支付方面的问题

二、支付方面的问题

近年来，养老、失业、医疗保险制度改革和社会救济制度的建设取得了长足进展和明显的成就，推进了我国社会保障事业的整体发展。但同时也暴露出了许多深层次的问题，特别是在支付方面，突出表现为基金支付压力日益沉重，已经显示出入不敷出、难以为继的趋势，整个社会保障体系陷入了财务危机。一方面，基金挪用浪费、贬值现象严重，导致其不断流失；另一方面，社保基金支出却具有刚性，且呈急剧扩大的趋势。以养老保险基金为例，1999年全国有25个地区出现了收不抵支，扣除财政补贴后的基金赤字达到了187亿元。由于基金征缴和管理方面存在的一些问题，导致不能确保养老金按时足额发放，目前累计拖欠养老金总额已经达到166亿元，并且预期在未来30年里养老保险基金的缺口累计将高达2.8万亿元，这将严重影响社会的稳定和经济的发展。在保障下岗职工基本生活的资金来源构成中，财政补贴占据了70%，企业和社会筹资仅提供约30%的资金，筹资的“三三制”安排实际上变成了“三七制”，基金严重收不抵支。同时，医疗保险支出亦愈来愈不堪重负。综合各种现象可以看出，社会保障基金在支付上主要存在以下几个方面的问题。

（一）基金流失现象严重

社会保障基金运行过程中保值增值的目标没有得到很好的贯彻，管理体制的设计不当和管理人员道德风险的存在导致了大量挪用和浪费基金现象的产生，基金投资渠道的选择不当也使得基金日益贬值。尽管中央政府已经明确要求将养老金的“差额缴拨”改为“全额缴拨”并实行社会化发放，但差额缴拨的问题仍然在很多地区存在。大量社会保障基金被挪用于基本建设投资，购置办公设备、办公用房、职工宿舍；隐瞒截留收入，设置账外账，用于职工福利和发放奖金等非正常支出。这些管理过程中出现的利用监督漏洞的不正当行为都导致了大量的基金流失，基金总量的下降又加剧了社会保障支付的困难，从而在根本上动摇了整个社会保障制度乃至社会稳定的基础。

（二）人口老龄化对社会保障支付的压力

随着基本生活水平的提高以及医疗技术的创新和发展，人的寿命越来越长成为一个普遍的趋势，与之相伴随的是老年人占总人口的比例日趋上升，也就是人口结构日趋老龄化。按照联合国和世界银行的通行标准，如果一个社会中60岁以上的人口超过10%，65岁以上的比例超过7%，这个社会就进入了老年社会。我国人口超前快速老龄化的问题特别突出，1999年2月20日，我国正式进入老年型社会。人口老龄化对社会保障制度的压力是全方位的，也就是说，人口老龄化将加重包括养老保险、失业保险、医疗保险和其他社会保障项目在内的整个社会保障体系的支付困难。

首先，人口老龄化是导致养老保险基金入不敷出，乃至现收现付制崩溃的主要因素。一方面，人口老龄化意味着退休人员比例的提高，也就是养老保险基金受益主体的增加，客观上导致养老保险支付费用的大幅上升；另一方面，人口结构中老年人比例的上升也意味着在职劳动人口的相对减少，即养老保险基金的征缴基数呈现出下降的趋势，基金来源出现不足。收入下降和支出增加共同作用的结果必然是拉大基金的缺口，加重支付困难。据预测，2030年我国退休高峰到来时，退休费将占工资总额的36%，高出国际公认的26%的警界线10个百分点。

其次，人口老龄化的另一后果是导致劳动力市场供求关系的变化，进而影响失业保险的支付。我国正处在改革的关键时期，产业和技术结构正经历着重大的调整，经济的发展客观上要求劳动力的产业和技术结构也随之进行相应的调整。在这个劳动力市场调整的过程中，老年职工由于职业技能单一和就业观念上的偏差而相对处于不利的位置。许多过剩产业中的老年职工由于劳动技能单一而无法适应新岗位的技能要求；同时，一部分老年职工就业观念落后，认为只有在国有单位工作才是真正的就业。于是，大量的中老年职工在调整中过早退出就业，这与老龄化所要求的推迟退休年龄形成了尖锐的矛盾，加重了失业保险的支付压力。

再次，人口老龄化也加重了医疗保险的压力。人均医疗费用与年龄层次是密切相关的，国外的研究表明，60岁以上年龄组的医疗费用一般是60岁以下年龄组医疗费用的3～5倍，老龄化将带来医疗保险支付的成倍增加。西方发达国家医疗费用大幅度增长的原因，除了投入开发和应用新的医疗技术以外，更主要的是源于人口老龄化。我国也出现了相类似的情况。1998年，我国29个省市的公费医疗统计表明，在职人员的人均医疗费支出为477元，退休人员为1 247元。即使按照1998年的实际医疗费用支出计算，人口老龄化带来的医疗需求量负担到2025年也将增加47%；如果再假设各年龄组的医疗费用支出与GDP同步增长，我国医疗需求量费用到2025年将高达6万亿元，预计占当年GDP的12%左右。

（三）转型期间的高失业风险带来的失业保险支付压力

近10年正是中国从传统计划经济向社会主义市场经济转轨的关键时期，这一时期要实现经济体制的转变，完成国有经济的改组，加快产业结构的调整。这些根本性变化必然要求劳动力配置实现市场化，并大规模调整就业结构。1992年以来失业率连年攀升，1998年城镇登记失业（社会公开失业）率为3.1%，加上下岗职工后的实际失业率高达8%，目前失业已经成为政府和公众最关注的社会焦点问题之一。

我国在“九五”期间将面临1978年以来的第三次失业高峰。究其原因，一是城镇新增劳动力的就业压力，预期“九五”期间城镇新增劳动力5 400万左右，而同期仅能提供3 800万个就业岗位，到“九五”末期，登记失业率可能就将高达7%。二是国有企业分流的压力，建立失业保险制度的初衷就是为了促进国有企业改革，随着改革的深入，国有企业必然面临处理计划经济下长期积累的冗员问题。1998年开始的国有企业战略性改组和下岗分流措施预期将向社会释放1/3以上的冗员，这将大幅提高失业保险的支付额度。三是农村剩余劳动力的压力，未来5年农村剩余劳动力将高达2.1亿，其中乡镇企业仅能吸纳7 700万，余下的1.3亿必然形成对城镇就业的冲击。此外，国家行政机关的机构改革将精简约400万公务员，事业单位的冗员也有近1 000万人。这样，经济体制转轨所造成的体制性失业和人口自然增长、产业结构调整造成的就业压力，有可能使我国的实际失业率在近5年内达到12%～15%，这将造成社会保障基金支付的巨大困难。

（四）提前退休政策对养老保险基金的负面影响

中国的法定退休年龄一直较低，改革以来更是采取提前退休的办法来减轻国有企业冗员的压力。一般是允许提前5年退休，个别行业的工种（如纺织行业从事纺纱和织布的工种）甚至放宽到允许提前10年退休，其养老金由社会保险机构负担。比较普遍的是采用“内退”的方法，即在企业内下岗，领取一定的基本生活费，等到退休年龄再向相关的社会保障机构办理正式退休手续。这种提前退休政策虽然在一定程度上减轻了国有企业的就业压力和对失业保险基金的支付压力，但却大幅度提高了“体制内”的抚养率，使本来就已捉襟见肘的养老保险体系的收支矛盾进一步加剧。它实际上是把对失业保险的短期支付压力转化为养老保险的中长期支付承诺，从而在总体上恶化了社会保障基金入不敷出的现象。

（五）过高的替代率在扩大覆盖面过程中带来的支付压力

我国传统的社会保障体制实行的是一种“低覆盖、高福利”的模式，这其实也是“低工资、高福利”分配模式的遗留问题，养老金替代率过高，医疗费用基本上由国家统一负担。由于保障理念、既得利益以及体制惯性等多方面因素的影响，过高的替代率问题一直没有得到很好的解决。目前我国平均的养老金替代率水平在80%以上，远远高于大部分国家的40%～60%的水平，同时，在扩大社会保障覆盖范围的改革中保持如此高的替代率也将大大增加社保体系收不抵支的风险。