国内外高新技术产业税收优惠政策的对比研究

国内外高新技术产业税收优惠政策的对比研究

龙　娟

以当前国际经济发展状况来看，高新技术企业已经成为推动经济发展的重要支柱，并将成为今后各国经济发展与综合国力的重要标志。目前，国际上很多国家都很重视通过经济和法律两种手段，使高新技术产业在税收优惠政策的保护下得以快速发展。国外各国高新技术产业发展的实践表明，税收优惠政策是促进高新技术产业发展最强有力的经济和法律手段之一。

一、国外发展高新技术产业税收优惠政策对比研究

进入20世纪中后期，在经济信息化、全球化的基本趋势下，美、日、欧等世界主要经济体竞相凭借自身在技术方面的优势，大力发展高新技术产业，并加大对传统产业的技术改造力度，税收政策在其中发挥了重要作用。

（一）美国高新技术产业实行的相关税收优惠政策

美国作为世界上最发达的国家，产业结构的升级进程较快，并开始向科技和资本密集型产业升级，并越来越集中于领导世界潮流的高科技领域。在发达国家中，税收优惠作为与产业政策相配合的一种手段，更多地被应用于高技术产业的发展。但美国算是一个例外，它长期以来奉行经济自由主义，没有全面的产业政策，由于市场机制较完善，政府对经济的干预主要集中于宏观层次。因此，美国的税收优惠政策的目标都是围绕鼓励投资而设立的。

1.鼓励风险资本税收政策。在美国发展高技术产业所需资金主要通过风险投资公司的风险资本，风险资本对新建公司进行投资一般是采取购买股票形式，在新公司经营成功后，风险资本撤出，同时按高于购价将股票卖出取得利润，这就需要缴纳资本收益税，因此资本收益税的高低直接影响风险投资者投资高科技企业的积极性。美国在20世纪60—70年代对资本所得采取的是高税率政策，1969年，美国的资本所得税为25%，后增至35%，1976年再上升至49%，结果严重阻碍了美国高新技术产业的发展。1978年，美国国会决定降低投资所得税，税率从49%降到28%，1981年1月里根总统签署了“经济复兴税法”，将税率进一步降到20%，这极大地刺激了风险资本投资的积极性，美国的高科技产业在风险资本的带动下飞速发展起来。

2.扩大加速折旧范围。为扶植知识和技术密集型产业的发展，美国的加速折旧政策重点转移到了计算机软件业、汽车制造业等，为鼓励企业从事开发研究，美国允许科研经费计算在折旧费的项目里，从而带动了高新技术产业的发展。主要措施有：进一步缩短固定资产折旧年限，并实行“特别折旧”制度，允许公司在投资后的1—2年内，对新购置使用的固定资产提取很高比例的折旧，并且对某些设备实行一次性折旧提成；所有的研究开发设备，不管其使用年限如何，都在3年之内完成折旧的计提等。在这一政策的激励下，美国公司尤其重视对新工艺技术和现代化设备的投资，购置机器人、传感装置、计算机及其软件、生产管理程序系统、产品质量监控自动化装置等的费用大幅度上升。

3.鼓励设备投资。自1971年以来美国政府规定，企业用于技术更新改造的设备投资可按其投资额的7%抵免当年应缴所得税，随后又提高到10%。美国的会计规则还规定，企业用于研究开发的仪器设备可加速折旧，折旧年限为3年。这实质上是政府对研发实行的巨额补偿，目的是促进企业进行新的投资。

4.税收优惠面广。美国并没有针对高新技术产业或高新技术开发区单独制定或颁布相关税收优惠措施，这是美国高新技术产业税收优惠政策的最大特点之一。目前，美国高新技术产业税收优惠政策的两个基石分别是：科研机构作为非营利机构免征各项税收和对企业R＆D费用实行税收优惠。美国政府在税法中明确规定了科研机构的非盈利性质，且明确非营利机构不用纳税。鉴于R＆D投入与企业开发产品、提高市场竞争力有关，美国为鼓励企业增加R＆D投入，把R＆D投入与一般性投资区分开，实行“费用扣除”和“减免所得税”的双重优惠。

美国政府40多年来对高新技术产业特别是其中的研发阶段持续给予的税收优惠，极大地激励了企业对研究与开发的投入，企业研究与开发投入逐步高于联邦投入，处于主导地位。也正是凭借其高新技术优势，美国在80年代以来逐步实现了产业结构调整。按类别看，一、二产业比重进一步降低，第三产业上升较快，从1980年到1995年，农业在GDP中的比重由3%降到2%；工业在GDP中的比重从34%降到26%；服务业占的比重由64%上升到72%。而从目前世界产业分部总体情况上看，美国发挥在新技术、新产品领域的创新优势，从事高附加值产品的生产，站在当今国际分工的高端。

（二）英国高新技术产业实行的相关税收优惠政策

英国是中央集权型税制国家，主要税种是所得税、增值税、国民保险税等。英国政府通过税收优惠、为科技计划匹配资金等多种有效措施，来吸引和鼓励企业增加科技投入。具体内容包括：

1.减轻直接投资税收负担。英国的《企业扩大计划》规定，对创办高新技术企业者，可免税60%的投资额，对新创办的高新技术小企业免100%的资本税，公司税也从1983年起由38%降为30%，印花税由20%降至l%，起征点由2.5万英镑提高到3万英镑，同时取消投资收入的附加税，这些政策措施极大地鼓励了企业投资高新技术企业的积极性。

2.对于利用本国注册的专利来开发新产品的企业，其付出的专利费可以从企业以后应缴纳的所得税中扣除，对于利用在其他国家注册专利的企业，其支付的专利费只视为通常的贸易开支，但如果企业未从专利提供方得到预期的服务，专利费也可以从公司的所得税中扣除。三是经常性和资本性研究与开发支出都可在发生当年申请扣除。但公司和个人对研究与开发项目的捐赠不能申请税收扣除。

在一系列优惠政策的支持下，对高新技术的研究和开发投入逐渐由政府投资为主转向鼓励企业投资为主。英国政府投资在全国研究与开发费用中所占比例从1983年的50%下降到1992年的34.2%，而企业的投资比例则不断上升，已达50.2%。

（三）加拿大高新技术产业实行的相关税收优惠政策

加拿大的税制结构类似于美国，也是以所得税为主体的直接税体系，它实行联邦、省（或地区）和地方三级课税制度，联邦和省各自拥有相对独立的税收立法权，地方的税收立法权由省赋予。加拿大鼓励高技术产业发展的重点也主要集中在研究与开发投资领域。具体表现在：

1.不断加大对研究与开发投资的税收优惠力度。1961年以前对研究与开发活动的经常性支出在发生当年可以全额扣除，在前两年发生的研究与开发资本支出的1/3可以在当年扣除，1961年规定资本支出可以在发生当年或以后任何年度全额扣除。1967年《产业研究与开发鼓励法》规定，超过基期平均支出额增加部分的资本支出的25%和经常性支出的25%可以得到政府提供的现金补贴，基期被定义为补贴年度以前的5年，对这25%的税收补贴免税。1975年经常性研究与开发支出和资本性研究与开发支出都可以在发生当年或以后任何年度冲销，同时纳税人可以额外扣除其前三年平均支出水平的50%，作为其增加研究与开发费用的附加津贴。

2.对研究与开发投资的税收抵免。1977年引入研究与开发投资的税收抵免措施，抵免比例从5%到10%不等，因地区而异，税收抵免规定适用于所有经常性和资本性的研究与开发支出；1983年对科学研究支出的税收抵免比例提高10个百分点。目前对研究与开发支出的基本税收抵免比例已提高到20%，税收抵免额可以用来全额抵消应缴的联邦税收，当年度税收抵免额结余部分可以向前结转3年或向后结转5年抵消其应纳的联邦税收。对当年获取的未使用的税收抵免额度可以申请部分退税，大型公司在当年有权申请退还未使用抵免额度的20%，而小公司和非公司组织有权申请未使用抵免额度的40%的退税。

3.对非营利目的的科研公司免税。尽管这类公司会取得一些在其他情况下应纳税的所得，但他们也不必交纳公司税。在加拿大，研究与开发税收抵免措施对研究与开发投资有着重大的积极影响，据有关测算，按1983年加拿大元计算，国库每放弃1加元的收入，就可以换回价值1.8加元的追加研究与开发投资，这表明，一项设计合理的税收激励措施可以有效地推动公共政策目标的实现。

（四）日本高新技术产业实行的相关税收优惠政策

日本政府为企业的研究开发和引进外国先进技术有关产业提供的帮助有三种形式：税收减免，政策性金融机构的低息贷款，政府补贴。在1955年以前，政府资助的主要措施是间接性的，税收减免是其中一项。其主要手段是延期纳税和关税减免。例如，通过1951年制定的《试验研究用机械设备制度》，允许研发企业以高于通常的折旧率进行折旧并根据设备投资额给予延期缴纳法人税的特权。同年日本政府对重要机械产品进口实行免征关税的政策，规定对新式或高性能产业用的机械产品，免征进口关税，指定免税品种最多的行业是钢铁工业，其次是发电设备、造纸、纤维、石油炼制等工业行业。

此后的1958年，日本政府制定了《新技术企业化用机械设备特别折旧制度》，允许企业以高于通常的折旧率进行折旧，并根据设备投资额给予延期缴纳法人税的特权。1966年，制定了有关扣除试验研究费的税额的制度，这项措施规定，如果企业在该制度的适用年度进行试验研究所需要的费用，超过过去每年试验研究费用的最高额，按超额部分的一定比率扣除税额。

二、国外发展高新技术产业税收优惠政策的主要经验

通过以上高新技术产业税收优惠政策的国际对比，我们可以发现，由于各国经济、政治、法律等环境的不同，各国税收政策做法也不尽相同。借鉴国外的经验，我们可以得到以下几点启示：

（一）应采取全方位的税收优惠方式

各国为了全力推进高新技术产业的发展，创立了税收减免、纳税扣除、税收抵免、优惠税率、加速折旧等税收优惠方式，有力地促进了各国高新技术产业的发展。各国税收政策对产业的影响都是通过对重点发展的产业给予税收上的特殊待遇，以减轻有关行业企业的或短期或长期的某些负担实现的。这些常用给予的特殊待遇包括：低税率、税前扣除、费用抵免等普遍采用的税收优惠措施，还包括其他一些略带特色的优惠政策，例如瑞典在20世纪70年代经济大发展时期，就曾经对科技（包括高新技术）的发展采取过优惠的税收政策，当时的工业企业缴纳企业所得税虽然高达50%，但对科技企业纳税基数可重复两次扣除与研究开发相关的费用，还允许企业提取纯利50%以下的资金用作扩大再生产。这些优惠政策对促进企业的技术进步以及高新技术产业的发展发挥了积极作用。

（二）税收优惠政策应指向性明确

从上述国家的税收政策来看，税收优惠指向明确，都是突出对高新技术企业的扶植，强调对研发活动的支持，充分体现利用税收优惠调整产业结构的意图。例如，美国对研发活动实现税收折抵和加速折旧，目的就是促进企业加大研发活动，以科技提升来保持企业竞争力，促进产业发展；对支持高科技企业发展的风险投资给予税收减免，促使新产业的诞生与发展，实现了第三次科技革命在美国的爆发与硅谷的诞生，从而实现了税收政策与产业结构调整的良性互动。日本对高新科技产业采取加大折旧等方法，使国家从战后的废墟中快速发展，同样体现了税收优惠对产业发展的巨大推动作用。

（三）税收优惠政策应法制化

上述国家特别是发达国家的税收优惠政策大多体现在相关的法典中，而且对优惠对象都有非常明确的定义。如美国在税收法典中，对基础研究和产品的开发都有严格的区分。基础研究的成本可以申请税收抵免和其他的税收利益，而只有在实验室进行过程中发生的开发成本才可以享受特别的税收待遇，其他的开发费用必须资本化。加拿大所得税法典对科学研究与试验开发也有严格的定义，其中对技术的内涵也都有非常详细的解释和说明。这种以法律形式来体现的税收优惠政策更具有权威性、稳定性和可操作性。要保证有关产业税收政策的顺利实施和稳定性，应积极推行税收政策的法制化，即以法律的形式固定下来。目前中国的有关税收政策若是通过中央有关部门制定和颁布，多数能以明确的制度或法规出现，但是地方制定的有关政策的稳定性、严肃性则偏弱，而且企业更容易通过与地方政府谈判在税收或其他方面获得支持，影响了政策的稳定性和公平性。

（四）应随着产业发展阶段的不同而采取不同的税收优惠政策

由于税收优惠政策各有特点，因此，随着各重点产业发展的不同阶段，应采取不同的税收优惠政策。美国等一些国家对高新技术产业的税收优惠政策注重事前扶持和事后鼓励并用，在高新技术企业的创建期，侧重于事前扶持，政府与企业共同承担风险；在成长期和成熟期，则倾向于事后扶持，政府向企业让渡创新收益。由于免税等直接优惠方式与投资抵免和加速折旧等间接优惠方式各有其特点，因而随着各重点产业不同的发展阶段应相应采取不同的税收优惠政策。一般来讲，免税期规定具有管理简单、刺激力度大的特点，因此往往在一个产业刚刚兴起时采用，但这类政策有可能鼓励短期投资行为。而在一个产业发展较成熟时，投资抵免等间接优惠方式可以在一定程度上鼓励长期投资行为。因此，在制定政策时应结合产业发展阶段，使政策效用最大化。

三、我国高新技术产业的发展现状

（一）产业结构进一步优化

改革开放以来，我国的高新技术产业从无到有，取得了飞速的发展。特别是“九五”和“十五”期间，高新技术产业规模快速扩大，在国际的排名有了明显提高。高技术服务业、生物、新能源、新材料、航空航天等一批新兴产业蓬勃发展。信息产业“一枝独秀”的局面逐步得到改变，占高技术产业的比例由2005年的80%调整到2010年的69%。一批高技术产业基地初具规模，93家国家高技术产业基地、83个国家高新技术产业开发区、127个国家级经济技术开发区、58个国家科技兴贸创新基地等已成为高技术产业发展的重要增长极。东部地区高技术产业进一步向高端延伸，中西部地区高技术产业规模快速增长。产业空间的合理格局逐步形成。

（二）产业技术创新实力明显增加

研发投入稳步提高，2009年达到892亿元，是2005年的2.5倍，年均增长25.2%。产业的发明专利拥有量大幅增长，2009年达到41170件，是2005年的6.2倍，年均增长57.7%。在信息、生物、新能源等领域新建一批国家工程研究中心和国家工程实验室，产业技术创新的物质基础进一步夯实。高速铁路、超级计算机等一批核心关键技术取得重大突破并实现产业化。涌现出华为、联想等一批具有较强创新活力的企业，营业收入过百亿元的高技术企业超过40家，企业的国际竞争力不断增强。2011年，我国高新技术产业继续保持快速增长，成为推动经济结构调整的重要力量。2011年，全国88家高新区上报统计的高新技术企业总计5.96万家，实现营业总收入131595亿元，工业总产值104931亿元，工业增加值27432亿元，净利润达7672亿元，上缴税额6613亿元。

（三）产业国际化水平进一步提高

“十一五”期间，高技术产业的国际化步伐不断加快，高新技术产品出口占出口总额的比重由2005年的28.6%提高到2010年的31.2%，我国成为世界重要的高技术产品生产制造基地。随着产业创新能力的不断增强，高技术产业出口开始由简单的加工贸易出口向资本、技术输出和高附加值产品出口转变，在国际分工中的地位日益提升。产业技术开发和标准研制等国际合作向深度和广度发展。最近十年，我国的高新技术产品进出口贸易得到了较快的发展，进出口总额从2001年1105.6亿元增加到2010年的9050.8亿美元，增加了8倍多。据此计算，高新技术产品在我国外贸中的比重从2001年的21.7%提高到2010年的30.4%。

四、我国高新技术产业税收政策存在的问题及原因分析

总体上看，我国对高新技术产业的发展采取了多种税收政策，发挥了重要作用。但是，仍然存在一些突出问题。

（一）税收优惠方式散乱

主要表现在税收优惠政策没有按照高新技术发展过程进行系统规划。现行各类优惠政策虽然包括了各类科研机构、各项科技项目引进、研究、开发、应用、转化和转让的各个阶段，但每一项优惠政策都是针对单一环节、单一问题、单一取向而独立存在的，并没有从科技开发项目所要经历的完整循环或运行趋势形成环环相扣、相互衔接的扶持体系，缺乏系统规划，成效较低。

（二）税收优惠政策目标不明确

我国现行税收政策大都是各项税收优惠措施的简单罗列、税收临时性法规比较多，缺乏针对性，价格认定门槛高，许多企业享受不到税收优惠政策。没有总体上的规划，缺乏系统性和持久性，由于研究和开发投入不足，科技成果难以转化，缺乏科技型人才，一些政府相关部门没有认真贯彻执行税收优惠政策，不能清晰地界定高新技术，使一些不符合高新技术要求的企业享受到税收优惠政策的优惠。

（三）增值税转型不彻底，并且优惠政策不足

目前实行的增值税制度不完全是消费型增值税，而增值税对高新技术产业的优惠政策覆盖面窄。从政策的规定来看，目前即征即退的优惠政策力度小，只适用于软件产业和集成电路产业，对企业销售的退免税优惠政策也只限于鼓励企业出口。

（四）企业所得税侧重直接优惠

企业所得税优惠的导向与鼓励自主创新和高新技术发展的目标之间不协调。新企业所得税法下的高新技术企业税收优惠，以税率式优惠为主，只是对已形成科技实力的高新技术企业及已拥有科研成果的技术收入实行优惠，而对那些技术落后、急需进行技术更新改造的大批传统产业、老企业则缺乏优惠，如加速折旧、投资抵免、税前列支等属于间接优惠方式的运用不足，造成企业只关心科技的应用，而不注重对科技的研制与开发。

（五）个人所得税缺乏激励机制

我国现行的税收政策中对高科技人才的收入并没有真正的个人所得税优惠，尤其是对高科技人才的创新发明所获收入更是缺乏税收优惠，不利于调动科技人才的积极性，“以人才为本”的高新技术企业在实际发展中缺乏必要的人才激励机制。

五、促进我国发展高新技术企业税收优惠政策的建议与对策

税收政策作为国家宏观调控的一种重要手段，应立足国情，从国家的整体角度来进行分析思考，同时考虑我国各地区的经济发展很不均衡，应制定更为及时有效的税收政策。高新技术产业的发展作为一个能够带动整个国家经济发展的产业，税收政策可以起到非常重要的作用。前文通过对美国、加拿大、韩国及日本的税收优惠政策进行比较，然后又对我国现行税收政策的不足之处进行总结，笔者认为，促进我国发展高新技术企业税收优惠政策的建议与对策如下：

（一）完善我国高新技术产业税收政策体系

税收优惠政策应当与国家产业政策密切配合，突出政策重点，根据高新技术产业发展的特点，尽量发挥有限税收政策资源的最大效能，实现税收政策资源的优化配置。可建立税收减免的联动机制，根据当前税收征管工作的实际情况，对一些规范和条例进行修改，使其更具有操作性。政府部门应着眼长远，统观全局，定期对现行法律进行修改，不断完善促进高新技术产业全面发展的税收政策体系。同时还要根据高新技术企业发展的不同阶段，合理调整税率及税款征收的范围。

（二）明确高新技术产业税收优惠政策对象

税收优惠对象，不应局限于设立在高新技术开发区的企业或者被认定为先进技术的企业全部经济成果，而应以具体的科技项目为优惠对象，国家对具体的科研项目进行认定，只要符合国家对高线技术认定的要求，就可以享受针对科研项目的税收优惠政策。这种措施既能增强高新技术税收优惠政策的针对性，又能避免企业的非高新技术项目也享受到优惠而带来的税收优惠效率减弱风险。

（三）促进高新技术产业享受增值税优惠政策

增值税转型后，高新技术产业的税收负担有所降低，但是目前的增值税并非普遍征收，税收负担降低幅度不大。要将高新技术产业开发区内的税收优惠扩大到区外，鼓励高新技术企业公平竞争。对高新技术企业实行税收优惠应坚持平等相待的原则，税收优惠应以企业是否真正属于高新技术企业为依据，对于非高新技术企业，只要其投资于高新技术项目、进行高新技术开发和研究，或进行技术改造，也应纳入税收优惠的范围之内。从而使更多企业享受到税收优惠政策。同时要扩大税基，保证财政收入稳定增长。

（四）加强对高新技术产业研发环节的税收优惠政策

高新技术企业最为核心的部分就是研发阶段，很多企业尤其是中小型企业，他们往往正处于研发阶段而无法进入产品推广阶段，从而造成在减免税期这些企业并没有享受到实质性好处。所以对高新技术企业在研发新产品、新技术方面进行的资本投入应采取更加优惠的税收政策，以减轻研发环节的风险。实行技术开发费的税前扣除、技术转让收入的减免税的优惠措施，激励企业投资技术开发项目，促进高新技术产业的发展。对高科技人才转让技术成果、提供技术服务所取得的收入可减征个人所得税；为促进科技成果的转化，通过税收优惠的方式鼓励个人购买科技成果；对企业技术研发的新产品进入投产投放环节，应提供合理的税收优惠。同时鼓励高新技术企业出口，积极实施出口退税政策，对应出口发生的亏损应予以税收优惠。这些措施通过改变技术供给因素促进产业结构的优化升级，在降低技术开发成本的同时提高高新技术企业的收入，使得该产业的相对劳动生产率提高，资源涌入，高新技术产业快速扩张。

（五）加大对高新技术人才个人所得税的税收优惠政策

企业要发展就要具有人才意识，不断培养高科技技术型人才，要加大对高新技术人才培养经费的投入力度。对高科技人才在技术成果和技术服务方面的收入，按应纳所得税额减征个人所得税，适当扩大对科技研究开发人员技术成果奖励个人所得税的免征范围，对高校、科研机构、企业以股份或者出资比例等股权形式给予高科技人员个人的有关奖励，予以免征个人所得税，提高各类高科技人才开发科研创新的积极性和创造性。

作者单位：广西国际税收研究会