

(1)实行外汇管理是中国对外经济开放的客观需要。改革开放以来,中国经济生活发生了根本性的变化,进出口贸易发展迅速,对外劳务输出入成倍增长,利用外资增加迅猛,外汇体制改革取得了可喜的成绩。在这种改革开放形势下,如果不进行外汇管理,很容易造成热钱和资本外逃等短期资本以及证券投资等长期资本的频繁流动,并对我国外汇市场和资本市场等产生冲击。因此,在中国金融体系不够强大的背景下,必须有一定程度的外汇管理以确保国家的对外开放政策达到预期效果。

(2)实行外汇管理是实现中国国际收支平衡的需要。随着中国对外开放的程度不断加大,对外经济的收入与支出越来越频繁,数额也越来越大,这就需要进一步加强外汇管理,以实现中国的国际收支平衡。因为一国的国际收支状况是一国经济实力的体现,并反映该国的国际经济地位,如果放松或不进行外汇管理,就会造成滥用外汇、乱借外汇、套汇及逃汇等严重后果,最终将严重影响到国际收支的平衡。

(3)实行外汇管理是中国维护人民币统一市场的需要。人民币是中国内地唯一的法定货币,国内禁止一切外币流通。曾经有些年份,中国南方部分城市同时流通港币、外汇兑换券和人民币,助长了国内一些地方非法倒卖外汇及外汇兑换券的活动,严重扰乱了金融秩序。为了维护人民币统一市场,维护中国的金融秩序,就必须加强外汇管理。外汇兑换券于1994年开始停止使用。

(4)实行外汇管理是中国提高用汇经济效益的需要。由于中国曾经在较长时间内出现外汇资金短缺,所以国家要对有限的外汇资金进行管理、合理安排,用在重点建设项目上,从而提高用汇经济效益。如果放松外汇管理,将外汇资金过度分散,听任各地方和部门随意使用,那么,国家重点开发项目所需的外汇资金将得不到保证,这对经济建设是不利的。

二、中国外汇管理的历史发展

新中国成立以来,中国外汇管理的发展大致分为四个阶段。

(一)国民经济恢复时期的外汇管理(1949~ 1952年)

旧中国是一个半封建、半殖民地国家,外国银行在中国享有发行钞票、公布汇率、操纵外汇资金和外汇交易等特权。新中国成立以后,中央人民政府指定中国人民银行为外汇管理机关。各大行政区实行各自的外汇管理法令。当时,中国外汇管理的主要内容是:肃清外币,禁止外币流通、买卖,防止逃套外汇;管理人民币、外币、金银贵金属出入国境;管理华商和外商指定银行及建立供给外汇的制度等。在《外汇管理暂行办法》中明确规定:出口货款,各种业务、劳务所得外汇,华侨汇入的外汇,必须集中于中国银行;进口所需外汇和其他非贸易用途的外汇,必须申请批准;对进出口贸易实行许可证管理制度。当时全国外汇资金由中央人民政府财政经济委员会统一掌握分配,按照先中央后地方、先工业后商业、先公家后私人的原则分配。这一系列外汇管理措施的实行,保证了外汇收入集中在国家手中,用于恢复和发展国民经济最急需的地方,对稳定物价起了重要作用。

(二)实行全面计划经济时期的外汇管理(1953~ 1978年)

自1953年起,中国进入社会主义改造和建设时期,外币在国内已停止流通,外商银行除国外准予保留的设在上海和厦门的5家银行外都已停业。到1956年,随着对私营工商业的社会主义改造的完成,中国进入了全面建设时期,对外贸易由国营外贸专业公司统一经营,全国物价基本稳定,这一时期中国外汇管理工作是在国家核定的计划范围内,由对外贸易部、财政部和中国人民银行三家单位分口负责管理,对外贸易部负责进出口贸易外汇,财政部负责中央的非贸易外汇,中国人民银行负责地方非贸易外汇和私人外汇。国家实行“集中管理、统一经营”的管汇方针,即一切外汇收支由国家管理,一切外汇业务由中国银行经营。原来各大行政区制定的以私营为重点的《外汇管理暂行办法》已不适用了,当时中国外汇管理的工作重点是建立对国营单位外汇收支的计划管理制度。这一时期,根据国家管汇的实际需要,还制定了一些内部规定,例如,《贸易外汇管理方法》、《非贸易外汇管理方法》、《个人申请非贸易外汇管理方法》等。由于在这一时期,中国没有确立外汇主管部门,也没有制定全国统一的外汇管理法令,即使有一些内部掌握方法,也因未履行立法手续而不具备法律性质,因此,在对外经济往来中,中国外汇管理工作比较被动。这时中国的外汇管理处在从分散到集中的过渡时期。

(三)改革开放后逐步健全外汇管理体系时期(1979~ 1993年)

1979年以前,中国的那种高度集中统一的、以行政的手段管理为主的外汇管理制度,是与当时指令性计划管理体制和国家垄断的外贸管理体制相适应的。把有限的外汇资金用于经济建设急需的重点项目,对保证外汇收支平衡及汇率稳定起到过积极作用。但这种外汇管理体制过于集中,统得过死,完全依靠计划和行政手段,忽视市场规律和经济手段。并且,经济效益低,应变能力差,不利于调动各方创汇积极性和经济的发展。

1979年之后,中国的工作重点转移到社会主义现代化建设上来,实行了改革开放政策,经济体制逐步向着有计划的商品经济转变。1992年又确定了发展社会主义市场经济,对外贸易由国家垄断变为多家经营和自负盈亏,对外贸易、金融与技术合作迅速增加,外汇收入成倍增长。如何积极利用外资,引进外国先进技术,发展外向型经济,这一系列问题要求我们加强和改善对外汇的宏观控制。1993年12月28日,中国人民银行发布了《关于进一步改革外汇管理体制的公告》,进一步深化了中国外汇管理体制改革。这段时期,中国的外汇管理制度改革通过下列举措取得了一定的成效。

(1)设立专门的外汇管理机构。1979年以前,国家计划委员会、财政部等多家机构分别承担管理外汇的任务。为了适应改革开放形势的需要,国务院于1979年3月批准设立国家外汇管理总局,并赋予它统一管理全国外汇的职能。当时国家外汇管理总局与中国银行是一个机构、两块牌子。1982年,根据国务院关于政企分开的决定,国家外汇管理总局同中国银行分开,划归中国人民银行领导。1988年6月,国务院又决定国家外汇管理局升为国务院直接领导的国家局,归口中国人民银行管理,进一步加强了外汇管理工作。

(2)颁布外汇管理条例和各项实施细则。1981年前,中国没有一个全国性的外汇管理法规。随着对外开放,外商和外国银行需要了解中国的外汇管理法规,国内企业对外谈判、签订合同,也需要有一个外汇收支方面的法律依据。1980年12月,国务院公布了《中华人民共和国外汇管理暂行条例》,随后又陆续颁布了一系列外汇管理实施细则和其他管理方法,使中国的外汇管理法律和制度日臻完善。

(3)改革外汇分配制度,实行外汇留成办法。多年来,中国对外汇实行的统收统支、统一分配的办法难以调动创汇单位的积极性。1979年8月,国务院决定在外汇由国家集中管理、统一平衡、保证重点的同时,实行贸易和非贸易外汇留成,区别不同情况,适当留给创汇的地方、部门和企业一定比例的外汇,以进口发展生产、扩大业务所需要的物资和技术。留成外汇是计划分配外汇的补充,对奖励出口、弥补出口亏损、调动各方面创汇的积极性以及发展生产都起到了积极的作用。

(4)建立外汇调剂市场,对外汇进行市场调节。多年来,中国没有外汇市场,外汇是按照指令性计划纵向分配的,不允许外汇横向流通。1979年实行外汇留成办法后,客观上产生了调剂外汇余缺的需要。1980年10月国家公布了《外汇调剂暂行办法》,1981年又补充公布了《关于外汇额度调剂工作暂行办法》,允许有留成外汇的国营和集体企业,通过外汇管理部门,按照高于贸易外汇内部结算价的5%~ 10%的调剂价格,把多余的外汇卖给需要外汇的国营和集体企业,并于1986~ 1987年两次提高外汇调剂价格。1986年11月,根据国务院《关于鼓励外商投资的规定》,允许外商投资企业之间调剂外汇,价格由它们自己确定。1988年3月,为了配合对外贸易承包经营责任制,根据国务院《关于加快和深化对外贸易体制改革若干问题的规定》,制定了《关于外汇调剂的规定》,各省、自治区、直辖市都设立了外汇调剂中心,办理地方、部门、企业的留成外汇和外商投资企业的自有外汇的调剂业务,价格放开,由买卖双方根据外汇供求状况自行议定。从1991年起允许侨汇和国内居民通过外汇调剂中心买卖外汇。截至1991年底,全国已建立40多个外汇调剂中心,有的城市还开办了公开的外汇调剂交易,根据国家产业政策和进口计划,制定了调剂外汇的投向指导序列,至此,已初步建立起一个中国式的外汇调剂市场。外汇调剂市场的建立是适应计划经济与市场调节相结合的需要,促进了外汇资金的横向流通,提高了资金使用效益,对协助进口、鼓励出口、解决外商投资企业的外汇平衡,以及促进中小企业的生产和发展科研、文教及卫生事业,都起到了积极作用。

(5)引进外资银行,建立多种形式的金融体系。1979年之前,所有外汇业务由中国银行独家经营。1979年起,中国的经济体制向“以国营经济为主体,多种经济形式并存”的方向发展。对外贸易经营权下放,到1991年全国有外贸经营权的企业超过4 000家。由于对外经济贸易发展迅速,由一家银行经办外汇业务的状况已不能满足需要。与此同时,中国经济特区和沿海城市的改革开放与发展,促使外汇业务经营体制逐步进行改革。

自1979年10月开始,中国首先在深圳特区引进外资银行。1985年4月,国务院颁布了《经济特区外资银行、中外合资银行管理条例》后,在经济特区及上海等沿海城市批准了一批经营外汇业务的外资银行及中外合资银行,与此同时,还设立了一批全国性和区域性的综合银行,如交通银行、中信实业银行、深圳发展银行等,批准它们经办外汇业务,从而使中国银行、经营外汇业务的国营专业银行和新兴股份制银行、外资银行、中外合资银行、中外合资财务公司及国营非银行金融机构等共同形成了一个以外汇事业为主、多种金融并存的国内外汇金融体系,对发展中国对外经济贸易,促进外商投资,提高金融服务质量起到了一定作用。

(6)积极引进外资,建立外债与外商投资企业的外汇管理。自20世纪60年代中期到1979年期间,中国基本上不向外国借款,也不允许外国来华投资。改革开放后,中国引进了大量外资,到1992年底外债余额近700亿美元。同时,中国还在120多个国家设立了大量的非贸易性生产企业。

在这一阶段,中国逐步建立对外借款的计划管理制度、向外借款的窗口管理制度、借款的审批制度、外债的监测登记制度和外汇的对外担保方法及短期债务余额的控制办法,从而使中国的外债规模控制在国家承受能力范围之内,使偿债率(当年还本付息额/当年外汇收入额)和债务额(年底外债余额/当年外汇收入)均低于国际公认的外债警戒线(20%和100%)。

为了鼓励外商来华投资,改善投资环境,保障投资者的权益,中国对外商投资企业的外汇管理采取比较灵活的办法。1983年8月,公布了《侨资企业、外资企业、中外合资经营企业外汇管理施行细则》。1986年1月,国务院发布了《关于中外合资企业外汇收支不平衡问题的规定》。1986年10月,国务院又发布了《关于鼓励外商投资的规定》。中国对外商投资企业外汇收支的政策是鼓励外商投资的产品出口,允许企业保留出口或提供劳务所得的全部外汇,在银行开立外汇账户,自行安排使用;正常业务的外汇支出、外方投资者分得的纯利润、外籍职工的工资收入、外汇资本的转移,都允许从其外汇存款账户中支取并汇往境外;允许外商投资企业向国内外银行借用外币贷款,自借自还;允许外商投资业务在外汇调剂市场买卖外汇;允许在国内市场购买中国的商品出口换取外汇,将所得的人民币利润再投资于能创汇的企业。

(7)放宽对国内居民的外汇管理。1979年起,实行居民收入的外汇按规定比例留存的办法。从1988年起,国家银行开办了居民外汇存款,从外国和我国港澳地区给内地居民的汇款和居民持有的外币现钞都允许存入银行并允许在规定的数额和用途内提取外汇、汇出外钞,进行外汇买卖或携带出境使用。

(8)1993年12月28日,中国人民银行总行公布了中国外汇管理体制的新方案,这是一次力度很大的外汇改革。主要有以下几个方面:①汇率并轨,取消人民币官方汇率,人民币汇率由市场供求关系决定,政府只是在必要时予以干预和调控。②实行结汇制,取消对国内企业实行长达15年的外汇流程制度,企业出口所得外汇收入须当时结售给指定的经营外汇业务的银行,以后需要用汇时,凭合法进口单据再向银行买汇,无需再经外汇管理当局批准,供求关系由汇率调节。③银行向持有合法进口单据的用汇需求者提供(出售)外汇。为确保供汇,建立银行间外汇市场,中心设在上海(即中国外汇交易中心),联网全国,相互调剂头寸,形成由银行市场决定的汇率。外汇调剂中心的原有功能将逐渐消退。④取消外币和外汇券计价,经过一段时间过渡后,取消外汇券。⑤取消外汇收支的指令性计划,国家主要运用经济、法律手段实现对外汇和国际收支的宏观调控。

上述几方面的改革,使中国外汇管理体制进入了一个全新的阶段,其主要特征是:汇率统一,以结售汇代替留成制,以全国联网的统一的银行间外汇市场取代以前的官价市场和分散隔离的调剂市场,以管理浮动汇率取代以前的官价固定和调剂价浮动的双重汇率制,以单一货币(人民币)流通取代以前的多种货币流通和计价。这些重大改革举措,使中国外汇管理体系进入了一个更加透明、更加市场化、更加统一和高效的新时期。

(四)逐步放松的外汇管理时期(1994年至今)

1994年人民币实现了经常账户下有条件可兑换之后,1996年中国在外汇管理体制改革方面做了进一步改革,实现了人民币在经常账户下的可兑换。1996年,为了消除中国外汇管理体制同国际货币基金组织协定第8条款的差距,以及按照国际化的要求完善外汇管理基础工作,相继出台了一系列法规。1996年1月1日,中国正式实施《国际收支统计申报办法》,该申报办法是根据社会主义市场经济的需要而制定的符合社会主义市场经济发展状况的数据收集体系,在制定申报办法时参照了国际货币基金组织《国际收支手册(第五版)》的原则,具有较高的国际可比性和国际化程度。1996年4月1日,《中华人民共和国外汇管理条例》正式实施,该条例是对1994年以来外汇管理改革体制改革成果的规范化和法制化,立法的基点是人民币经常项目可兑换。该条例在内容上包括了当时出台的新业务和新制度,如银行间外汇市场、银行结售汇制度和国际收支统计申报制度等;在外汇管理方式上,体现了外汇管理由直接管理过渡为间接管理为主的管理方式的转变;在汇率形成机制上,明确了中国人民币汇率实行以市场供求为基础的、单一的、有管理的浮动汇率制度;在法律责任上,对各类违反外汇管理法规的行为制定了详细而又具体的处罚措施,便于执法并有利于加强人们的法律意识。同年7月1日,中国正式实施了一系列直接缩小与国际货币基金组织协定第8条款差距的外汇管理法规。这些法规包括:《结汇、售汇及付汇管理规定》、《外商投资企业境内外汇账户管理暂行办法》、《外商投资企业外汇登记管理暂行办法》、《外资银行结汇、售汇及付汇业务实施细则》、《境内居民因私兑换外汇办法》和《境内居民外汇存款汇出境外的规定》等。前四个法规的实施将外商投资企业纳入了银行结售汇体系,消除了中国外汇管理体制与国际货币基金组织协定第8条款的差距,同时也允许在中国境内的外资银行、中外合资银行和外国银行分行经营结售汇业务;后两个法规的实施,消除了中国当时外汇管理体制与国际货币基金组织协定第8条款在非贸易性、非经营性项目用汇方面的主要限制。同年10月1日,《境内机构对外担保管理办法》正式实施。同年11月29日,中国人民银行行长宣布,中国于1996年12月1日起正式实行人民币经常账户可兑换。实行人民币经常账户可兑换,表明中国宏观调控能力进一步提高,有能力通过间接调控方法来管理国际收支。

1997年10月,为了进一步加快国有企业改革,完善企业经营机制,国家外汇管理局允许符合一定条件的中资企业开立外汇结算账户,保留一定限额的经常账户外汇收入。

2001年12月1日,国家外汇管理局对企业出口外汇核销和外汇账户管理进行了调整。一方面是对当时的出口收汇核销方式进行了改进,另一方面是对当时中资企业外汇结算账户政策进行了调整,主要是降低了中资企业外汇结算账户的开立标准。

此外,2004年,国家为了加快中国银行体系的改革,利用外汇储备为建设银行、中国银行注资共450亿美元。2005年,国家再次动用外汇储备为中国工商银行注资150亿美元。

1994年以来,中国对于资本和金融账户的开放也采取了循序渐进的方式,采取的具体方针是:先逐步放开长期资本和金融账户,后放开短期资本项目;先放开流入,后放开流出;先放开对金融机构的管制,后放开对非金融企业和个人的管制。在长期资本和金融项目中,在继续扩大利用外国直接投资和鼓励外资参与国内企业和银行并购及参股的同时,资本市场也逐渐开放,自2003年以来,中国不断吸引包括境外基金管理公司、保险公司、证券公司、信托机构或政府投资机构等在内的境外机构投资者(Qualified Foreign Institutional Investor,QFII)参与证券市场的投资活动。此外,中国银行体系也不断对外开放,一方面为了加快银行体系的改革,一些国有商业银行、股份制商业银行和城市商业银行已经分别从花旗银行、美国银行、汇丰银行和渣打银行等引进了战略投资者;另一方面,政府鼓励国内银行海外淘金,不断地收购或参股国外优质银行,参与国际竞争。2006年,中国政府鼓励国内合格机构投资者(Qualified Domestic Institutional Investor,QDII)走出国门,参与国际资本市场运作。随着外汇储备的增多,政府鼓励越来越多的国内企业走出国门,进行海外投资,参与海外企业并购。2005年后,积极探讨开放的领域包括:允许国内企业境外上市募集资金经批准后存放境外或进行保值运作;引进国际开发机构在境内发行人民币债券;支持保险机构、社保基金进行境外证券投资;加大对境外投资企业后续融资的支持力度;研究允许跨国公司购汇进行跨境资金运营。目前,实行严格的外汇管理项目主要集中在短期资本项目、没有实物背景的项目和其他项目中。1994年之后,尽管中国汇率制度名义上实行的是单一的管理浮动,但就实质而言,是钉住美元的汇率制度。2005年7月21日,中国人民银行总行颁布了《关于完善人民币汇率形成机制改革的公告》,汇率改革政策的三大要点是:人民币不再钉住单一美元,而是参考一篮子货币,同时根据市场供求关系进行浮动;汇率将是浮动的,而且区间是合理的;人民币对美元升值约2%。并且强调人民币汇率形成机制的重要原则是渐进性。这次汇率机制的改革,使中国的外汇管理改革更加深入。有三点需要特别肯定:在人民币参考的一篮子货币中,美元必然是最重要的参考货币;人民币汇率更富有弹性,更能反映市场供求关系;政府不会放弃对人民币汇率的管理,任凭汇率暴涨暴跌。

2005年8月3日,国家外汇管理局再次调高境内机构经常项目外汇账户限额,境内机构经常项目外汇账户可保留现汇的比例,由现行的30%或50%调高到50%或80%,这是1994年实行结售汇制度以来的第八次调整。这一调整有利于理顺外汇市场供求关系,完善人民币汇率形成机制。

此外,为了配合外汇管理的改革,中国人民银行还于2005年8月颁布了《关于扩大外汇指定银行对客户远期结售汇业务和开办人民币与外币掉期业务有关问题的通知》和《关于加快发展外汇市场有关问题的通知》,为外汇银行的外汇业务开展和进一步发展外汇市场指明了方向。

2007年,企业的强制结售汇制度调整为意愿结售汇,原先的藏汇于国调整为藏汇于民。

2010年7月,国家外汇管理局指出,防范热钱仍是国家外汇管理的重点之一。外汇局将不断提高应对和打击热钱流入的针对性和有效性。外汇局将加大对违规资金流入的查处和惩罚力度,对地下钱庄、网络炒汇等外汇违法违规行为开展打击行动。同时,将完善监测预警体系,完善跨境资金流出入应急预案,形成对资本流出入的双向监测、预警与应急反应机制,密切防范国际收支风险,切实维护国家经济金融安全。外汇局还将进一步改进外汇管理,推进外汇市场建设,防范跨境收支风险。

外汇局指出,我国跨境资金流动大部分是合法合规的,是合理的,是在国际收支平衡表中可以解释的。但也不排除部分违法套利的资金混入。防范热钱是外汇管理部门的职责之一,同时也需要各方配合,标本兼治。

除了防范热钱外,下一阶段外汇局还将推进贸易便利化。在实施进口核销制度改革试点的基础上,进一步推动出口核销制度改革,使合规企业的正常出口收汇业务基本退出现场核销程序,从而便利企业贸易项下收结汇,减轻企业和银行负担。

推进投资便利化也是外汇局的任务之一。在有效防范风险的前提下,有选择、分步骤放宽对跨境资本交易活动的限制,有序拓宽对外投资渠道。

外汇局已经着手实行登记备案制度,只要境内企业的境外投资项目符合国家的境外投资产业政策并获得商务主管部门的批准,在外汇管理方面,就没有境外投资金额、投资资金来源或数量的限制。

与此同时,外汇局还将推进合格境外机构投资者(QFII)制度和合格境内机构投资者(QDII)制度,以配合我国资本和金融账户开放进程。据外汇局统计,截至2010年底,97家QFII机构获批的总投资额度为197亿美元,88家QDII机构获批的总投资额度为684亿美元。

此外,外汇局还将促进外汇市场发展,进一步发挥外汇市场在价格发现、资源配置和风险防范中的作用。完善市场交易机制,提高外汇交易清算效率。加大外汇市场产品创新力度,继续支持多种主体进入银行间外汇市场,改进银行间外汇市场做市商管理。

总之,改革开放30多年来,中国的外汇管理改革成绩斐然,并为将来人民币实现自由兑换打下了坚实的基础。

三、中国外汇管理机构及其职能

中国外汇管理机构是国家外汇管理局及其分支局。国家外汇管理局是国务院领导下,归中国人民银行管理的国家局,在全国各省、自治区、直辖市、计划单列市、经济特区都设有分支局,目前分支局已达440多个。其主要职能是:

(1)根据国家的政策和经济建设的需要,制定外汇管理的法规和制度,并组织实施;

(2)会同国务院有关部门,编制国家外汇收支计划并监督执行;

(3)管理国家外汇资金和外汇储备;

(4)制定和调整人民币汇率政策;

(5)管理银行间外汇市场,代理中国人民银行干预外汇市场;

(6)管理外债,审批向国外银行借款、在国外发行债券和对外担保业务,办理全国外债的监测、登记和统计;

(7)审批与管理银行和非银行金融机构的外汇业务;

(8)监管贸易、非贸易外汇收支和外商投资企业的外汇收支;

(9)管理在境外投资企业的外汇收支;

(10)编制国家外汇收支统计和国际收支平衡表;

(11)检查和处罚违反外汇管理的案件。

四、人民币自由兑换的前提条件

一国货币实现自由兑换既有利也有弊。一方面可以促进国际资本流动,带动技术及其他生产要素的流动,从而带动经济的发展;另一方面,国际资本流动反复无常,各国对资本大进大出的承受能力差异很大,抵御危机的能力也不尽相同,基础较弱的国家很可能在受到冲击后一蹶不振。综观发展中国家的历程,尤其是东南亚国家危机带来的教训,可将发展中国家货币自由兑换的前提条件归纳为以下几个方面,这几个方面同时也是人民币实现自由兑换的前提条件。

(一)经济体系良好

从世界上大多数货币已经实现自由兑换的国家经验来看,其资本和金融账户之所以最终能够开放,与其具有良好的经济体系是分不开的。只有建立良好的经济体系,才能保证国民经济持续增长和国际收支平衡。良好的经济体系包含两方面的内容:(1)国民经济结构合理,具有良好的规模优势和强大的国际竞争力;(2)各个微观经济主体市场运营机制完善,技术先进、管理科学、运行效率高。显然,只有拥有良好的国内经济体系,才能保证金融市场的健康发展,才能支持利率和汇率市场化进程,并确保货币政策和财政政策的有效性,从而实现国际收支长期均衡,维持货币在资本和金融账户下自由兑换。1997年亚洲国家爆发金融危机的教训之一就是它们在国内经济体系质量较差的情况下,过早地开放了本国资本市场,实现了资本和金融账户下货币的自由兑换,最终导致金融危机爆发。

(二)宏观经济政策健全

一国要成功实现自由兑换,就必须有健全有效的货币政策和财政政策,并且搭配得当,这样,才能确保国民经济持续增长,使国际收支实现平衡。具体来说,货币政策要有效控制通货膨胀,防止泡沫经济,促进经济出现实质性增长;财政政策要平衡中央财政,特别是限制政策的直接支出,同时有能力征收基础广泛的税收,消除财政赤字或将其保持在国际公认的低水平。尤其要注意使国内金融交易的税负与国际市场持平,避免国内外税负差异增大,从而导致大量资本流动。如果货币政策和财政政策的实施不当或配合不好,就会导致经济增长过热,国际收支严重失衡,从而严重影响宏观经济的稳定,使预算收支恶化、通货膨胀(或紧缩)加剧、投机频繁、人们信心动摇等相互影响并引发恶性循环。最终,也就不存在货币在资本和金融账户下可兑换的基础和前提。所以,只有宏观经济政策健全,才能有助于社会总需求与社会总供给之间达到平衡,使国民经济得以持续、健康、稳定地发展;有助于发展中国家有效地调整经济结构;有助于生产能力的开发,保持充足的偿债能力,有助于一国保持稳定的实际汇率。

(三)国内金融体系完善

所谓完善的金融体系包括良好的金融监管、健全的金融市场、发达且具有竞争力的金融机构和充分的金融工具。具体来说,良好的金融监管能够确保金融业的发展和管理有法可依。金融市场能够应付利率市场化和汇率市场化后人们规避风险和投机的需要。在金融机构中,无论是银行还是证券公司,都应有良好的公司治理结构和风险防范机制。银行体系要完善,并且满足巴塞尔协议的有关要求,而证券公司也要规范其在资本市场上的行为。金融监管部门和金融机构,应该审时度势地推出新产品、设计新的金融工具,并且善于对新的工具进行合理定价。只有建立一个稳健、高效的国内金融体系,才能充分抵御外部冲击,为货币实现资本和金融账户下自由兑换提供操作系统的保证。

(四)汇率制度安排合理和形成机制有效

一般来说,浮动汇率制度适合于经济结构较为合理的大市场国家,固定汇率制度则适合于小规模的开放经济国家。对任何一个国家来说,要使货币实现在资本和金融账户下的自由兑换,就必须积极稳妥地推进汇率制度改革,结合本国经济金融的实际情况做出合理安排。对多数发展中国家而言,退出固定汇率制度的最佳时机是外汇市场相对稳定的时候,因为此时人们没有较强的贬值预期。退出钉住浮动汇率制度的较好选择是一国经历大规模资本流入、汇率有较强升值压力的时候。恰当的汇率制度安排是货币实现资本和金融账户下自由兑换的一项重要保证。通常,管理浮动被认为是一种灵活且富有弹性、适于微调的汇率制度,能给国内货币政策一定的回旋余地。只有汇率形成机制和汇率水平符合实际,才能有效地反映市场供求状况、外汇市场和实务部门交易之间的平衡状况,并有效地调节国际收支。对市场汇率进行不恰当的限制或干预而使本币汇率人为地高估或低估,都会影响市场机制发挥作用。当然,中央银行要加强对市场的宏观指导和调控。在汇率由市场决定的基础上,可以通过建立一套指标来监测市场汇率水平是否合理并反映国家的国际收支平衡目标,以确保汇率的合理和相对稳定,防止汇率受国际投机者的冲击而出现暴涨暴跌。

(五)利率市场化

利率市场化是实现货币在资本和金融账户下实现自由兑换的保证条件。只有利率实现市场化,才能使利率成为资本市场货币的价格并反映市场资金供求,才能为中央银行提供一个自主制定和执行货币政策的空间,从而有利于调控因资本流动不正常而造成的国内波动。利率市场化是一种历史必然趋势。无论是发展中国家还是发达国家,自第二次世界大战以后,大多经历了一个从利率管制到市场化的过程。因为僵化的利率体系和利率水平对社会储蓄、资本形成和国际收支都有不利影响;而且政府通过控制利率水平来降低政府债券的发行成本,不利于提高全社会的资源配置效率。我国于2000年开始利率市场化进程,并且采取了先开放外币利率后开放人民币利率、先开放贷款利率后开放存款利率的步骤。尽早在中国完成利率市场化,可以在更高层次上把握货币政策的主动权,这对进一步改革中国汇率形成机制、发挥金融支持国民经济发展的作用,以及最终实现人民币自由兑换都是至关重要的。

(六)国内资本市场发育良好

国内资本市场不仅直接关系到一个国家的直接融资规模,而且其发展和扩大,是任何一国开放资本和金融项目的重要基础条件。当一国资本市场处于发展初期时,其政府对市场的监督和管理往往缺乏经验,此时,若开放资本和金融项目,就很容易受到国际投机者的冲击。因此,政府应针对流入的外资建立有效的监督和管理制度。在当今国际离岸金融市场活动异常活跃和金融衍生工具层出不穷的情况下,发展中国家只有在建立良好的监管和成熟的资本市场后,才能开放资本和金融项目,否则将难以抵御国际投机资本的冲击。东南亚金融危机的爆发已经充分地证明了这一点。

(七)中央银行监管得力

这是一国开放资本和金融项目的最重要监管调控条件之一。在发展中国家的银行体系中,中央银行的监管和调控能力不是很强,尤其是在透明度的提高、预警系统和风险化解机制的建立,以及金融统计覆盖面、时效性和质量的提高等方面需要不断完善。因为资本和金融账户的开放必然使银行的离岸业务扩展,金融衍生产品的不断运用必然使投机性融资安排增加,怎样防范外资利用本国金融市场进行洗钱等非法活动已经成为各国中央银行面临的头等大事。只要中央银行提高金融监管能力和质量检测能力,提高金融市场透明度和金融体系管理水平,在必要时帮助投资者规避金融风险,那么资本和金融账户的开放就指日可待。

五、2008年以来的人民币国际化进程

2008年,当美国次贷危机逐步演变成国际金融危机后,中国政府先后与韩国、中国香港、马来西亚、白俄罗斯、印度尼西亚、阿根廷和冰岛等国家和地区分别签订了双边货币互换协定(见表6-1),这些协议的签订表明,人民币在跨境贸易结算中的地位提高,开始了其国际化进程。

表6-1　2008年国际金融危机之后中国与部分国家和地区进行的双边货币互换

数据来源:中国人民银行网站。

2010年6月,我国多个官方部门联合发布了《关于扩大跨境贸易人民币结算试点有关问题的通知》,以扩大跨境贸易人民币结算试点范围。此次试点扩大后,跨境贸易人民币结算试点地区由上海市和广东省的4个城市扩大到北京等20个省、自治区、直辖市;试点业务范围包括跨境货物贸易、服务贸易和其他经常账户人民币结算;不再限制境外地域,企业可按市场原则选择使用人民币结算。

人民币跨境贸易进一步扩大试点范围,促进了我国与其他国家和地区的贸易往来,同时也为鼓励我国人民币国际化创造了更大的机会和空间。

(一)人民币国际化面临的历史机遇

(1)新兴经济体传统贸易支付手段短缺,为人民币实现贸易结算提供了机遇。在2008年以来的国际金融危机中,大量美元从新兴经济体流出。这使得我国新兴经济体贸易伙伴在危机环境下虽仍有贸易需求,但一时却因缺乏传统的美元支付手段而无法开展与我国的贸易。这给人民币国际化的第一步即人民币贸易结算提供了良好机遇。

(2)国际金融危机令美元信任危机大幅上升,为人民币的国际化打开了历史空间。危机之后出现的美元大幅无序波动、巨额贸易逆差和财政赤字,以及美元大量投放所诱发的未来大幅贬值预期,令其他国家特别是新兴经济体可能考虑进行储备资产多元化,在储备中加入其他更具有保值或升值潜力的币种。基于对中国长期经济增长前景的普遍乐观预期,加上我国所保留的全球第一的外汇储备,未来人民币仍将总体保持升值大趋势已成为国际市场的一致看法。这无疑鼓励了更多国家选择人民币作为储备资产的可能性。

(二)促成人民币国际化的主要因素

促成一国货币国际化的主要因素有:该国在世界经济中的相对规模、该国贸易在世界贸易总量中的相对规模、该国的币值稳定性、该国金融市场的稳定和完善程度以及历史偏向。

1.中国在世界经济中的相对规模

中国经济总量已跻身前列。按照2009年底汇率核算,我国GDP(国内生产总值)已超过德国,成为了全球第三大经济体;而如果按照PPP(购买力平价)计算,我国则已成为全球第二大经济体。从PPP计算的占世界经济的份额来看,2008年美国约为20. 9%,中国11. 4%,日本6. 4%,德国4. 2%。经济学界预计至少在2020年之前,中国经济仍可望以年均8%左右的高速度持续增长。

2.中国贸易在世界贸易总量中的相对规模

中国已跻身前列。中国目前已是所有主要东南亚国家的最大贸易伙伴之一。大量研究表明,这些国家大量依赖中国的加工贸易向西方国家间接输出商品。而同一产业链上不同环节价格的相对稳定,对维持产业链的连续、稳定、顺畅运作至关重要;同时,目前我国对东南亚总体还是贸易逆差,人民币流出国内也属自然。显然,这为人民币国际化特别是贸易中的人民币结算首先从东南亚地区起航奠定了一个重要初始基础。

3.人民币币值的稳定性

人民币币值总体稳定性较好。一般来说,一国货币币值可区分为对内价值和对外价值。从对内价值稳定来看,根据国际货币基金组织的《世界经济展望》(2008年10月)提供的以2000年为基准测算的定基CPI(消费物价指数),从1980~ 2006年间的平均通胀率指数看,我国通胀水平的稳定程度甚至与主要发达国家大致相当。而随着未来我国宏观调控经验的进一步丰富,调控理念、方法和手段进一步成熟,未来我国国内通胀水平的稳定性有望进一步提高。从对外价值的稳定性来看,根据国际清算银行提供的以2005年为基期计算的1994年1月至2009年3月的有效汇率指数,与主要西方国家和其他“金砖四国”(其他三国为巴西、印度、俄罗斯)相比,人民币汇率相对于基期水平的变化比其他国家更小,总体稳定性较好。

4.中国的金融市场完善程度

我国在这方面已有巨大进步,但尚存在巨大差距。从金融市场的建设来讲,我国国内股票市场、债券市场、外汇市场、黄金交易市场以及商品、黄金和股指期货市场等从无到有,发展迅速。但总体上来看,市场发展还处于初级阶段。由于我国当前国内金融市场尚不完善,造成人民币流动性总体仍较差,因此,这构成了人民币国际化进程中最迫切需要解决的基础性问题。

5.历史偏向

历史偏向是指由于历史原因,在其他货币已先行占据国际货币地位之后,给后起货币国际化所形成的制约。人民币作为一种后起货币,在其他货币已成为区域货币或全球货币的情况下,要使自己最终跻身国际货币行列,需要付出更大的努力。这对我国目前是一个巨大挑战。应对这一挑战的基本原则是,降低当前使用其他国际货币国家的退出成本,同时提高其他国家使用人民币的收益。

(三)中国应借鉴的其他货币国际化的历史经验与教训

从典型货币的国际化性质来看,总体可分为三大类型,即强权辅助下的国际化、区域一体化助成的国际化、金融市场改革推进的国际化,这三种类型的代表货币分别为英镑与美元、马克(欧元)、日元。

1.强权辅助下的国际化——英镑与美元:无法复制的经验

虽然英镑和美元的国际化,都与两国经济实力的提升并最终成为全球经济霸主紧密相连,但不可忽视的是,在英镑和美元国际化进程中,本国强权的大力支持和推进至关重要。在和平与发展已成为全球主旋律的背景下,英镑和美元借助强权进行国际化的经验,对于人民币的国际化几乎不具有可复制性。

2.区域一体化助成的国际化——马克:可以部分借鉴的经验

与当年英镑和美元强权下的国际化不同,德国马克是在第二次世界大战之后特别是20世纪80年代和平环境中,其国际化取得了长足进步,并最终上升为国际货币体系中仅次于美元的国际货币。马克所取得的这一成就,直接奠定了此后欧元国际地位至关重要的历史基础。从马克国际化的历程来看,除德国自身经济地位提升、在世界贸易份额上升之外,最重要的是,战后欧洲国家之间强烈的一体化愿望和切实行动。从某种程度上说,是欧洲货币体系(EMS)成就了德国马克的顺利国际化。当然,在当时欧洲一体化的进程中,原本还存在英国和法国两大可与之竞争的“火车头”,只是因为德国央行对通胀的控制更为成功,维持了马克币值的稳定,从而令德国马克成为欧洲国家不约而同选择的“驻锚”货币,由此将其带入了快速的国际化轨道。

显然,从上述德国马克的国际化成功经验中,我国可得到两点启示:第一,积极面对区域经济一体化进程;第二,因地制宜选择汇率制度,保持币值稳定。这对加快人民币的国际化进程至关重要。

3.金融市场改革推进的国际化——日元:更为类似的情形,经验与教训并存

日元的国际化进程同英镑与美元及德国马克的情形都有所不同。它既无法借助于强权,也无法获得区域经济一体化的助力,而只能依靠自身金融市场的改革发展来推进日元国际化。早在1984年,日本国内就提出了日元国际化的问题。大藏省在1999年即明确提出要认真考虑日元国际化的各种建议。随后日本采取的措施主要集中在取消国内金融市场管制、鼓励日本企业在贸易中以日元结算、建立欧洲日元市场、加强东京金融市场国际化等方面。日本政府的上述一系列措施取得了明显成效,最终使日元在国际贸易结算中的占比出现了显著上升;在国际储备中的比重也有所提高,特别是在亚洲官方储备中的比重高于日元在全球储备中的平均水平。但是,20世纪90年代日本泡沫经济破灭,日本经济坠入了“失去的十年”,金融机构的稳健性也备受重创,由此使国际市场对日元信心不足,最终制约了其随后进一步国际化的进程。

我国需要借鉴日元国际化的主要经验是:首先,货币的国际化进程有可能通过政府顺应潮流的政策选择而得以加快;其次,完善本币金融市场,提高市场流动性、便利国外居民参与本币金融市场活动、建立本币国际金融中心等措施,是有价值的政策努力方向;第三,鼓励贸易中用本币结算,可以作为货币国际化初期的重要步骤。

我国需要借鉴日元国际化的主要教训是:没有经济的持续稳定增长,就不可能单纯借助于政策的推进而获得货币持续国际化的成功,也就是说,一国政策不能只注重推进货币国际化本身,而应首先认真权衡利弊和政府对形势的调控能力,在确保经济稳定的前提下,稳步推进货币国际化的措施。一些日本学者曾认为:与其说出台政策措施是为了推进日元国际化,还不如说所有这些措施只是在为促使金融资源更有效率地利用创造条件,而日元的国际化则是在此基础上水到渠成的自然结果。

(四)人民币国际化的前提条件

从国际货币功能的角度来看,支持人民币国际化还需三个主要条件:发挥人民币国际贸易的计价和结算功能,需要人民币币值坚挺;发挥人民币国际货币的交易功能,需要人民币自由兑换;发挥人民币的国际贮藏功能,需要境外人民币能够回流。

1.发挥人民币国际贸易的计价和结算功能,需要人民币币值适度坚挺

开展跨境贸易人民币结算试点工作是人民币国际化的重要一步,有利于人民币发挥国际贸易未来计价和结算功能。对于中国的进出口企业而言,有利于规避汇率风险和节省汇兑成本,国际金融市场上其他货币汇率的变动,对以人民币结算的中国进出口企业影响会变小。

人民币相对于美元汇率稳定且适度升值,会使人们更愿意接受人民币。人民币汇率稳定,有利于促进人民币充当中国和其他国家国际贸易和投资的货币计价和结算功能。实际上在2010年4月8日国务院已决定,在上海市和广东省的广州、深圳、珠海、东莞4个城市开展与港、澳地区跨境贸易人民币结算试点。这项试点工作被视为人民币走出去的开始。

对于中国的进出口企业而言,能够规避汇率风险和节省汇兑成本。国际金融市场上主要货币汇率变动频繁,而用人民币结算会使中国进出口企业汇率风险变小,有利于促进中国进出口企业和其他国家与地区的贸易和投资往来。

对于境外的进出口企业而言,以人民币计价结算也是一个不错的选择,由于国际金融危机和欧洲主权债务危机的爆发,主要国际货币波动频繁,如2010年欧洲主权债务危机的蔓延导致欧元持续走软,汇率风险较高。而人民币一直坚挺,币值稳定,人民币受到市场投资者的青睐。因此,对中国企业而言,人民币币值稳定,可以防范汇率风险;对境外企业而言,人民币币值稳定,有利于防范其他货币贬值的风险。

2.发挥人民币的国际货币的交易功能,需要人民币自由兑换

我国外汇储备充足,在人民币还未实现完全自由兑换的情况下,为人民币的国际媒介功能提供了足够的信用保证,即,人民币虽然还不是国际货币,但是我国有足够的国际货币兑换能力。

回顾布雷顿森林体系下,第二次世界大战后美国储备了世界上2/3的黄金,以黄金作为美元的固定锚,增强了美元的信用,其他国家货币才可能与美元挂钩,并愿意接受美元资产,从而确定了美元的国际货币地位。

当今黄金已不是世界各国主要的储备资产,一些主要的国际货币充当了国际货币媒介和储备的功能如美元、欧元等,在某种意义上起到了当时黄金的作用和功能。随着中国综合国力的增强,人民币的国家信用日益提高,同时由于我国外汇储备额较高,实际上也为我国人民币提供了足够的信用。

换言之,虽然人民币尚未实现完全自由兑换,但人民币与其他国际货币的兑换是不存在障碍的,我国有足够的外汇储备,能够保证人民币与其他国际货币的最终兑换,这也是人民币国际信用的一种保证。

尽管如此,人民币要实现国际化,人民币实现完全自由兑换的需求变得越来越迫切,无论是国内还是境外,人民币与主要国际货币之间的自由兑换将是推动人民币国际化的重要基础。如果人民币不能够与主要国际货币自由兑换,进出口商持有人民币的意愿将下降,也不利于人民币进一步走出去。

3.发挥人民币的国际贮藏功能,需要境外人民币能够回流

人民币充当贸易往来的结算货币,境外进出口商必然会产生人民币资金的结余,怎样解决人民币资金结余的投资和回流问题将是一个重要问题。从短期来看,中国的银行在外的分支机构应该吸纳该国的人民币资金存款,为该国人民币资金提供投资渠道。从长期来看,国内的金融市场应该逐步对境外的人民币资金回流开放。要大力发展我国的国债市场,为将来的人民币资金回流做准备,发达的金融市场有利于人民币的国际化。

从美元的国际化来看,通过美元输出促进了美国贸易和投资的发展和便利化,其他国家聚集了大量的美元资产,世界上形成的石油美元、欧洲美元和亚洲美元,这些美元资产等将来又会回流到美国,为美国的发展继续提供充足的资金,而这些资金的回流主要是投资在美国的金融市场上,更多的则是投资在美国的国债市场上。

显然,我国在努力推动人民币国际化的时候,要大力发展资本市场,尤其是国内的国债市场,因为这可能会是将来人民币回流的主要投资市场。从长期来看,随着人民币走出去,其他国家和地区储备人民币资产会不断增加,除了满足经常账户及资本和金融账户下的交易外,多余的人民币资产必须要寻求投资场所,我国的银行间债券市场可以对这些国家和地区的人民币资产开放,这样才有利于进一步推动人民币的国际化。

(五)人民币国际化需要注意的问题

基于国内外学者们对货币国际化的研究成果和典型国家货币国际化的经验教训,我国可在以下几方面着手努力:

(1)保持国内经济在尽可能长时期内的平稳较快发展,这是最重要的基本面决定因素。正如一些学者进行的计量研究所显示的,在诸多因素中,一国经济在世界经济中的地位,几乎是在统计检验中唯一重要的因素。日元国际化后劲不足的教训足以证明,一国经济的持续稳定增长,才是一国货币能够持续国际化的原动力。

(2)提高宏观调控能力,做好应对人民币国际化挑战的准备。应该说,宏观调控政策是否得当,直接影响到一国是否能够持续保持经济平稳快速发展。理论和实践都证明,一国货币的国际化的进程中,货币政策会面临最严峻挑战,因为国外货币需求的不确定性和金融市场波动的溢出,常常令总体货币需求变动更加剧烈也更难预期,从而给宏观当局的调控能力和政策目标的达成构成巨大挑战。德国马克国际化的成功经验表明,确定合适的“货币锚”,并根据形势变化调整“锚定机制”,确保目标达成是极为重要的。

我国人民币在改革开放以来相当长的时间里都是钉住美元的,而20世纪80年代以后的一段时间里美国货币政策所取得的巨大成功,令人民币也分享到了美联储在币值稳定方面的成果。但是,2008年国际金融危机后的形势已经显示,未来美元币值无论是对内还是对外,都可能面临剧烈波动,因而,它已不适合作为追求币值稳定国家的“驻锚”货币。如果人民币继续钉住美元,则未来币值的继续稳定也将无法得到保证。因此,人民币汇率制度改革在2010年6月重启是非常必要的。

(3)不断完善多层次金融市场,提高市场流动性,便利非居民参与。这方面虽然工作繁复、任务艰巨、牵涉甚广,但最重要的是,活跃当前的人民币基础金融产品交易,尽快形成人民币利率、汇率定价基准(SHIBOR曲线与国债收益率曲线的完善),提高商品期货、黄金期货和股指期货交易的国际影响力,并在此基础上促进利率和外汇期货等衍生品交易的发展和完善。

(4)积极推动区域经济一体化进程。我国已成为所有主要东南亚经济体的最重要贸易伙伴之一;东盟国家(或地区)则已成为我国第四大贸易伙伴。通过加工贸易,我国与它们之间初步形成了较为稳定的垂直分工架构。自2005年7月汇率改革以来,我国在未遭受重大国际金融冲击的情况下,人们已经观察到:虽然大量东南亚国家(或地区)都宣布,自身有管理的浮动汇率是参照一篮子货币确定的,但在趋势上,这些国家的货币已与人民币之间出现了兑美元汇率总体共进退的端倪。这意味着,人民币已具备未来可能作为东南亚国家(或地区)“货币锚”的潜力。同时,理论和实践表明,彼此互为主要贸易伙伴时,其中的大国货币更容易上升为区域内的贸易结算货币,而在近来我国对这些国家存在贸易逆差、人民币存在自然流出可能的情况下就更是如此。因此,只要人民币国际清算机制得以完善、投资机制能够形成,未来贸易中的人民币结算将在东南亚国家(或地区)中具有广阔的发展空间。正是基于上述形势,我国未来应积极推进与东南亚国家(或地区)的贸易自由化进程,而经贸联系的密切和加深,必将大大推动人民币国际化。

第五节　国际汇率监管

一、国际汇率监管的目的

汇率监管是国际货币基金组织的一项重要职能。根据国际货币基金组织协议的第二次修正案,其实行汇率监督的目的是为了保证有秩序的汇兑安排和汇率体系的稳定,消除不利于国际贸易发展的外汇管制,避免成员国操纵汇率或采取歧视性的汇率政策以谋取不公平的竞争利益。

二、汇率监管的主要内容

(一)宏观经济政策

国际货币基金组织在实施汇率监管时,要同时对一国的财政政策和货币政策的实施进行监管,因为财政政策和货币政策直接对汇率的波动产生影响,财政补贴和税收减免又直接使名义汇率和实际汇率产生差异。国际货币基金组织反对成员国利用宏观经济政策、补贴或任何其他手段来操纵汇率以谋取不公平的竞争利益。

(二)复汇率

国际货币基金组织原则上反对复汇率(包括双重汇率)或任何其他形式的差别汇率政策,但有两种情况是例外。一种是在加入国际货币基金组织时已采用并正在采用复汇率制的国家,这些国家可以有一个过渡期。在过渡期内,国际货币基金组织将与该成员国密切磋商,以便使其尽快恢复单一汇率制。另一种是在特殊情况下并事先征得国际货币基金组织的同意,也可采用复汇率作为一种过渡办法,但在国际货币基金组织的协议中,根本没有对“特殊情况”的定义作出说明。从国际货币基金组织对成员国进行汇率监督的实践来看,它允许成员国在从外汇的计划管制向市场调节的转变过程中采用复汇率,因为国际货币基金组织本身就是建立在市场经济原则上的,它鼓励计划经济向市场经济转变。

(三)实行经常账户下的货币可兑换

国际货币基金组织协议要求成员国实行经常账户下的货币可兑换,暂时不能做到这一点的成员国,其货币不能被称为可兑换货币。可见,有关自由兑换的定义是圈定在经常账户的范围。同样,国际货币基金组织有关外汇管制的监督,也是圈定在经常账户的往来。

三、汇率监督的办法

国际货币基金组织在实施汇率监督时采用以下三种方法:

(一)

健全信息披露制度

国际货币基金组织要求成员国提供其经济运行和经济政策的有关资料,其中包括政府和政府以外机构所持有的黄金和外汇资产、黄金产量和黄金输出入、进出口值及国别分布、经常账户、资本和金融账户收支的详细分类收支情况、国民收入、物价指数、汇率和外汇管制情况等。1996年4月,国际货币基金组织建立数据公布特殊标准(SDDS);1997年创立数据公布通用系统(GDDS),对成员国信息披露进行了统一要求。中国于2002年4月15日正式加入GDDS。

(二)定期磋商

国际货币基金组织在研究上述材料的基础上,与成员国在华盛顿或成员国国内定期或不定期地进行磋商。定期磋商每年举行1~ 2次,不定期磋商视情况需要而定,国际货币基金组织向成员国提出有关政策建议和劝告。

(三)出版分析报告

国际货币基金组织对各国及全球汇率及外汇管制情况进行评价,评价内容包括:汇率的安排、汇率的确定、外汇管制情况、财政货币政策的运行状况、引起汇率变动的原因及汇率变动的影响等。并每年就评价的内容汇集出版《汇率安排与外汇管制年报》,提供指导性意见。

本章小结

外汇管制的主要目的是为了改善国际收支、增加国际储备、稳定国内物价、防止资本外逃及扩大国内生产等。

一国外汇管制的宽严程度与该国的对外贸易及国际收支状况关系密切,发达国家大多名义上无管制,新兴工业化国家则往往实行部分管制,而大多数发展中国家则实行严格管制。

外汇管制机构有:中央银行、专设机构和指定银行。

外汇管制对象有:人、物、地区、行业和国别。

外汇管制的主要内容有:贸易外汇管制、非贸易外汇管制、资本输出入管制、货币兑换管制、汇率管制和黄金输出入管制。

货币的兑换性可分为经常账户可兑换、资本和金融账户可兑换以及完全自由兑换。货币自由兑换的有利影响是:有利于完善金融市场,增强国内金融服务竞争力和经济效率;有利于不同经济实体实现资产组合多元化,分散风险;有利于进一步开放和发展国内经济;有利于合理配置社会资源和引进外资;有利于节省审批成本。货币自由兑换的不利影响是:容易遭受国际投机资本的冲击;国内金融市场容易发生动荡;有可能出现大量资本外逃。

中国的外汇管理主要经历了四个阶段。中国外汇管理机构是外汇管理局。

人民币自由兑换的前提条件是:经济体系良好;宏观经济政策健全;国内金融体系完善;汇率制度安排合理和形成机制有效;利率市场化;国内资本市场发育良好;中央银行监管得力。

人民币国际化面临历史机遇,但需要具备一些前提条件,同时需要借鉴别的货币国际化的经验和教训,并且需要注意解决几个主要问题。

汇率监管是国际货币基金组织的主要职能之一。

思考题

1.名词解释

外汇管制　汇率管制　货币兑换性　外汇管理局

2.外汇管制的概念及目的是什么?

3.世界各国外汇管制主要有哪几种类型?

4.外汇管制的主要内容是什么?

5.中国国家管理局的职能是什么?

6.货币自由兑换的有利影响和不利影响有哪些?

7.人民币实现自由兑换应具备哪些条件?

8.请分析人民币实现国际化的历史机遇、主要促成因素、可借鉴的别国经验或教训、前提条件和需要注意的问题。

9.国际货币基金组织怎样对成员国的汇率进行监管?