金融监管的国际准则

2．1．1　金融监管的国际准则——巴塞尔委员会系列文件

一、《巴塞尔协议》的演进逻辑

前联邦德国赫尔斯塔银行和美国富兰克林国民银行的倒闭，对1970年代的国际金融体系是一个很大的冲击。由此，各国中央银行开始严重关切国际金融机构的联合监管问题，以共同维护国际金融体系的稳定。在这个背景之下，1974年9月国际清算银行发起在瑞士巴塞尔召开的国际会议，由美、英、法、德、意、日等十国集团和瑞士的中央银行参加，会议讨论了跨国金融机构的监管问题。1975年会议成立了常设机构——银行监督管理委员会，即巴塞尔委员会。此后，委员会对国际金融机构监管提出了一系列协议，通称为巴塞尔协议。按巴塞尔协议演进的历史逻辑，可以将其分为4个阶段，从中可以窥见国际金融监管的框架原则和内在逻辑。

（一）初步形成粗线条监管阶段

巴塞尔委员会于1975年发表了第一个协议《银行国外机构监管原则》，其主旨是任何银行的国外机构都应受到监管，母国和东道国应共同承担监管的责任。《协议》确定了国际金融机构内部股权结构问题，并且把监管的重点放在银行的流动性和清偿性等方面。

由于各国的监管标准不同，东道国与母国监管责任的实际适用存在较大差异，因此1983年巴塞尔委员会对协议进行修订，进一步细化了监管原则。协议确定了以股权原则为主、以当地原则为辅，以及以母国合并监管为主、以东道国个别监管为辅的监管原则，其监管包括审计、稽核等程序。

（二）实质性实施监管框架阶段

1988年巴塞尔委员会出台《关于统一国际银行资本衡量和资本标准的协议》，该协议针对于监管的具体实施提出了统一标准和依据——资本充足标准，具有很强的可操作性。其主要内容有：

1．资本组成的划分。协议把银行资本划分为核心资本和附属资本，核心资本应占总资本的50%以上，附属资本应不超过核心资本。

2．资产的风险加权标准。协议对于资产负债表内项目和表外项目规定不同的风险权重，用以衡量整个风险资产的规模。其中表内项目分为五级，风险权重分别为0%、10%、20%、50%、100%；表外项目按“信贷换算系统”分为四级，风险权重分别为0%、20%、50%、100%。

3．资本相对于风险资产的标准比率。协议规定到1992年之前，从事国际业务的银行资本与加权风险资产的比率必须达到8%以上，其中核心资本不得低于总资本的50%。

4．过渡期的时间安排。为保证银行在作出调整后达到监管标准规定的目标，委员会作出5年的过渡期安排。

1988年协议通过规定统一的资本充足标准，把银行的风险资产（资金的不同风险程度运用）和资本（抵御风险的能力）联系起来，为银行在金融国际化浪潮中的平稳运行提供了保障。该协议的贡献在于：

（1）统一的资本充足率标准使各国的监管标准一致，为银行的国际化拓展创造公平竞争的监管环境；

（2）以资本充足性来确保银行经营的流动性和安全性，并且保障了存款人、债权人的利益，总体上维护了金融体系的稳定，降低了系统性风险；

（3）将表外项目纳入监管范围，针对于表内和表外资产的风险作出了较详细的分类，相应的规定了不同级别的风险权重，便于计算资本充足率和国际比较监管，因此协议具有很强的可操作性。

正是基于以上的开创性贡献，1988年协议确定的定量分析风险资产和资本充足性的程序，直到今天仍发挥重大作用。同时，在众多的规定中可以看出，协议所体现的基本原则是以与风险资产相联系的资本储备作为依据来稳定国际金融体系，这一原则在实践中已被认为是有效的风险防范和稳定金融秩序的法宝，得到了国际金融机构的广泛接受和应用。

（三）拓展以风险为基础全方位的监管阶段

在1990年代金融创新的推动下，金融监管涉及到越来越多的金融市场的大宗组合交易尤其是金融衍生工具的投资。在此背景之下，市场风险已成为影响银行的显著性因素，潜在的市场风险极易转变为对银行的直接实质性冲击。为弥补1988年协议偏重于信用风险的缺陷，巴塞尔委员会于1996年发布了《市场风险修正协议》，针对于银行内部的市场风险评测模型，规定了银行最低资本要求。

亚洲金融危机以后，人们更加重视包括信用风险、市场风险和操作风险在内的全面风险问题，而巴塞尔委员会出台了《有效银行监管的核心原则》，既是对过去金融监管实践经验的总结，又是全面风险监管的拓展。该原则共有25条，贯穿于7个方面：有效监管的前提、获准经营的范围和结构、审慎管理和要求、银行业持续监管的方法、信息要求、监管人员的正当权限、关于跨国银行业务。《有效银行监管的核心原则》为国际金融监管建立了统一的基础，全球的金融体系统一全面监管的格局已形成。

（四）全面深化金融监管系统阶段

随着金融自由化、国际化的深入发展，金融体系的混业经营和金融创新使国际金融交易和业务越来越复杂化，因此难以恰当界定其风险等级类别，并且在实际操作中也显得机械而缺乏弹性。为解决协议存在的这些适用性问题，1999年巴塞尔委员会公布了《新资本充足框架》征求意见稿，接着在2001年又发布了两个新巴塞尔协议征求意见稿，后又在2003年发布第三次征求意见稿，由此形成了巴塞尔协议的新框架。新框架提出了金融监管的三大支柱：资本充足率的最低要求、监管约束和市场约束。新协议将三大要素结合在一起，构建了以风险为基础的全面监管框架，并且强调金融监管内部监控和外部市场力量约束的有机结合，从这个意义上说，新协议代表了国际金融监管的发展方向。

二、新《巴塞尔协议》的三大支柱

（一）最低资本要求

最低的资本充足率仍为8%，最低核心资本充足率仍为4%。但在计算资本比率时，市场风险和操作风险的资本要求乘以12．5，再加上针对信用风险的风险加权资产，就得到分母数值；而分子的界定不变。

在资产的风险权重确定上，协议强调外部评级的重要性，而淡化了债务国是否为经合组织的区分标准。对于银行债权的风险权重，有两种方案可供选择：

1．以所在国政府债务的风险权重为依据，在相应提高的基础上确定银行的风险权重。

2．直接以自身的评级结果为依据确定。对于企业债权的风险权重，新协议建议确定为100%，但对于信用等级特别高的企业，权重可定为20%，对于信用等级特别低的企业权重则是150%。

需特别指出的是，新协议允许一些先进的银行使用内部信用评级方法计算风险资产，因为内部信用评级系统在信息的获取和适用性方面有独特的优势，并欢迎一些高度发达的银行在风险管理中运用组合信用风险模型。此外，新协议还考虑了金融创新对银行风险的影响，认为金融工具在降低信用风险方面可以发挥作用。

（二）监管约束

这一项第一次被纳入资本协议框架，其基本原则有4个：

1．监管当局应根据银行的风险状况和外部经营环境，要求银行保持高于最低水平的资本充足率。

2．监管当局应要求银行据其风险建立起资本充足水平的内部评价体系，制定资本充足性与风险水平相匹配的资本战略。

3．监管当局应对银行的内部评价体系、资本充足状况和资本战略进行检查和评价。

4．监管当局应对银行资本充足状况的下降及早进行干预和采取紧急补救措施。

这四大基本原则实质是实现监管当局与被监管银行的互动沟通和积极对话，实施对金融机构的连续监管。监管当局可以采取现场和非现场稽核等方式审核银行的资本充足情况，通过对银行内部评价体系和资本战略的评估，以建立一种动态的、有弹性的、持续性监管机制和考察方法。

（三）市场约束

协议首次引入市场监督，要求银行及时、准确的对市场披露自身的资本水平和风险变化状况等信息。具体来说，新协议规定：银行必须披露关于其资本结构包括资本组成和信贷亏损储备的简要信息，并且提供关于其亏损消化能力和会计政策的清晰说明；银行应披露风险管理战略和风险状态的数据信息，同时包括前几年的参照信息；银行须披露按协议方法计算的资本充足率和关于其内部资本状况评价体系的信息；银行的信息披露每年至少一次，建议对时效性强的信息按季披露。

市场约束要求银行及时可靠全面的披露其有关信息，将市场的力量看作另一方面的强大监管力量，以监督和促进银行保持充足的资本和稳健高效经营。由于稳健、经营良好的银行可以在金融市场中以有利的价格和条件获得资金，而在市场中处于有利地位；风险程度高的银行则需支付更高的风险溢价和提供附加的保全措施以得到融资，而处于不利地位，强有力的市场约束机制就能发挥资金配置和风险控制功能。而市场约束机制要产生影响须有信息披露的条件，以使市场能够作出公正合理的判断。因此，市场约束引入市场力量形成对金融机构运营的有效外部监管，其对金融机构产生的激励、约束机制降低了金融体系的风险。

三、新巴塞尔协议的借鉴意义

（一）对新协议的评价

新巴塞尔协议在风险资产资本储备监管的基础上，创建了一种全面风险监管模式，体现出来许多新的监管思想。

1．在金融机构运营风险方面，将操作风险和市场风险纳入风险资产的统计口径，这样就综合考虑了包括信用风险、操作风险和市场风险在内的全面风险要素；更新和增加了更多的风险分类，增强了资产的风险敏感度。

2．在具体操作方法方面，推出了新的计量风险和资本的方法，使协议本身更具有可操作性。

3．强调银行自身的内部的风险监控，鼓励高级的银行使用其内部风险评估体系进行风险计量，从而使银行制定自主调节资本储备的风险管理政策。

4．启用市场力量推动另一种方式的外部监督，通过信息披露使银行的资产运作和风险状况更为透明，以使相关利益人——股东、债权人、客户、评级机构等——利用经济和法律的手段在金融市场上“以脚投票”激励和监督银行的行为。

新协议完善了以资本储备为基础的全面风险监管框架体系，增强了协议在多样化、动态化操作环境中的适应性，同时更加弹性化的风险监管模式有利于鼓励银行的金融创新业务的开展，并且强调发挥银行机构内部控制和外部市场力量监管的作用。这也意味着监管当局利用一切可以调动的积极因素，以适用金融国际化和创新多样化的趋势，由此金融监管系统自身也在不断改革和重建。

（二）从新协议看国际金融监管的发展趋势

1．以全面风险为基础的监管。全面考量信用风险、操作风险和市场风险等在内的风险因素，以及评估传统业务、创新业务和衍生品业务的风险程度，对金融机构的全面风险规模及其变动进行跟踪监管，从而根据资本储备对总体的风险数量进行监控。

2．发挥被监管者主动性的互动式柔性监管。重视发挥金融机构内部风险控制系统的功能，鼓励其建立自身的风险控制流程并赋予被监管者对风险管理政策自主判断和决策；这样既发挥了被监管者的主动性进行自我控制，又不会抑制金融机构创新的活力。

3．间接的市场化监管。在金融机构内部，运用考核运营效率的指标体系，对其资金运营的安全性、流动性和盈利性综合定性、定量考评，建立起风险监测体系；在金融市场上，利用市场中介机构的力量约束金融机构的行为，同时可以促进相关信息的流动和发散，使投资者和金融市场产生对金融机构的有形或无形监管效应。