关于税务行政复议管辖的表述

第二节　税务行政诉讼

一、税务行政诉讼概述

(一)税务行政诉讼的概念

税务行政诉讼是指在税务争议中，纳税人、扣缴义务人、纳税担保人等税务行政相对人认为税务机关及其工作人员作出的税务具体行政行为违法或失当，侵犯了其合法权益，依法向人民法院提起行政诉讼，由人民法院进行审理并作出裁决的司法活动。

(二)税务行政诉讼的特征

税务行政诉讼作为我国行政诉讼制度的重要组成部分，既不同于税务行政复议制度，也不同于其他的行政诉讼。它具有以下特征:

1.税务行政诉讼是由人民法院进行审理并作出裁决的一种司法活动。这是税务行政诉讼与税务行政复议的根本区别

税务行政诉讼是一种司法制度，是由人民法院适用司法程序解决税务行政争议的活动。在税务行政诉讼的过程中，作出具体行政行为的税务机关作为被告，与原告在法律上的地位是平等的。整个诉讼的审理裁判等均应按照司法程序进行，由人民法院主持进行。

2.税务行政诉讼以审理税务行政案件、解决税务行政争议为内容，这是税务行政诉讼区别于其他行政诉讼的根本标志

税务行政诉讼要解决的问题是具体税务行政行为是否侵犯了税务行政相对人的利益。如果是因为税务争议以外的其他争议引发的诉讼，就不能称其为税务行政诉讼。例如因为税务行政机关的人事行为引发诉讼就不属于税务行政诉讼。

3.税务行政诉讼的当事人具有恒定性

税务行政诉讼的原告必须是认为自己的合法权益受到侵害的自然人、法人或其他组织。税务行政诉讼中被告只能是作出具体税务行政行为的税务机关，以及依法成立并经授权的派出机构或是作出复议决定的税务机关。这是确定税务行政诉讼性质的主要特征。

4.税务行政诉讼的客体是具体税务行政行为

纳税人和其他税务当事人只能对税务机关作出的具体税务行政行为提起诉讼，而不能对税务机关根据法律法规制定的具有普遍约束力的规范性文件的抽象行政行为提起诉讼。

5.有些税务行政诉讼以税务行政复议为前置必经程序

纳税人、扣缴义务人、纳税担保人和其他当事人对税务机关的征税行为不服的，必须在按照税务机关规定的期限内缴清税款、滞纳金后，首先向作出具体行政行为的税务机关的上一级税务机关申请复议，对复议决定不服，才能在法定期限内向人民法院提起行政诉讼，否则人民法院将不予受理。

(三)税务行政诉讼的原则

税务行政诉讼的基本原则是法律规定的人民法院在审理税务行政争议时必须遵循的基本行为准则，它反映了税务行政诉讼的精神实质。税务行政诉讼的基本原则包括:

1.人民法院特定主管原则

人民法院特定主管原则指人民法院只主管法律规定管辖的那一部分税务行政案件，这与刑事案件、民事案件统归人民法院管辖不同。根据法律规定，人民法院只管辖就税款征收、税务行政处罚、税收保全措施及税务行政强制执行等外部具体行政行为引起争议而提起的税务行政诉讼，对税务抽象行为及税务机关内部行政行为不服提起的税务行政诉讼不予管辖。

2.合法性审查原则

合法性审查原则指人民法院以审查具体税务行政行为的合法性为原则，以审查具体税务行政行为的适当性为例外。人民法院原则上只审查具体行政行为的合法性，适当性则主要由行政机关自己进行监督。这是由国家司法机关和行政机关地位决定的，也是行政权与审判权合理分工的必然结果。依据权力机关的授权，人民法院有权对行政行为进行监督，但人民法院不能以监督为名，干预行政机关在法律、法规规定范围内行使职权的行政行为。故此，人民法院一般不审查具体行政行为的适当性，不对具体行政行为做变更处理。

3.不适用调解原则

不适用调解原则指人民法院审理税务行政诉讼案件中不得采用调解作为审理程序和方式。

4.起诉不停止执行原则

起诉不停止执行原则是指在税务行政诉讼中，当事人争议的具体行政行为不因原告提起诉讼而停止执行。

但是，这一原则也有例外。根据《行政诉讼法》第44条规定，有下列情况的，停止具体行政行为的执行:①被告认为需要停止执行的;②原告申请停止执行，人民法院认为该具体行政行为的执行会造成难以弥补的损失，并且停止执行不损害社会公共利益，裁定停止执行的;③法律、法规规定停止执行的。

5.税务行政机关负举证责任原则

税务机关负举证责任，是指作为被告的税务行政机关有责任对争议事项提供足够的证据，证明具体行政行为的合法性。《行政诉讼法》第32条规定，被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。

6.选择复议与复议前置相结合原则

根据《税收征管法》的规定，当事人同税务机关在征税问题上发生争议时，必须先申请行政复议，对税务行政复议决定不服的，才可以向人民法院起诉，未经复议而直接向人民法院起诉的，人民法院将不予受理。因其他具体税务行政行为而产生的争议，当事人可以选择申请行政复议，也可以不经复议直接向人民法院提起诉讼。因此，税务行政诉讼采用的是选择复议与复议前置相结合的原则。

二、税务行政诉讼的参加人

税务行政诉讼的参加人包括原告、被告、第三人和代理人。

税务行政诉讼的原告是指依照行政诉讼法向人民法院提起诉讼，引起税务行政诉讼开始的自然人、法人或其他组织。

税务行政诉讼的被告是指被原告诉称作出了侵犯其合法权益的具体行政行为并经人民法院通知应诉的行政机关，一般情况下是税务机关。

税务行政诉讼的第三人是指因与被诉具体行政行为有利害关系，在税务行政诉讼过程中申请参加诉讼或由人民法院通知其参加诉讼的自然人、法人或其他组织。

税务行政诉讼代理人，是指根据法律规定、由人民法院指定或者接受当事人委托，以当事人的名义在代理权限范围内进行诉讼活动，维护被代理人合法权益的人。依照代理权发生的根据不同，可以将诉讼代理人分为法定代理人、指定代理人、委托代理人。

三、税务行政诉讼的受案范围

(一)税务行政诉讼受案范围的概念

税务行政诉讼的受案范围，是指人民法院可以依法受理税务行政争议的种类和权限，它解决的是人民法院对税务机关哪些行政行为拥有司法审查权，换言之，自然人、法入或者其他组织对税务机关的哪些行政行为不服可以向人民法院提起税务行政诉讼。

(二)税务行政诉讼的受案范围

税务行政诉讼的受案范围包括:

1.税务机关作出的征税行为

(1)征收税款，加收滞纳金;

(2)扣缴义务人、受税务机关委托征收的单位作出的代扣代缴、代收代缴税款行为。

2.税务机关作出的税收保全措施

(1)书面通知银行或其他金融机构冻结存款;

(2)扣押、查封商品、货物或其他财产。

3.税务机关未及时解除税收保全措施，使纳税人等合法权益遭受损失的行为

4.税务机关作出的税收强制执行措施

(1)书面通知银行或其他金融机构从其存款中扣缴税款;

(2)变卖、拍卖扣押、查封的商品、货物或者其他财产。

5.税务机关作出的税务行政处罚行为

(1)罚款;

(2)没收财物和违法所得;

(3)停止出口退税权;

(4)收缴发票和暂停供应发票。

6.税务机关不予依法办理或答复的行为

(1)不予审批减免税或者出口退税;

(2)不予抵扣税款;

(3)不予退还税款;

(4)不予颁发税务登记证、发售发票;

(5)不予开具完税凭证和出具票据;

(6)不予认定为增值税一般纳税人;

(7)不予核准延期申报、批准延期缴纳税款。

7.税务机关责令纳税人提交纳税保证金或者纳税担保行为8.税务机关作出的通知出境管理机关阻止出境行为

9.税务机关作出的其他税务具体行政行为

10.税务机关的复议行为

(1)复议机关改变了原具体行政行为;

(2)期限届满，税务机关不予答复。

四、税务行政诉讼的管辖

(一)税务行政诉讼管辖的概念

税务行政诉讼的管辖是指上下级人民法院之间和同级人民法院之间受理第一审税务行政案件的分工和权限。它明确了当事人在与税务机关发生税务行政争议时应向哪一地的哪一级法院起诉的问题。根据行政诉讼法规定，当事人不服第一审人民法院的判决和裁定的，应向其直接的上一级人民法院上诉。因此，第一审案件管辖明确后，第二审案件的管辖也就不言而喻了。

(二)税务行政诉讼的管辖

具体来讲，税务行政诉讼的管辖分为级别管辖、地域管辖和裁定管辖。

1.级别管辖

级别管辖是指法院组织系统内，上下级法院之间受理第一审税务行政案件的分工和权限。

根据《行政诉讼法》的规定，最高人民法院管辖全国范围内重大、复杂的第一审税务行政案件;中、高级人民法院管辖本辖区内重大、复杂的第一审税务行政案件;基层人民法院管辖除上级法院管辖的第一审税务行政案件以外的所有的第一审税务行政案件，即一般的税务行政案件均由基层法院管辖。

2.地域管辖

地域管辖又称“区域管辖”，是指同级人民法院之间受理第一审税务行政案件的分工和权限。地域管辖分为一般地域管辖和特殊地域管辖。

(1)一般地域管辖。

一般地域管辖，是指按照最初作出具体行政行为的税务机关所在地确定管辖法院。凡是未经税务行政复议直接向法院起诉的案件，或者经过税务行政复议，复议裁决维持原税务具体行政行为，当事人不服而向法院提起诉讼的案件，都由作出具体行政行为的税务机关所在地的法院管辖。

(2)特殊地域管辖。

特殊地域管辖，是相对于一般地域管辖而言的，是指某些特殊的税务行政案件，只能由特定的法院管辖。具体情况包括以下几种:

第一，经过税务行政复议，复议机关改变原具体行政行为的，当事人可以选择向复议机关所在地人民法院管辖，也可以选择由最初作出具体行政行为的税务机关所在地人民法院管辖。

第二，因对税务机关通知出境管理机关阻止出境的行为不服而提起的诉讼，应由原告所在地法院或被告税务机关所在地管辖;

第三，因不动产提起的诉讼，由不动产所在地法院管辖。

3.裁定管辖

裁定管辖是指，人民法院在某些特殊情况下，以裁定方式确定税务行政诉讼案件的管辖。裁定管辖有移送管辖、指定管辖和转移管辖三种。

(1)移送管辖。

移送管辖是指，某一法院受理税务行政案件后，发现自己对该案件没有管辖权而将案件移送给有管辖权的法院的一种管辖方式。

(2)指定管辖。

指定管辖，是指上级法院以裁定方式指定某一下级法院管辖某一税务行政案件。有以下两种情况:

①由于特殊原因，有管辖权的法院不能行使其管辖权的，由上级法院指定管辖。所谓特殊原因，是指导致有管辖权的人民法院不能公正、及时审理案件的情况。包括事实原因，如自然灾害、战争、意外事故等不可抗力事实，还包括法律原因，如法院与该案有利害关系等。

②法院之间对管辖权发生争议，协商不成的，应报请共同上一级法院指定管辖。

(3)转移管辖。

转移管辖，是指由上级法院决定或者同意，上级法院审理下级法院管辖的第一审税务行政诉讼，或者把它管辖的第一审税务行政案件移交下级法院审理。

五、税务行政诉讼的程序

(一)税务行政诉讼的提起

税务行政诉讼的提起，又称“起诉”，是指税务行政相对人认为自己的合法权益受到税务机关具体行政行为的侵害而向人民法院提起诉讼请求，要求法院通过行使审判权，依法保护自己合法权益的诉讼行为。

1.起诉的条件

原告在提起税务行政诉讼时，必须符合以下条件:

(1)原告是认为具体税务行政行为侵犯了其合法权益的纳税人、纳税担保人或扣缴义务人等;

(2)必须要有明确的被诉税务机关;

(3)有具体的诉讼请求和事实根据;

(4)起诉的案件属于法院受案范围和受诉法院管辖;

(5)必须在法定期限内提起;

(6)法律、法规规定在起诉前必须向行政机关申请复议的，应经过行政复议或者复议机关逾期不作复议决定后才能起诉，如纳税争议必须复议前置。

2.起诉的期限

根据税务行政实践的特点，税务行政诉讼有两种方式:一是经复议后起诉。根据《税收征管法》的规定，纳税争议必须先复议，对复议决定不服的，方可起诉。二是直接起诉。除复议前置的纳税争议外，当事人可以对具体行政行为直接起诉。对于两种不同的起诉方式，法律规定的起诉期限也不同。

经复议后起诉的案件，应当在收到复议决定书之日起15日内向人民法院提起诉讼;复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期限届满(一般为申请复议起60日)之日起15日内向人民法院提起诉讼，法律另有规定的除外。直接起诉的，应当在接到税务机关采取措施的通知之日起15日内直接向法院起诉。没有通知的，应当在知道具体行政行为之日起3个月内提起。

［案例10－3］2008年7月15日，某省A县国税局对县供电分公司进行税务检查时发现:该公司在2006年1月至2008年6月间，随电费收取“集资费”5370032元和“电权使用费”6535626元，两项均未申报纳税。依《增值税条例》，该两项费用均属于价外收费，应一并征收增值税。国税局遂于2008年7月26日对供电公司下达补征1729881.9元税款的税务处理决定书，并限于2008年8月25日前缴纳。供电公司不服国税局作出的税务处理决定，向县法院提起税务行政诉讼。

请问:县人民法院能不能受理这起税务行政案件?

分析:不能。因为供电分公司对国税局作出的补征税款的税务处理决定不服，应属于对征税行为不服，属于纳税争议。根据规定，纳税争议适用复议前置的程序原则，因此，供电分公司没有先申请复议即提起诉讼，不合程序要求，人民法院不能受理这起案件。

(二)税务行政诉讼的受理

税务行政诉讼的受理是指法院对原告的起诉进行审查，对符合起诉条件的予以立案审理的行为。

人民法院在接到税务行政相对人的起诉后，应当组成合议庭，根据原告起诉应满足的条件，对起诉的内容和形式进行审查，并根据审查结果作出受理或者不予受理的裁定。人民法院对起诉进行审查后，应作如下处理:

(1)对于符合起诉条件的，受诉法院必须在收到诉状之日起7日内立案，并通知原告。

(2)对不符合起诉条件的，受诉法院应在收到起诉状之日起7日内作出不予受理裁定。起诉人对不予受理裁定不服的，可在接到裁定书之日起10日内向上一级法院提出上诉。

(3)对起诉条件有欠缺的，受诉法院可以要求起诉人限期补正。起诉人补正后，经审查，符合法定条件的，人民法院应当受理。

(4)根据《税务行政诉讼若干问题的解释》的规定，受诉法院在收到起诉状之日起7日内，不能决定是否受理的，应当先予受理。受理后经审查不符合起诉条件的，裁定驳回起诉。

(三)税务行政诉讼的审理

税务行政诉讼中的审理，是指人民法院对税务行政案件进行实质性审查，并确定、判决行政机关的行政行为是否合法的诉讼活动。审理的核心是审查被诉具体行政行为是否合法，即作出该行为的税务机关是否依法享有税务行政管理权，该行为是否具有事实依据和法律依据，是否符合法定的程序要求等。

人民法院审理行政案件，实行合议、回避、公开审判和两审终审制度，当事人在行政诉讼中有权进行辩论。

(四)税务行政诉讼的判决

税务行政诉讼判决，是指人民法院代表国家依法对被诉具体行政行为是否合法作出的具有法律约束力的判定。税务行政诉讼判决分为一审判决和二审判决。

1.一审判决

一审判决是最初受理税务行政案件的人民法院所作的判决。根据行政诉讼判决的性质，一审判决分为维持判决、撤销判决、履行判决、变更判决等。

(1)维持判决。

是指人民法院通过审理，认为具体行政行为合法有效，从而作出否定原告对被告具体行政行为的指控，维持被告具体行政行为的判决。

(2)撤销判决。

撤销判决是指，人民法院经过对案件的审查，认定被告具体行政行为有下列情形之一的:主要证据不足，适用法律、法规错误，违反法定程序的，超越职权，滥用职权，作出部分或全部撤销被告具体行政行为，并可以作出被告重新作出具体行政行为的判决。

(3)履行判决。

履行判决，是指人民法院经过审理认定被告负有法定职责，但无正当理由而不履行，作出被告限期履行法定职责的判决。

(4)变更判决。

变更判决是指，经人民法院审理，认定行政处罚行为显失公正，运用国家审判权直接改变行政处罚行为的判决。

人民法院对行政处罚行为作出变更判决，原则上只能减轻不能加重(注意例外);不能对行政机关未给予处罚的人直接给予行政处罚。

2.二审判决

如果一审的原告或被告认为法院作出的判决是错误的，就可以向上一级法院上诉，法院由于一审原告或被告上诉而根据事实和有关法律对税务案件进行审理和判决的活动被称为二审程序。由于税务行政诉讼实行二审终审制，所以上一级人民法院的二审判决是终审判决，对二审的判决不得再提起上诉。

就基本的过程而言，二审的审理程序与一审基本相同。除二审法院认为事实清楚的上诉案件实行书面审理外，一般都要开庭审理。经过审理，人民法院对上诉案件根据情况作出二审判决即终审判决，终审判决有三种类型:

(1)维持判决，是指二审法院通过对上诉案件的审理，认为原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，判决驳回上诉，维持原判。

(2)依法改判，原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判。

(3)裁定撤销一审判决。原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审。对这类案件，也可以在查清事实之后，进行改判。

(五)税务行政诉讼的执行

税务行政诉讼案件的执行，是指法院对已经发生法律效力的判决，运用国家强制力，在负有义务的一方当事人拒不履行义务时，强制其履行的活动。

1.执行条件

执行并不是所有的税务行政诉讼案件都要经过的程序，税务行政诉讼案件执行程序的发生必须具备以下三个方面的条件:必须有判决书等执行根据;必须是当事人有履行义务的能力且拒绝履行义务;必须在法定期限内申请。

2.执行种类

根据法律规定，税务行政案件执行大致分为下列三种情况:

(1)法院判决维持了税务行政机关的具体行政行为，但原告没有在法定期限内履行判决书规定的义务，法院根据税务机关的申请或依职权而予以强制执行。

(2)法院变更或撤销了税务机关的原行政处罚、处理决定，或者判决税务行政机关履行一定的义务，但税务机关没有执行法院的判决或裁定，法院根据原告或者第三人的申请所进行的强制执行。

(3)税务行政相对人对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，税务机关可以申请法院强制执行。

3.执行措施

对于原告(即纳税人、扣缴义务人、纳税担保人)拒绝和逃避执行已经生效的法律文书规定的义务的，税务行政机关应申请法院强制执行。法院可以采取以下强制执行措施:冻结或划拨、扣留或提取被执行人的存款或者收入，查封、扣押、拍卖被执行人的财产。

对于作为被告的税务机关拒绝履行判决的，第一审法院可以采取强行划拨税务机关账户存款、罚款等强制措施，税务行政机关的上一级税务机关或者监察、人事机关提出司法建议，情节严重构成犯罪的，要依法追究税务行政机关主管人员和直接责任人员的刑事责任。

［案例10－4］某省A市B区税务局对某企业的逃避缴纳税收行为作出罚款2万元的行政处罚，并查封了该企业的部分厂房、设备。该企业不服，以该处罚决定显失公正、查封措施违法为由，向位于该市C区的市税务局提起行政复议，该市税务局改变了B区税务局的罚款处罚决定，并解除了查封。该企业仍不服，向人民法院提起诉讼，要求撤销行政处罚决定，赔偿因查封而造成该企业的损失。

请问:

1.根据行政诉讼法的规定，哪些机关对此行政案件有管辖权?

2.若该企业先向B区人民法院起诉，后向C区人民法院起诉，则该案件应该归哪个法院管辖?

3.如果人民法院经审理认为，原具体行政行为适用法律、法规错误，则应当作出什么判决?

分析:

1.B区人民法院和C区人民法院都对此行政案件有管辖权。根据规定，经复议的行政案件，复议机关改变原具体行政行为的，既可以由最初作出具体行政行为的行政机关所在地人民法院管辖，也可以由复议机关所在地人民法院管辖。

2.应由B区人民法院管辖。根据规定，两个以上人民法院都有管辖权的案件，原告可以选择其中一个人民法院提起诉讼。原告向两个以上有管辖权的人民法院提起诉讼的，由最先收到起诉状的人民法院管辖。

3.应当判决撤销该具体行政行为。根据规定，具体行政行为适用法律、法规错误的，人民法院应当判决撤销该具体行政行为，并可以责令其重新作出具体行政行为。对于变更判决，只有对显失公正的行政处罚方可适用。