南京国民政府成立前后财政收支与内债发行

第二节　南京国民政府成立前后财政收支与内债发行

国民党自1925年7月广州开府到1927年4月南京国民政府成立，以至1928年6月二期北伐战争基本结束，根据财政部长宋子文于1929年3月向国民党三全大会提出的财政部工作报告中所称，政府财政情形大致可以划分为三个时期：①自1925年7月财政部成立到1927年年底止，为筹备军事及进行北伐时期；⁽³⁶⁾自1928年1月到6月底止，为应付军事及完成北伐时期；⁽³⁷⁾自1928年7月北伐完成至1929年3月提出该项报告之际，为收束军事及规划训政时期。随着北伐战争的不断进展，国民政府所在地的迁移，其又可以先后分为广东国民政府、武汉国民政府及南京国民政府三个阶段。②下面主要以前两个时期为主来考察南京国民政府成立前后的财政收支与内债发行情况。

1926年北伐战争前后，宋子文相继在广东、武汉整理财政并初富成效，既积累了一定的经验，又确立了以后理财的一些原则。1925年9月22日，宋子文被广州国民政府特任为财政部长，原财政部长邓泽如于同日辞职。③1926年7月北伐战争开始后，国民革命军转战湘、鄂、赣、汴、皖、闽、浙、苏各省，以粤省一省收入供给七军之众，每月经常军饷480万元，战费250万元。自克复武汉后，宋子文前往整理财政，而后方革命根据地之广东，仍共同维持。虽在武汉另组财政部，而前后方之财政，仍属统一。“盖军政时代军费浩繁，万不得已，乃推行中央集权之制也。”⁽³⁸⁾在广东和武汉国民政府时期，宋子文曾提出当时乃至以后应遵循的一些理财基本原则，如不借外债，以避免主权流失；通过发行内债来筹措军需政费；从中央集权厉行统一财政；不增发纸币，以避免通货膨胀而动摇金融基础等。⁽³⁹⁾

从广东、武汉国民政府内债发行情况来看，1926年7月广东国民政府开始北伐，为了筹措军费，先后发行有奖公债3次，共计约1 700万元，又为救济中央银行钞票信用，向广州各商店摊借款项600万元。1927年，武汉国民政府为收还官钱局旧票及抵还国民政府债券等，发行整理湖北金融公债2 000万元，实际发行约609万元，汉口中央银行代国库发行国库券900万元，后又续发439万元，两共1 339万元。因此，广东国民政府和武汉国民政府共计发行内债约4 248万余元，⁽⁴⁰⁾这些内债的发行与筹募，仅在粤、鄂等地区进行。

1927年3、4月间，随着北伐国民革命军相继占领苏、浙等东南区域，军需饷项有就地筹措之必要，于是，以蒋介石等为代表的国民党军政势力开始以东南这些富庶省份为主，通过公开发行和非公开垫借等举债形式或手段，来筹集所急需的军政款项。

1927年3月29日宋子文奉武汉国民政府之命赴沪筹饷之前，蒋介石已在上海筹组江苏兼上海财政委员会（简称苏沪财委会）开始募款，并筹发江海关二五附税库券，向上海银钱两业进行借垫。4月间，宁汉分裂，国民政府中央威信失落，各省擅自为政，原先财政集权统一局面被打破。武汉方面，张肇元代理武汉财政部，以军政费筹措困难，遂有集中现金提用中、交钞票之举，而预备调剂政费之定期库券，更是滥印加发，致使中央银行无可支持，中央银行钞票与中、交两行汉钞之币值同时惨跌。⁽⁴¹⁾1927年4月18日南京国民政府宣告成立后，其一面组织政府，一面筹备北伐，统计此时期苏、浙两省原有国税每月仅200余万元，“其应付之苦，筹划之难，实远过于曩昔”。为筹措急需军饷，苏沪财委会于5月1日发行江海关二五附税国库券3 000万元，以江海关二五附税收入全部充抵本息基金。并由政府与以上海金融界为主的民众共组基金保管委员会，所有前项二五附税即由征收机关直接拨交该保管委员会，备付到期本息。5月26日南京国民政府财政部成立，古应芬任部长，继续办理该项库券发行推销及基金保管等事宜。⁽⁴²⁾

1927年6月，财政部长古应芬召集中央财政会议，有江、浙、皖、闽、赣等省财政代表参加，依据国民党关于财政应内外相维的政策，试图划分国地收支及改铸钱币等，后因孙传芳南犯，军事愈益吃紧而未果。同时，面对孙传芳、张宗昌势力反攻，而库饷奇绌之势，“其临时所需军费皆赖地方人民之合作，得在各地方就近零星支借，其窘况概可想见”。⁽⁴³⁾

宁汉旋即“合流”之后，南京国民政府继续进行北伐，随着战线不断扩大，所需军饷等也持续增加。此刻财政上中央“集权既已破坏，分权亦未实行”，各省就地截留国税依然如故，“中央对于各省国税，既等于无权过问，而北伐军费仍须照筹”。此时南京政府中央税收所恃者仅有江、浙、皖3省，“以有限之收入供北伐之巨费，短绌日甚，应付尤艰”。因此，值古应芬、孙科先后任南京政府财政部长之际，“势不得不恃此二五库券以应付”。⁽⁴⁴⁾结果至1927年年底止，南京政府因为军需紧迫，财政收入缓不济急，又公开发行续发江海关二五附税国库券2 400万元，并向上海银钱两业筹集巨额垫借款等。

1928年1月，宋子文复任财政部长。“时际旧历年关，驻军饷需已多积欠，同时给养且将不继，而直鲁军阀余孽犹顽梗苏、鲁边境抵死抗拒。”为此，宋子文一面就原有各项税收分别整理，严定所属考成责令报解，一面筹发各种债券分别劝销等。⁽⁴⁵⁾为了促进所发债券的募销，1928年3月，南京政府财政部还专门公布施行《财政部债券褒奖条例》，根据各机关团体或商民等在债券募销活动中的表现，分别给予不同程度的褒奖。⁽⁴⁶⁾

自1928年1月到6月底二期北伐基本结束时止，南京政府为充抵军政急需，弥补预算不敷等，继续公开发行债券有：加募续发江海关二五附税国库券1 600万元、卷烟税国库券1 600万元、军需公债1 000万元、善后短期公债4 000万元。此外，还向上海金融业直接举借了许多笔垫借款等。

南京政府成立前后财政运作情形，正如财政部长宋子文在报告中所指出，“本时期中之财政，惟冀现状得以维持，筹款即有把握，无论如何以不多更法不发生变化为原则”。“惟以国税未能统一，故基金未能集中，只就各项税收在可能范围内整理，稍有把握而收数渐有定额者，如二五税及卷烟、煤油、印花各税，分别指定以作债券本息基金之担保，而为北伐饷糈得寸进寸之计，明知迹近枝节，而为政府信用起见，不得不以确有之收入而作预借之支配。”⁽⁴⁷⁾这些言语在一定程度上反映了这一时期南京政府财政部在财政收入来源有限且不稳的艰难条件下，为筹措军政急需等，而努力维持政府债信的良苦用心。