扩张性财政政策是经济增长的短期推动力量

一、扩张性财政政策是经济增长的短期推动力量

财政政策主要包括两方面的内容，即财政支出政策和财政收入政策。从理论上看，反经济萧条和通货紧缩的财政政策是凯恩斯主义关注的重点之一，他们认为流动性陷阱的存在将导致货币政策的无效，而财政政策的效果则因为挤出效应的减弱得到加强。从实践上看，财政政策是世界各国对付通货紧缩最常用的基本政策手段，如扩张性的财政政策本身就是罗斯福新政的主要内容。近几年来，财政政策也是我国反通货紧缩的最重要手段之一，且在我国下一阶段扩大内需、拉动经济增长的工作中仍将发挥重要作用。下面分别从财政支出政策和财政收入政策两方面来分析我国反通货紧缩的财政政策作用机制及预期效果。

（一）财政收入政策

财政收入政策指的是政府通过调整税收结构来控制总需求，进而影响经济产出总量和就业水平。在传统凯恩斯理论中，减税或针对性的调整税率结构与扩大政府支出一起构成了扩张性的财政政策，尽管政府税收乘数在理论上小于政府支出乘数，但人们仍然相信财政收入政策在刺激内需、拉动经济增长中具有相当的效力。里根政府时期，以减税为基本政策主张的供给学派也曾经风靡一时。这些理论与经验均显示，财政税收政策可以在增加总需求和提供有效供给两方面发挥作用，因而在我国未来反通缩工作中具有相当大的意义。

1.税收对需求的影响

（1）税收对消费需求的影响

在一个封闭的经济体系中，总需求可以分为投资需求和消费需求，其中消费需求是最根本的需求表现，多数情况下也是内需不足的核心问题。按照凯恩斯的消费理论，居民消费由边际消费倾向和可支配收入共同决定。税收作为调节收入分配的重要手段，对公平收入分配，提高整体消费水平有重要作用：在收入来源阶段，可以借助个人所得税的累进课税制度及合理的费用扣除办法，相对减少高收入阶层收入，增加低收入阶层收入，缩小收入差距；在收入使用阶段，通过消费税抑制高消费，进一步调节可支配收入；在财富占有阶段，可以通过财产税、遗产税、赠与税等调节收入的存量，避免财富过度集中，鼓励即期消费；在未来收入阶段，社会保障税可以增加居民收入预期，解除人们特别是低收入者的后顾之忧，使其敢于即期消费。税收政策还可以影响到生产领域，解决消费需求与供给的结构性矛盾。通过对不同行业、不同产品实施不同的所得税政策，影响企业净利润，进而通过物质利益诱导机制，调整产业结构和产品结构。税收政策决定部门还可以通过调整流转税，特别是个别征收的消费税，影响不同产品的成本、利润，达到调整产品结构的目的。

（2）税收对投资需求的影响

投资需求不足主要有两个原因，即企业财务状况不佳，无能力投资，或者预期投资收益率较低，不愿投资。通过调整税收政策，可以有效地刺激投资需求：

①对预期投资报酬的影响。

通过对企业实现利润征税来影响投资净收益，提高或降低投资收益率，调节投资行为。

②对投资能力的影响。

企业的投资能力取决于企业的可动用资金，包括企业税后留利、折旧、股票筹资、债券、银行贷款等。在企业税前利润水平既定的条件下，降低所得税率或给予税收优惠，缩小税基，有利于增加企业留利；加速折旧政策有利于企业固定资产的足额补偿和更新改造基金的及时形成；企业所得税直接影响股息、红利的发放比例，个人所得税又影响股息、红利的净所得，税负过高，会减少股东收益，降低投资热情，反之，则会促进投资；投资抵免政策可直接增加企业的投资资金来源。此外，所得税还会影响企业还贷能力，进而影响投资资金来源。采取投资抵免、所得税减免、加速折旧等措施来鼓励投资后，投资者要么将投资成本降低或投资净收益增加所获得的收益进行再投资，形成资本循环，并再次享受投资优惠，同时扩大投资需求；要么降低产品价格，扩大销售，占领市场。虽然后者没有扩大投资需求，但会增加市场对该产品的需求，刺激消费需求增长。

2.政策建议

当前税制显现的问题，一是对投资征税太重，包括增值税税基的设计、增值税的征收范围设计、对企业的投资行为征税等；二是企业所得税法不统一，导致内资企业特别是国有大中型企业的税负偏重。这一局面既不利于促进总需求的宏观经济政策效应的发挥，也不利于国有企业改革的深化。在财政资金较为紧张的情况下，我们确无可能和必要像西方国家一样，在短期内采取大规模的减税措施。况且，调整税收政策也并非意味着单纯减税，而是尽可能根据经济发展状况，进一步优化税制，通过“有进有退”、“有增有减”、“有收有放”的税收调整，刺激经济尽快复苏和发展。下面从增加消费需求和投资需求两个方面展开论述。

（1）扩大消费需求的税收政策

①个人所得税的调整。

所得税属于直接税收，相对于各种间接税而言，调整所得税对总需求的刺激作用更加明显。现行个人所得税对“生计费”采用预定标准扣除的方法，尽管计算简便，但未能体现量能负担原则，有失公平。此办法在确定扣除标准时，未考虑纳税人婚姻状况、赡养人口数、家庭总收入、年龄大小等因素对收入的影响，使个人或家庭状况不同的人适用相同的扣除标准，显失公平；而且，工薪所得的定额扣除，很难适应当前进行的教育体制、住房制度和社会保障制度改革中个人负担部分相关费用的要求，数额明显偏低。另一方面，现行分类征收办法难以照顾高边际消费倾向的低收入阶层。所得相同的纳税人会因所得来源不同或同类所得的流量不同，而税负不同，而且高收入者可通过分散所得的办法进行避税。个人所得税制的上述缺陷，减少了高消费倾向的低收入者的可支配收入，不能很好地起到公平收入分配的作用。为此，建议将分类课征改为以综合制为主的混合制，即选择一些经常发生和易于控管的所得项目归为综合所得，先分类预征，年终，按应税综合所得汇算清缴，多退少补。对其他少数项目实行分类课税。同时，应适当调高扣除标准，并针对不同纳税人，考虑其婚姻状况、赡养系数、年龄、教育、社会保障费用等因素对收入的影响，确定不同的扣除标准，以体现量能负担原则。

②消费税的调整。

随着经济的发展和人们生活水平的提高，消费品的需求结构也发生了较大变化，以前的所谓奢侈消费品已成为普通消费品，同时也涌现一些新的高档、奢侈消费品。因此，应对征税范围、税率作适当调整：一方面将化妆品、汽车、轮胎等产品的税率降低，以刺激相关产业发展和消费需求；另一方面可将高档音响、高档摄像器材、保龄球、高尔夫球等列入征税范围。

③开征某些特殊的税种（如遗产税、财产税、赠与税等）。

很多市场经济国家都适时征收了遗产税。我国在改革开放的前期，未曾开征此项税种，但在贫富差距拉大的当今社会，遗产税的开征，就具有极其重大的现实意义。征收这类税收可以调节社会分配不公，刺激即期消费。通过征税调节个体财富存量，进而降低人们进行储蓄和积累财富的积极性，促使人们改变传统的消费观念，增加即期消费，并将所集中的税收收入用于社会保障支出，增加低收入阶层收入，提高居民整体的边际消费倾向，从而刺激消费需求。

（2）扩大投资需求的税收政策与制度调整

①增值税转型。

从各国情况来看，增值税的征收有生产型和消费型两种。我国现行的增值税是生产型增值税，存在以下几个主要弊端：

首先是制约资本投资，扭曲投资行为。我国现行的增值税税率是17%，同欧洲国家一样，但欧洲国家实施的是消费型增值税，我国企业的负担相当于欧洲企业25%的增值税，税负过重必然导致资本积累不足。

其次，不同企业增值税标准不同，导致不同有机构成企业间税负失衡，不利于基础产业和高新技术产业的发展。

再次，形成重复征税和增值税负的暗增，加重企业负担。国际通行做法存在较大差异，不利于外贸的正常发展，也不利于扩大出口。

生产型增值税直接或间接遏制了市场对投资的需求，不符合市场经济的要求。鉴于此，对增值税实施转型就显得尤为必要。同时实施增值税转型具有一定的可行性：

首先，从财政整体承受能力来看，据测算，拥有800～1 000亿元的减税空间，可以承受一定程度的减税。

其次，从增值税转型本身来看，完全可以实现自求平衡，不会加大财政负担。

据有关方面按1997年数据测算，实行增量一次性扣除的转型方案，将使税收减少248.53亿元，但若考虑到实施转型后完善增值税内控机制，堵塞机器设备制造、使用环节存在的漏洞以及1999年底实施到期的各项优惠政策等因素，将增收350～400亿元，收支相抵后尚有结余，即使在不出台其他配套措施和提高税率的条件下，财政也完全有能力承受。

②彻底废止固定资产投资方向调节税。

现行固定资产投资方向调节税是在1991年经济过热时，为抑制通货膨胀，控制投资规模，加强重点建设而出台的。随经济形势的变化，已无存在的必要。

首先该税产生的经济背景已不复存在，且不能适应当前经济形势发展的需要。在通货紧缩的形势下，宏观调控要解决的突出矛盾，不再是投资过度膨胀问题，而是投资需求不足的问题。征收此税只能抑制投资需求，阻碍经济发展。

其次，从实践上看，该税的征收效果始终不甚理想。在国有资产产权制度不明晰和市场投资机制不健全的情况下，国有企业缺乏自负盈亏的经营机制，而且投资行为在一定程度上受行政干预，此税的调节、控制作用发挥不充分。该税只适用于内资企业，对外商投资企业不征税，造成企业间税负不均和非公平竞争，不利于公平统一市场的形成和国有企业的发展。

该税并非引导、控制投资的唯一或最好手段。从理论和各国实践看，控制投资规模完全可以通过货币政策、控制货币供应量和贷款规模来实现，而引导投资方向则可通过企业所得税中的优惠政策、投资抵免、加速折旧等方式来实现。停征此税后，企业投资成本大大降低，投资预期收益增加，可以起到一定的刺激投资需求的作用。

③调整企业所得税。

按行业对企业征收所得税时实施区别对待，对高新技术产业、朝阳产业及容易成为“瓶颈”的基础产业，给予减免税、投资抵免等优惠政策，以促进这些产业的发展，加快产业结构调整。与再就业工程相配合，对吸收一定比例下岗职工的企业实行减免所得税，以增强企业实力，扩大投资需求，还可以间接增加下岗职工的收入，扩大消费需求。汽车、房地产行业是拉动经济发展的两大经济增长点，对其应在所得税上有所倾斜，予以扶持，壮大龙头力量，带动经济发展。此外，为扩大内需，刺激经济发展，除了对现行税制进行优化并开征一些新税种外，还应结合我国预算外资金管理改革，加快“费改税”进程，以规范政府收费行为，切实减轻企业负担，为企业发展创造良好的外部环境。规范收费机制，降低企业负担，也是启动消费需求的重要措施。

总之，我们认为，通过上述税收政策的实施，既可以刺激消费需求的增长，又能够促进投资需求的扩张，同时还可增加企业活力，刺激国民经济中的有效供给，理应成为我国应付通缩的各项措施中最根本的工具之一。

（二）财政支出政策

财政支出政策的作用机制可用凯恩斯理论中的投资乘数模型来清楚说明：通过增加政府对公共产品及非公共品的投资支出，引起一个投资增长量，在整个国民经济体系循环中，这个投资增长量又会对下一级生产部门生产的投资品和劳务产生需求，这会继续增加劳动者的收入，劳动者收入的一部分又会进一步转化为消费支出，这一过程将持续下去，从而使总需求成倍增长。由此可以看出，政府支出的作用大小首先要取决于两方面——投资规模和投资乘数。2000年至2002年，我国政府的财政支出规模上升较快，有学者提出此支出规模的上升空间已经有限，下面对进一步扩大财政支出政策的可能性进行探讨并提出政策建议。

1.扩大财政支出政策的可行性分析

在未来一段时间内，政府财力不足将从根本上限制我国财政支出政策的作用力度，扩大财政支出必须依赖债务融资。继续实施政府支出措施的可行性取决于未来的国债发行空间以及对财政的压力。人们对我国日益上升的国债发行量产生了担忧，但从我国债务依存度、国债负担率、居民应债率等方面来看，发行国债应该说还有一定空间。

（1）债务依存度

债务依存度是年度国债发行额与当年财政支出的比例，国际上公认的标准是20%。与发达国家相比，我国的年度国债发行额占当年财政支出的比重（依存度）偏高，但这在很大程度上是由于经济体制的不同和计算口径的差异造成的。1982年至2002年，我国财政的相对规模在不断地收缩，财政收入和中央财政收入持续下降，财政收入占GDP的比重及中央财政占全国财政的比重低于世界上主要国家和地区。1996年我国财政收入占GDP的比重为11%，而1993年美国为34%，瑞典为58.4%。特别是我国中央总财力占全国财政收入的比重只有28%，而大多数发达国家为60%～70%，这是我国中央财政债务依存度偏高的基本原因。国债依存度高并不直接影响财政预算当年收支的安排，因为政府债务是可以由新的政府债务来偿还的（这是各国的普遍做法），而不必由税收收入来偿还。在这种情况下，政府债务总额与GDP的比例关系更重要一些。

（2）国债负担率

该项指标是一国政府国债余额与国民收入之比。国债余额占GDP的比重是较全面、综合地反映一国举债能力的指标。大多数发达国家的债务负担率达到30%～70%的水平不等。但是高低的范围有较大差别。如1992年西方国家债务负担率最高的是比利时，达到117.9%，最低的为澳大利亚为15.4%。发展中国家和地区的债务负担率一般在20%以上。1997年我国债务负担率为8.12%，1999年该指标约为10%，我国国债负担率距国际公认的警戒线尚远。与大多数发达国家相比，我国国债的负担率并不高，而且低于大多数国家和地区。这说明我国政府的债务水平和整体经济发展水平的关系适中。在正常情况下，我国的债务负担率保持在15%以内比较合适，而在实施积极财政政策的时候，债务负担率以20%为宜。从理论上讲，按照我国GDP总额估算，我国的国债余额可以保持在16 000亿元左右，比现在的6 000多亿元高10 000亿元，这样我国增发国债的潜力为10 000亿元，当然这只是粗略的估计，具体实施还应综合考虑其他因素。

（3）居民应债力

国债的居民应债力是指国债余额与当年的居民储蓄存款余额之比。虽然我国的国债规模在不断扩大，居民购买的国债也在不断增加，但20世纪90年代以来，这一比例不仅很低，而且还呈下降之势。我国国债的居民应债力低于国际警戒线，主要是由于我国居民储蓄存款增加过快的缘故。据国际货币基金组织公布的材料，我国的居民储蓄率近30年来年一直居世界之冠。这说明进一步扩大发债规模还有很大余地。

另外，我国赤字负担潜力的指标（赤字占GDP的比重）仅为1.7%，低于国际公认警戒线，而且自1998年以来增发的国债主要投资于具有经济效益的基础设施建设，竣工后相当一部分项目采用公司方式运作，具有稳定的收入，债务的本息都有保障，不至于造成很大的财政风险或其他风险。因此，按照每年增发1 400～1 500亿元的发债规模，连续两三年实行扩张性的财政政策，不会引发严重的金融风险。

从以上几项指标来看，在未来较长时间内积极的财政支出政策有坚实的资金供给基础，具有一定的可行性。此外，考虑到我国正处于低息期，降低了国债的利息负担，是增加长期国债发行的有利时机。适当发行长期国债，形成长、中、短期相结合的国债期限结构，有利于缓解偿债高峰。为了促进经济增长和更好地发挥财政政策的作用，我国财政赤字不但不会减少，可能还会增加，而且随着到期债务的增加，新增加的国债发行也会大大增加。从长远来看，为缓解我国的债务负担，应适当延长国债的发行期限，实现长、中、短期相结合的期限结构。国债期限结构的丰富和优化也有利于货币市场的发育和完善，有助于提高中央银行货币政策的有效性，从而推动两大政策的配合。

2.加强财政支出的杠杆作用

由凯恩斯的投资乘数模型可以看出，扩张性财政支出政策作用的大小取决于政府支出的投资规模和投资乘数两方面。因此，在继续采取扩张性财政支出政策、扩大投资规模的同时，要最大限度地发挥该政策对国民经济增长的推动作用，还必须致力于提高投资乘数，即加强财政支出的杠杆作用。由此可见，扩张性财政支出政策不仅要加大投资力度，更应注重发挥杠杆作用刺激消费需求和民间投资。从理论上讲，消费需求是经济增长真正和持久的拉动力量，政府投资需求在一定意义上是消费需求的必要补充，投资需求的大幅回升只能反映出人为的、非市场力量的推动。在较长时期内，政府投资需求自身不可能成为经济增长的持久拉动力量。不仅如此，在消费需求没有回升迹象的情况下，这种推动短期内有利于阻止增长率下滑，刺激经济回升，但如果没有消费需求的支持，这种投资增长和经济回升都不会持久。

从我国的情况看，投资与消费关系已经发生了新的变化，加大投资显现消费同步变化的规律已经改变。历史上我国长期处在短缺经济条件下，居民存在“消费饥渴症”，消费需求主要随投资需求的变化而变化。传统体制下当投资膨胀时，基本建设投资中的40%转化为消费基金，居民随之将增加的收入几乎全部转化为有效购买力，消费与投资显现出同升同降的同步变化。如果消费品处于相对过剩的状态，消费者行为方式的转变使消费需求开始脱离投资需求对它的决定性影响。因此，扩张性的财政政策应更多地考虑对消费需求的影响。同时，由于缺乏消费刺激政策，边际消费倾向下降，致使投资乘数减少，投资增加对经济增长的促进作用也将缩小。从我国的实际情况来看，消费者消费倾向的持续下降已经降低了投资的乘数效应，从而使各项政策的作用未能充分发挥。据调查，1985年、1990年、1995年、1997年、1998年（1～7月份）城镇居民的消费支出占其可支配收入的比重分别为91.1%、84%、82%、81%、76%，呈现明显的递减趋势，因此，即使政府直接投资活动的增长与其他产业的关联性较强，但投资乘数的下降也会减弱直接投资对经济增长的带动作用。另有学者对我国恩格尔系数进行充分研究后指出，提高居民消费率是实现我国经济持续稳定增长的要求，居民消费率过低，将使经济增长严重缺乏需求拉力，投资和净出口都不能长期弥补消费的不足。因此，真正扩大内需，就必须从扩大有效消费需求入手，而且这种需求应该是市场在政府引导下自发形成的，不应当是人为因素的短期结果，从而形成“扩大消费需求——带动投资回升——促进经济增长”的启动经济流程，这样才能解决投资结构与市场需求结构脱节的顽症。因此，启动最终消费需求应成为扩张性财政支出政策的重点甚至是出发点。财政支出应更多地发挥出杠杆作用，以带动民间的投资而不是依靠政府投资独撑大局。

3.提高政府支出的效率

由于长期受计划体制的影响，我国财政政策在制定和实施中的注意力主要集中在筹资和投资规模上，对融资成本与投资效应缺少足够的关心。只注意到了国有资产，却几乎从来不提国有负债，似乎国有资产与众不同，只有资产而没有负债。实际情况并不是这样，国家融资有它自己的成本，而且这种成本对经济发展有重要影响。计划思维的惯性仍然存在，认为财政拨款不用还本付息，经济建设的成本低，企业负担小，似乎计划经济时代用价格手段筹集资金搞建设，比后来靠银行贷款的成本低。实际上，这是一种危险的幻觉，它产生的根源是国有产权体制。在传统国有产权体制下，国家以行政手段调拨经济资源，将一切问题都包了下来。这种资源的使用仿佛是无偿的，但机会成本是客观存在的，不会由于体制上或者是计算方法上的原因而消失。市场化的今天，这种不计国有资产成本或视财政资金是无偿资金来源的态度是完全错误的。在扩大财政投资时，我们不仅要注意投资的规模，更要注意权衡投资的成本。

4.财政支出政策的适当运用

经济学家刘国光强调，在研究政策取向和操作时，首先要明确扩大内需是一个长期方针，积极财政政策是短期政策。财政政策不能长期“积极”，不能无限制地扩张下去，因为这样做会给未来财政赤字危机和通货膨胀埋下隐患，这个可能的长期风险不能不防范。一旦短期目标达到，经济环境明显改善，就要考虑“逐步淡出”。中国国家信息中心有关负责人亦指出，这些年来积极的财政政策对经济发展起了较大作用，但积极财政政策不应当也不可能够持久，保持经济长期健康发展的主力应该是民间投资。我们也认为，在未来反通缩的长期工作中，虽然扩张性财政支出政策在更大范围内实施具备了可行性，但财政支出规模不可能无限制地扩大，再考虑到政府投资效率低下以及挤出效应，因此扩大政府投资不能作为长期调节手段。对付通缩的长久之计还是要“抛砖引玉”，未来支出政策应当更多地发挥带动民间投资和消费需求的作用，不要片面强调刺激即期总需求这一人为效果。然而，鉴于我国经济发展中的地域及产业不平衡等问题，积极财政政策在将来较长的一段时期内仍将发挥不可取代的作用，不可能在短期内完全退出。因此，应该适当地运用财政支出政策，做到“有进有退”，合理安排政府投资的方向与力度。

首先，基础设施项目可分为两种类型：一类是不能产生直接经济效益的项目，例如防洪大堤、生态保护等，这类项目的外在性极大，而项目本身的收益极小甚至为负，从而使市场价格机制在决定这类项目的生产时失灵，因此应当由政府主动负责；另一类是可以直接产生经济效益的项目，如高速公路、桥梁、电网等。对于可直接产生经济效益的项目，绝大部分可交由企业去完成，政府不必与民争利。由于财政资金的经济性质，可考虑把财政资金以项目贴息的方式交给企业，即政府首先选择自己所偏好的投资项目，然后根据项目所需总投入以及该项目可能的经济回报水平，对项目实行一定比例的贴息政策。同时，通过公开招标的方式，决定把项目和贴息交给哪个企业。企业在获得项目和贴息后，按照商业银行的规定，取得该项目的贷款。这种方式，不仅可避免政府直接投资和直接管理过程中的种种弊端，而且同量财政资金可推动的项目将成倍增加。更为重要的是，由于项目贴息，使项目的成本降低，进而使银行对企业贷款的风险降低，这就起到了启动企业投资热情，解除银行放贷顾虑的作用。可见，财政资金的这种使用方式，将会在不知不觉中启动市场。

此外，从我国地域发展长期战略性规划的角度考虑，为了集中财力物力配合正在进行的“西部大开发”，政府应优先投资于资金相对匮乏的广大西部地区，进行基础设施的建设，为日后进一步开发工作打好基础；而对东部及沿海等相对发达地区可逐步将民间投资引入基建领域，如南京市政府在“2003中国南京重大项目投资洽谈会”上史无前例地一次性将近百个重大项目推向市场，其中包括南京长江二桥、国展中心等一批极具卖点的“香馍馍”，引起了民间资本的极大反响。