税务行政处罚的程序

第三节　税务行政处罚的程序

税务行政处罚程序包括简易程序、一般程序和听证程序。一般程序又称普通程序。在程序进程中，一般程序规定了立案、调查、询问、勘验检查、保全措施、质证与申辩等必经环节，对重大的处罚，还规定了听证程序，其操作比较复杂。简易程序又称特殊程序或当场处罚程序。

一、税务行政处罚简易程序

简易程序是当场作出税务行政处罚决定，实施处罚的一种简便程序。简易程序的适用条件有两个:一是违法事实清楚、证据确凿、情节简单、轻微、社会危害性不大的税务违法行为，且有法定依据应当给予处罚的;二是给予的处罚较轻。

简易程序只适用于两种罚则:警告和一定数额范围内的罚款。违法事实确凿并有法定依据，对公民处以50元以下，对法人或者其他组织处以1000元以下罚款或者警告的行政处罚的，可以适用简易程序，当场作出行政处罚决定。

简易处罚的具体程序:

(1)出示证件，说明处罚理由。税务人员当场作出行政处罚时，应当向当事人出示税务检查证，同时，税务执法人员在作出当场处罚决定前，还须向被处罚者指出其违反行政义务行为的事实和给予处罚的法律、法规依据。

(2)告知税务管理相对人有陈述和申辩的权利，并认真听取税务管理相对人的陈述和申辩。税务管理相对人陈述和申辩可以采取口头形式，税务执法人员要认真仔细地听取，并要答辩。整个过程应当扼要地制作笔录备查。

(3)出具处罚证明。税务人员当场作出行政处罚时，应当填写具有预定格式、编有号码的《税务行政处罚决定书》并当场交付当事人，《税务行政处罚决定书》应当载明下列事项:

①税务机关名称;

②编码;

③当事人姓名(名称)、住址等;

④税务违法事实、依据;

⑤税务行政处罚种类、罚款数额;

⑥作出税务行政处罚决定的时间、地点;

⑦罚款代收机构名称、地址;

⑧缴纳罚款的期限;

⑨当事人逾期缴纳罚款是否加处罚款;

⑩当事人不服税务行政处罚的复议权和起诉权;

⑪税务行政执法人员签字或盖章。

(4)执法人员当场作出的《税务行政处罚决定书》，必须及时报所属税务机关备案。

二、税务行政处罚一般程序

除了适用简易程序的税务违法案件外，对于其他违法案件，税务机关在作出税务行政处罚决定之前，都要经过立案、调查取证(有的案件还需要进行听证)、审查、决定、执行程序。适用一般程序的案件是情节比较复杂、处罚比较重的案件。

(一)发现与立案

(1)税务行政违法行为的发现。发现税务行政违法行为，是税务行政处罚中必经的第一个程序。只有当税务机关知道其违法行为的发生和存在，才有可能对其进行处罚。如果未发现违法行为，也就不可能对其进行行政处罚。

(2)立案。发现违反税务行政法定义务的案件后，应根据情况进行审查处理。

根据《税务稽查工作规程》第13条，税务稽查对象中经初步判明具有以下情形之一的，均应当立案查处:

(1)偷税、逃避追缴欠税、骗取出口退税、抗税以及为纳税人、扣缴义务人非法提供银行账户、发票、证明或者其他方便，导致税收流失的;

(2)未具有第一项所列行为，但查补税额在5000元至2万元以上的(具体标准由省、自治区、直辖市税务机关根据本地情况在幅度内确定);

(3)私自印制、伪造、倒卖、非法代开、虚开发票，非法携带、邮寄、运输或者存放空白发票，伪造、私自制作发票监制章、发票防伪专用品的;

(4)其他税务机关认为需要立案查处的。

《税务稽查工作规程》第31条规定:对未经立案实施稽查的，如果稽查过程中发现已达到立案标准，应当补充立案。

(二)调查与取证

1.调查

调查的方法包括税务机关派员调查和委托有关机关调查。

(1)税务机关派员调查。一般包括询问有关知情人(如在场人、同单位人、邻居、家人)及当事人，让其陈述事实和意见;查阅有关账册、档案;勘察违法行为发生现场。税务行政机关在调查或者进行检查时，执法人员不得少于两人，并应当向当事人或者有关人员出示证件。当事人或者有关人员应根据事实回答询问，并协助调查或者检查，不得阻挠。询问或者检查应当制作笔录。

(2)委托有关机关调查。税务机关除自己派员调查外，还可以根据情况需要，委托其他行政机关、单位、组织调查或者请求有关机关进行协助。

2.取证

(1)税务行政处罚证据的种类。

①书证。即与税务违法行为有关的文字、图表、图画材料。书证一般要求提取原件，如果提取原件有困难，应进行复制并提取复制品。

②物证。指与税务行政违法行为相关的一切物品。

③证人证言。是指了解税务违法行为事件有关情况，并能正确表达意思的人向税务机关所做的陈述。证人证言既可表现为以口头形式向税务机关及调查人员的陈述，也可提供书面证言。对口头陈述的证言，调查人员应做好笔录。

④视听材料。是指与税务行政违法行为有关的反映为图像、音响的录像带、录音磁带或以电子计算机存储的资料等。

⑤当事人的陈述。在税务行政处罚调查中，税务机关为了全面了解违法行为，查明违法事实真相，通常都要询问当事人，让其陈述并发表意见。当事人对违法事件的发生、经过最清楚，无论其是诚心交代税务违法事实还是故意说假话，歪曲隐瞒违法事实，都可以帮助税务机关从不同角度对违法事件进行全面的分析。

⑥勘验笔录。是指税务机关执法人员对税务违法行为发生现场或物品进行勘察、检查所做的记录(包括记载、测量、绘图、拍照、摄像等)。

⑦鉴定结论。是指税务机关对违反税务法定义务事件中的有关物品、材料，请求其他部门运用专门知识对其鉴别真假，形成结论。

(2)行政处罚证据的搜集。

搜集证据，是对违反税务法定义务行为的事实认定，寻找真实有利的事实依据，以证明其认定是否正确。因此，只能搜集那些与违法行为有关并能对事实真相起证明作用的材料。搜集证据的方法较多，一般是运用调查、复印、复制、摘抄、鉴定有关材料、勘验现场、提取物品等方法收取。在调查笔录中，应让证明人在笔录上签名，或由单位或组织盖章;摘抄材料应由提供材料的单位或个人对所抄材料核对后，注明摘抄出处及加盖印章;现场勘验笔录的制作人，应认真仔细，全面记录，有关勘验人员及证人应在勘验笔录上签名或盖章。收取证据时不得损害他人合法权益。行政机关在搜集证据时，可以采取抽样取证的方法;在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并在7日内及时作出处理决定，在此期间，当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据。

(3)税务行政处罚证据的认定与运用。

证据收集后，税务机关执法人员应对所搜集的证据进行全面分析。如果各方面证据都反映某一事实，则可作为该事实的认定依据。如果所收证据材料就某一事实的反映相互矛盾，则应认真分析、审查、鉴别、判断，找出反映事实真相的证据。如现有证据难以判断，则应设法搜集新的证据。在认定事实作出处罚决定时，不得同时使用互相矛盾的证据。对书证、证人证言、勘验笔录、鉴定结论等证据应装入案件卷宗，对视听资料需要保存的应妥善保存。

3.调查报告的制作

对各类税务案件的调查取证由税务机关的有关调查机构负责。税务机关的调查机构对税务案件进行调查取证后，对依法应当给予行政处罚的，应及时提出处罚建议，制作《税务稽查报告》。调查终结，调查机构应当制作调查报告，并及时将调查报告连同所有案卷材料移交审查机构。移交的调查报告主要包括下列内容:当事人的基本情况;当事人的违法事实及证据;当事人的陈述申辩情况;处罚建议;其他。

(三)审查

对案件调查结果的审查由税务机关负责人指定的比较超脱的机构(以下称审查机构)负责。审查机构收到调查机构移交的案卷后，应对案卷材料进行登记，填写《税务案件审查登记薄》。

案卷登记应主要包括下列内容:调查案件来源资料;事实证据材料;告知材料;陈述、申辩意见记录或《陈述申辩笔录》;调查报告;其他有关资料。

审查机构应自收到调查机构移交案卷之日起10内审查终结，对案卷材料不全的，可以通知调查机构增补，待调查机构增补完毕后重新计算审查期限。在审查期限内，审查机构应及时制作审查报告，并连同案卷材料报送本级税务机关负责人审批。

审查报告主要包括下列内容:基本案情;调查机构调查认定的事实、证据和处理意见;陈述、申辩情况;听证情况;审查机构认定的事实、证据、处理建议;其他。

审查过程中，审查机构应对案件下列事项进行审查:

(1)稽查报告认定的违法事实是否清楚、证据是否确凿、处罚是否恰当、依据是否正确;

(2)调查取证是否符合法定程序;

(3)当事人陈述、申辩事实、证据是否成立。

审查机构审查完结后，认为当事人确实存在涉税违法行为，应予以税务行政处罚的，制作《税务行政处罚事项告知书》交由执行机构送达当事人，告知当事人已经查明的违法事实、证据、拟作出处罚的依据、种类及幅度范围，以及依法享有的陈述、申辩或要求听证权利。审查机构应当充分听取当事人的陈述，并对陈述、申辩情况进行记录或制作《陈述申辩记录》。

如进行听证的，听证期间，不计算在审查期限内。经听证的，审查机构需对当事人听证申辩的事实、证据是否成立进行审查，并根据审查情况作出相应的处罚或者不予处罚的决定。

(四)税务行政处罚决定

税务机关根据不同情况，分别作出如下决定:

(1)确有应受税务行政处罚的违法行为，根据情节轻重及具体情况，作出处罚决定;

(2)违法行为轻微，依法可以不予行政处罚的，不予处罚;

(3)违法事实不能成立的，不得给予处罚;

(4)违法行为已构成犯罪的，移送司法机关。

依照上述的规定给予税务行政处罚，应制作《税务行政处罚决定书》。《税务行政处罚决定书》应载明下列事项:

(1)当事人的姓名或者名称、地址;

(2)违反法律、法规或者规章的事实和证据;

(3)税务行政处罚的种类和依据;

(4)税务行政处罚的履行方式和期限;

(5)不服处罚决定，申请行政复议或者提出行政诉讼的途径和期限;

(6)作出行政处罚决定的税务机关和作出决定的途径和日期并加盖印章。

《税务行政处罚决定书》应当在宣告后当场交付当事人;当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定，送达当事人。

税务机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不向当事人告知给予行政处罚的事实、理由或者拒绝听取当事人陈述、申辩的，税务行政处罚决定不能成立，当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。

三、听证程序

为了规范税务行政处罚听证程序的实施，保护公民、法人和其他组织的合法权益，根据《行政处罚法》的规定，国家税务总局于1996年9月28日发布了《税务行政处罚听证程序实施办法(试行)》，对税务行政处罚中听证程序的实施作出了明确的规定。

行政处罚的听证，要遵循合法、公正、公开、及时和便民的原则。

(一)税务听证程序的适用条件

根据《税务行政处罚听证程序实施办法(试行)》，税务机关对公民作出2000元以上(含本数)罚款或者对法人或其他组织作出1万元以上(含本数)罚款的行政处罚之前，应当向当事人送达《税务行政处罚事项告知书》，告知当事人已经查明的违法事实、依据、行政处罚的法律依据和拟将给予的行政处罚，并告知有要求举行听证的权利。

(二)税务听证程序实施办法的具体内容

1.当事人提出听证的期限

要求听证的当事人，应当在《税务行政处罚事项告知书》送达后三日内向税务机关书面提出听证;逾期不提出的，视为放弃听证权利。

2.听证的组织

(1)税务机关组织听证。当事人要求听证的，税务机关应当组织听证。税务机关应当在收到当事人听证要求后15日内举行听证，并在举行听证的7日前将《税务行政处罚听证书》送达当事人，通知当事人举行听证的时间、地点，听证主持人的姓名及有关事项。

当事人由于不可抗力或者其他特殊情况而耽误提出延长听证期限的，在障碍消除后五日以内，可以延长申请期限。申请是否准许，由组织听证的税务机关决定。

(2)税务行政处罚听证应当公开进行，但是涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的除外。对公开听证的案件，应当先期公告当事人和本案调查人员的姓名、案由和听证的时间、地点。公开进行的听证，应当允许群众旁听。经听证主持人许可，旁听群众可以发表意见。对不公开听证案件，应当公布不公开听证的理由。

(3)税务行政处罚的听证，由税务机关负责人指定的非本案调查机构的人员主持，当事人、本案调查人员及其他有关人员参加。听证主持人依法行使职权，不受任何组织和个人的干涉。

(4)听证的参加。当事人可以亲自参加听证，也可以委托一至两人代理，当事人委托代理人参加听证，应当向其代理人出具代理委托书。代理委托书应当注明有关事项，并经税务机关或者听证主持人审核确认。当事人或者其代理人应当按照税务机关的通知参加听证，无正当理由不参加的，视为放弃听证权利。听证应当予以终止。

(5)听证的回避。当事人认为听证主持人与本案有直接利害关系的，有权申请回避。回避申请，应当在举行听证的三日前向税务机关提出，并说明理由。听证主持人是本案当事人的近亲属，或者认为自己与本案有直接利害关系或其他关系可能影响公正听证的，应当提出回避。听证主持人的回避，由组织听证的税务机关负责人决定。对驳回申请回避的决定，当事人可以申请复核一次。

(6)听证的申辩和质证。举行听证时，由调查人员提出当事人违法的事实、证据和行政处罚建议，当事人进行申辩和质证。

①听证开始时，听证主持人应当首先声明并出示税务机关负责人授权主持听证的决定，然后查明当事人或者其代理人、本案调查人员、证人及其他有关人员是否到场，宣布案由;宣布听证会的组成人员名单;告知当事人有关的权利、义务。记录员宣读听证会场的纪录。

②听证过程中，由本案调查人员就当事人的违法行为予以指控并出示事实证据材料，提出行政处罚建议。当事人或者其代理人可以就所指控的事实及相关问题进行申辩和质证。

听证主持人认为证据有疑问而无法在听证中辨明，并可能影响税务行政处罚的准确公正的，可以宣布终止听证，由本案调查人员对证据进行调查核实后再行听证。当事人或者其代理人可以申请对有关证据进行重新核实，或者提出延期听证;是否准许，由听证主持人或者税务机关作出决定。

听证过程中，如果当事人或者其代理人放弃申辩和质证权利，声明退出听证会;或者不经听证主持人许可擅自退出听证会，听证主持人可以宣布听证终止。

听证过程中，当事人或者其代理人、本案调查人员、证人及其他人员违反听证秩序，听证主持人应当警告制止;对不听制止的，可以责令其退出听证会场。当事人或者其代理人有严重违反规定行为致使听证无法进行的，听证主持人或者税务机关可以终止听证。

(7)听证的记录。听证的全部活动，应当由记录员制作笔录，经听证主持人审阅并由听证主持人和记录员签名后，封卷上交税务机关负责人审阅。听证笔录应交当事人或者其代理人、本案调查人员、证人及其他有关人员阅读或者向他们宣读，他们认为有遗漏或者差错的，可以请求补充或者改正。他们在承认没有错误后，应当签字或者盖章。拒绝签名或者盖章的，记明情况附卷。

(8)听证结束。听证结束后，听证主持人应当将听证情况和处理意见报告税务机关负责人。

对应当进行听证的案件，税务机关不组织听证的，行政处罚决定不能成立;当事人放弃听证权利或者被正当取消听证权利的除外。

(9)听证费用的支付。听证费用由组织听证的税务机关支付，不得由要求听证的当事人承担或者变相承担。