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基金监管的资源分配

时间:2022-11-25 理论教育 版权反馈
【摘要】:基金的内部监管是通过规范基金执行机构、管理机构和保管机构等常设机构之间的责任、权利和义务,促进这些机构相互之间的协调和约束,从而完善对基金的监管。基金内部监管体系的监管目的同政府行政监管体系以及行业监管体系是相同的,但侧重点有所不同。在我国目前对基金的监管中,并未对基金内部监管给予足够的重视。

3.4.4 基金监管的资源分配

我国在建立具有自身特色的证券投资基金监管体系的时候,应该注重充分利用各方面的资源,从目前情况来看,主要从政府、证券行业、基金内部、投资者四个方面的资源来进行合理配置。

一、政府行政监管体系

政府行政监管体系主要包括中央、地方政府主管机关对基金业的管理体制建设,这一层次的监管主要是通过有关基金业的立法、执法来实现的。从各国基金的发展历史来看,完善的法律体系是促进基金业迅速发展的主要因素之一。例如美国除1933年《证券法》、1935年《证券法修正案》、1943年《证券交易法》等针对证券交易的一般法律外,还制定了如1940年《投资顾问法》、1940年《投资公司法》等专门针对共同基金的法律规范和监管,详细规范了基金的组成及管理的法律要件,并在1970年《投资公司法修正案》、1996年《国家证券市场改进法案》内对基金业监管的法律体系做了进一步的完善,正是这些完善的法律为投资者提供了资金安全保障,促进了美国共同基金业的迅速发展。实际上世界上所有投资基金发展良好的国家,都有一套完善的法律规范,如德国1957年颁布的《投资公司法》和《外国基金法》、日本的《证券信托投资法》等。

二、证券行业监管

当今世界主要证券市场的管理体系有三种模式,即强调法律和集中统一管理的美国模式、强调自律的英国模式、统一与自律相结合的德国模式。但不论哪种模式都包括证券市场对境内上市基金的管理体系(即集中统一管理体系)和境内基金行业自律体系,只是侧重点有所不同而已。而行业自律监管在整个监管体系中的地位越来越重要。如强调集中统一管理的美国早在1939年就成立了行业自律机构——全国证券交易商协会,在第二次世界大战后,美国证券交易委员会开始将对全国证券交易商协会的规则和行为的管理作为自身的工作重点之一,这表明美国在坚持集中统一监管的同时,也越来越重视行业自律了。而对于一贯强调自律的英国,在1986年以前甚至未设立专门的政府机构行使监管职能,也没有制定专门的法律对证券风险和交易进行限制和规定,在1986年颁布的《金融服务法》中虽然规定由向英国财政部负责的证券与投资理事会承担对证券业的总监管,但是具体的监管行动即对证券市场运行的监管和对金融投资机构向客户提供服务的监管,是分别由伦敦证交所和证券与期货局承担的,而这两者都是行业自律组织。

基金业实行集中统一管理与自律管理相结合的管理体系,是由基金业自身的特点决定的。由于证券投资基金资金量大,对市场影响力强,且风险高,为了稳定市场和保护投资者利益,政府的集中管理当然非常重要。但是,一个成熟的证券市场其投资基金数量众多、种类繁杂,要单纯依靠主管机关对市场上各只基金进行全面而具体的管理显然是不够的。并且,统一集中的管理是以法律法规为依据的,为了保证法律和法规的权威性,客观上要求法律法规保证相对的稳定性,但是,证券市场是一个不断创新且技术性很强的市场,相对稳定的法律法规很难跟上瞬息万变的市场要求,因此需要通过建立行业协会,在行业内形成一个自我协调、平衡、制约的机制,作为政府主管机关管理的补充。

从我国情况来看,基金管理已经从最初人民银行、证监会双重管理转为由证监会统一管理,这是一个重大进步。

在建立统一管理的基金管理委员会的基础上,应积极建立基金行业自律组织——全国基金行业协会,全国基金行业协会可实行会员制,由各地基金管理公司和交易所作为正式成员参加,同时接收作为托管人的银行、起中介作用的律师事务所会计师事务所及其他参与基金成立和管理的专业机构为列席会员。该协会主要负责制定全国投资基金执行守则;监督基金日常运作;约束同行,处理一些技术性问题,以确保投资基金业规范运作、良性发展并培训基金管理人员和海外同行联系等。

三、基金内部监管

基金的内部监管是通过规范基金执行机构、管理机构和保管机构等常设机构之间的责任、权利和义务,促进这些机构相互之间的协调和约束,从而完善对基金的监管。基金内部监管体系的监管目的同政府行政监管体系以及行业监管体系是相同的,但侧重点有所不同。政府监管和行业监管的目的主要有两个:

(1)防止投资基金利用自身的资金优势、信息优势、人才优势操纵市场,扰乱市场秩序;

(2)防止基金经理人利用自己与投资人之间的信息不对称损害投资人利益。

而基金内部监管的主要目的是为了保证基金经理人按照投资者利益最大化的原则运作基金资产。

与政府监管、行业监管和投资者监管相比较,基金常设机构内部的监管有着前三者难以相比的优势:

1.投资者尽管有监管基金经理行业的动力,但是受自身精力、知识、信息的限制,很难准确判断基金经理行为是否符合自身利益,其直接监管成本太高,而作为基金执行机构的董事会由股东代表、非股东专家和非股东公司职工代表构成,其中的股东代表有监管动力,非股东专家和非股东公司职工代表有足够的专业知识和精力来追踪基金经理的日常经营活动,因此董事会能够很好地负责监督基金经理是否按照公司章程、是否本着投资者利益最大化的原则运营基金资产、基金托管人是否按照要求将投资信托资产独立于托管人自身资产保管。

2.基金托管人独立于基金经理人,既是基金的保管人,要对广大投资者负责,又是基金经理人或基金管理人从事基金运作的监控者,要对基金经理人的经营予以有效监控。托管人作为连接投资者与经理人的中间环节之一,他既了解投资者的情况,又了解经理人的行为。经理人的行为是否符合规范和理性,托管公司是最先了解的,也是最有发言权的,它能够根据基金公司章程或信托契约,监督基金经理人的经营活动,并保护投资者的资产及其收入归投资者所有,及时发现问题并阻止基金经理公司的不规则、非理性和盲目行为。因此有人甚至认为基金托管公司是最好的基金监管主体,而在美国的投资基金监管体系中,托管人(Custodian)监管也被认为是同证券交易委员会(SEC)和全国证券交易商协会(NASD)同样重要的一支投资基金监管力量。

3.基金经理人也可约束董事会利用基金资产从事与自身资产有关联的交易,从而在基金内部形成完善的监督约束机制。

在我国目前对基金的监管中,并未对基金内部监管给予足够的重视。在最初几年的操作中,有些投资基金中把基金管理人、证券经纪人和基金信托人合于一体,甚至在发起人内部设立一个不具备独立法人资格的基金管理部充当基金管理人,而发起人同时又充当基金托管人的职责,这种让同一主体担任各个角色的做法,使基金内部机构之间的相互监督和约束无从谈起。

为完善基金内部监管体系,我国应该严格基金的信托关系,保证基金的经营管理和资产保管相分开。此外,还应建立起合乎国际惯例的基金管理公司和基金托管人,如在基金管理公司董事会人员构成上要求至少应该有相当比例的执行董事为外部独立董事,以保证董事会决议的客观公正,同时要设立独立于证券投资公司的基金管理公司,规范管理公司内部组织机构等,以充分发挥基金内部监管的作用。

四、投资者监管

投资者在内部管理监督体系中的作用主要是通过股东大会来实现的。具体来讲,股东大会(对于契约型基金来讲是持有人或受益人大会)通过制定基金章程来决定基金的运作原则,通过决定基金管理人、基金保管人、推选董事会董事来保证自身权益。但由于股东大会不是一个常设机构,如果基金所有的经营业务都要由股东或持有人实行所有者权利,则监管成本太高,也无从发挥基金的专家理财优势。因此在实践上,投资者很难从基金内部对基金进行监管,这也就是我们为什么不将投资者监管纳入基金内部监管体系的原因。

投资者的外部管理监督体系是通过投资者的公开市场业务,也就是通常所谓的“用脚投票”来实现的。对于封闭型基金而言,其价格主要取决于基金净资产值和基金的市场供求状况。如果投资者对于基金经营不满,那么他们将会在市场上抛出所持基金份额,导致基金价格下跌,迫使基金经理改善经营。

【注释】

[1]包括合法收益和操纵股价等非法收益。

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