目标与原则

第一节　金融监管的含义、目标与原则

一、金融监管的含义

在市场经济条件下，市场机制成为配置资源的基本方法。但是，市场机制又不是万能的，在某些情况下可能出现所谓“市场失效”问题，既需要通过宏观经济政策引导市场机制进行修正和调节，同时又通过“反不正当竞争法”等法律，修正经济发展过程中市场机制不能解决的问题。

既然对经济的运行已经建立了一整套的政策体系和规范市场运转的制度，那么是否还有必要对作为经济组成部分的金融领域进行特别的监管呢？对此，经济学界和金融实务界一直存在不同意见。事实上，作为金融监管的体制和内容也在管制—放松管制—再管制的循环中不断变化和发展。不过依据金融业的发展历史及其在经济领域中地位的变化，特别是理论研究的成果已经证明金融领域较其他经济领域存在更加明显的垄断性和外部性，更加容易导致金融产品价格的扭曲；金融产品的公共性也要求金融业保持稳定性和避免过度竞争。因此，金融监管已经获得经济学界的普遍赞同。目前仍然存在意见分歧的是关于监管的范围以及程度。

据此，可以简单地把金融监管的基本含义概括为:一国政府根据经济金融体系稳定、有效运行的客观需要以及经济主体的共同利益要求，通过金融主管机构或建立专门的金融监管机构依据法律的规定对金融体系中各金融主体和金融市场实行监督和管理，以维护债权人的利益，约束债务人的行为，确保金融主体和金融业务的公平竞争，促进金融业务有秩序地运行和健康地发展，实现推动经济发展和社会进步的目标。

二、金融监管的要素

从金融监管的含义我们不难看出，一个有效的金融监管体系必须具备三个基本要素:监管主体（监管当局）、监管客体（监管对象）和监管工具（各种方式、方法、手段）。

（一）金融监管主体

既然金融监管起因于对“市场失效”的修正，那么由处于公共立场的政府承担金融监管的职责也就是理所当然的，政府是金融监管的主体。事实上，至今为止大部分的金融监管也是由政府负责实施的。例如，金融机构行业批准的权限在世界各国几乎毫无例外地都掌握在政府手中。但是，政府机构的低效率也往往反映在金融监管方面。因此，有一部分经济学家反对由政府包办金融监管的全部内容。于是，金融监管的有些活动就由非政府的金融行业组织完成，例如，证券商的行业协会对证券商的自律监管、证券交易所对证券交易的监管。最近出现了证券交易所由会员组织向股份公司形式转变的动向，证券交易所对交易行为的监管也变成了由企业承担监管的任务。因此，金融监管的主体并不仅仅限于政府，也可以有其他各种性质的监管主体同时存在。

政府监管和非政府监管共同构成金融监管体系产生了两者的分工问题。一般来说，政府对金融机构的监管是委托金融管理当局进行的，所谓金融管理当局在各个国家具体由哪个政府部门承担并不相同，有些国家由中央银行充当金融管理当局，也有的国家由财政部充当。政府监管往往是依据监管的目标，通过制定各种规章制度和规章制度的实施进行的，这些规章制度具有法律效力，违反具有法律效力的规章制度将受到处罚。

但是，金融法规不可能对金融机构的所有经营活动都作详细的和彻底的规定，如果金融机构没有违反有关法规，政府也就不具备处罚手段。因此，这也成为建立非政府监管的理由。通过建立行业组织，或由证券交易所等在充分尊重市场机制的基础上对金融机构的经营行为实行自律，于是就形成了非政府监管。非政府监管承担者的监管权利主要来自于成员参加该机构时对该机构规章的认可，一旦违规并不承担法律后果，但会受到机构纪律的处罚。

（二）金融监管客体

金融监管对象一般包括两类机构:一是银行机构，包括政策性银行、商业银行等；二是非银行金融机构，包括证券机构、保险机构、信托机构和其他金融机构等。银行业监管对象是根据商业银行吸收公众存款、发放贷款和办理结算业务的特点而设定的，是所有银行类机构，包括银行和经营存、放、汇业务但名称同银行有异的金融机构。

同时，银行体制按照业务范围大致分为两类:一是分业经营（职能分工）体制，即商业银行只能经营银行业务，不能开展证券和保险等其他金融业务；二是混业经营（全能）体制，商业银行可以开展所有金融业务。因此，在统一监管模式下，不论一国银行实行职能分工体制还是全能体制，监管对象是所有金融机构，例如，日本实行集中监管体制，银行实行职能分工体制，监管对象是所有金融机构；德国和英国实行集中监管体制，银行实行全能体制，监管对象是所有金融机构。在多头监管模式下，一国银行如果实行职能分工体制，则监管对象是所有银行类机构，如法国，目前我国也属于这种情况；一国银行如果实行全能体制，监管对象是经营银行业务的所有金融机构，如美国等国家。

（三）金融监管工具

金融监管是对金融机构及其金融行为的干预和规范，因此金融监管手段从其干预和规范的效率分为法律手段和行政手段。很明显在一个法治社会里，最基本的手段是法律手段。例如，各国差不多都从法律上规定各种不同金融机构的最低资本金要求，美国在1980年以前法律规定支票存款不能支付利息等。但是，仅靠法律手段是不够的。因为法律只能在大的框架进行规定而无法详细规定各种细节。金融市场随时都在变化之中，特别是在市场机制发挥作用有限的市场，配之以行政手段和稽核手段就更能够做到对金融机构的行为进行比较及时的干预和调节。

按照金融监管工具对金融市场的影响，可以分为事前监管手段、事中监管手段和事后监管手段。所谓事前，就是对进入市场的金融机构进行审查和批准；事中是对已进入市场的金融机构的行为进行规范；事后则是对金融机构退出市场的规定。

三、金融监管的目标

金融监督的目标是金融监管理论和实践的核心问题，对金融监管目标的认识直接决定或影响着金融监管理论的发展方向，也主导着具体监督制度和政策的建立与实施。当然，反过来，金融监管理论以及金融监管实践的经验教训也将相应地促使金融监管目标的改变。20世纪30年代以前，金融监管的目标主要是提供一个稳定和弹性的货币供给，并防止银行挤兑带来消极影响。30年代大危机的经验教训使各国的金融监管目标普遍开始转变到致力于维持一个安全稳定的金融体系上来，以防止金融体系的崩溃对宏观经济的严重冲击。70年代末，过度严格的金融监管造成的金融机构效率下降和发展困难，使金融监管的目标开始重新注重效率问题，近年来则发展到有效控制风险、注重安全和效率的平衡方向。需要说明的是，现代金融监管的目标并非是以新的目标取代原有目标，而是原有目标的不断完善和补充新的目标，这使得当今各国的金融监管目标均包含多重内容，即维护货币与金融体系的稳定，促进金融机构谨慎经营，保护存款人、消费者和投资者的利益以及建立高效率、富于竞争性的金融体制。

金融监管的目标是监管行为取得的最终效果或达到的最终目标，是实现金融有效监管的前提和监管当局采取监管行动的依据。金融监管的目标可分为一般目标和具体目标。一般目标是监管者通过对金融业的监管所要达到的一个总的目标，一般有四点:①确保金融稳定安全，防范金融风险；②保护金融消费者权益；③增进金融体系的效率；④规范金融机构的行为，促进公平竞争。各国由于历史、经济、文化背景和发展的情况不同，具体监管目标也就不同，但基本内容都要包括金融业竞争、安全和发展等。

不同国家和地区的金融业监管目标中，各有其侧重点，大致说来可分为三类:一是以美国为代表的国家。美国的金融业监管有四个具体目标:维持公众对一个安全、完善和稳定的银行系统的信心；为建立一个有效的、有竞争的银行系统服务；保护消费者；容许银行体系适应经济的变化而变化，特别是保护消费者及容许银行体系适应经济的变化而变化，这一“目标”是其他大多数国家和地区所没有的，这也是美国银行业制度的变迁所决定的。美国制定《联邦储备法》的目的之一便是“建立美国境内更有效的银行监管制度”。二是以德国、法国、韩国、新加坡和我国台湾地区等为代表的国家或地区。监管目标的重点在于维护银行体系的正常运转，从而促进国民经济的发展。例如，《法兰西银行》开宗明义:法兰西银行是国家赋予权利在国家经济及金融政策体制下监控货币及信用供给的工作机构，为此其应确保银行体系的正常工作。三是以新西兰和我国香港地区为代表的国家和地区。监管目标更侧重于对存款人的保护和银行的有效经营。例如，“香港1986年27号银行条例”在香港总督签署批准中关于为什么要指定这样一个条例时写道:“关于管理银行业务，接受存款业务和关于规定监督机构，是为保护存款人，增进全面稳定和银行业有效经营提供条件。”比较上述三类国家或地区的监管目标，可以发现美国银行业的监管目标是比较理想的，相对于其他国家或地区而言，它的监管目标更具体，更适合于银行业的性质和一个经济发达国家对监管的要求。同时，对监管者也提出了要求，这对于发展中国家和金融业还比较落后的国家都具有借鉴意义。

我国金融监管目标的确定是随着经济的发展和经济模式的变化而变化的，体现了从计划经济走向市场经济的轨迹。1986年1月颁布的《中华人民共和国银行管理暂行条例》第一条写道:制定条例的目的是“为了加强对银行和其他金融机构的管理，保证金融事业的健康发展和促进社会现代化建设”。在中国建立社会主义市场经济体制的过程中，金融监管工作既要保障国家货币政策和宏观调控措施的有效实施，又要承担防范和化解金融风险，保护存款人利益，保障平等竞争和金融机构的合法权益，维护整个金融体系的安全稳定，促进金融业健康发展的任务。1994年8月颁布的《金融机构管理规定》则明确金融监管的目的是“为维护金融秩序稳定，规范金融机构管理，保障社会公众的合法权益”。表现出在20世纪80年代后期和90年代前期我国金融秩序比较混乱、金融机构不规范的背景下，监管的侧重点是“维护金融秩序稳定，规范金融机构管理”。1995年5月颁布《中华人民共和国商业银行法》中，进一步提出了“保护银行、存款人和其他客户的合法权益，规范商业银行的行为，提高信贷资产质量，加强监督管理，保障商业银行的稳健运行，维护金融秩序，促进社会主义市场经济的发展”的监管目标。1995年3月颁布的《中华人民共和国中国人民银行法》第三十条规定:“中国人民银行依法对金融机构及其业务实施监督管理，维护金融业的合法、稳健运行。”2003年4月，中国银行业监督管理委员会成立，行使原中国人民银行的监管职能。在中国建立社会主义市场经济体制的过程中，金融监管工作既要保障国家货币政策和宏观调控措施的有效实施，又要承担防范和化解金融风险、保护存款人利益、保障平等竞争和金融机构的合法权益，维护整个金融体系的安全稳定，促进金融业健康发展的任务。

总之，金融监管最主要的目标有两个:一是尽力防止或制止系统性金融危机或金融市场崩溃的发生；二是保护知情较少者的合法利益。在金融混业经营的新环境下，一方面，由于金融交易的规模急剧增大，金融交易方式日趋复杂，金融机构和金融市场之间相互依赖程度和危机相互感染的可能性都明显增大。这样金融体系的系统性风险水平在上升，金融危机发生的频率和破坏程度比以前增大。如何防止金融系统危机或减少危机的破坏力，是当今金融监管当局的首要任务之一。另一方面，金融交易结构复杂化使金融活动的透明度降低，不用说一般公众由于缺乏专门金融知识和精力了解日趋复杂的金融活动，就是金融监管当局对如何准确及时地获得金融机构经营活动的必要信息也越来越感到力不从心。这样，如何保护知情者较少者的利益不受到大型金融集团的侵害成为一个十分棘手的问题。要使金融监管实现上述两大目标，必须选择合理的金融监管结构，使之适应金融交易结构的变化。

四、金融监管的原则

金融监管的原则是监管过程中监管当局的行为准则。一般来说，大体包括以下九个方面:

（一）依法监管与严格执法原则

依法监管与严格执法是各国金融监管当局共同遵守的一项原则。金融监管必须依据现行的金融法规，保持监管的严肃性、权威性、强制性和一贯性，而不能随心所欲，凭个人好恶，甚至知法犯法、执法犯法、有法不依。坚持这一原则具体要做到:一是金融监管当局及其工作人员在执法监管公务时，也就是在办理金融机构的市场准则、性质确定、业务范围核准、经营项目界定、金融新产品审批以及例行检测、违规处理等公务的过程中，应坚持依法办事、严肃执法；二是金融监管工作者自身应遵守各种法规，学法、知法、懂法，坚持执法的连续性、一贯性和不可例外性。

（二）不干涉金融机构内部管理的原则

不干涉金融机构内部管理是指要按金融监管的规律进行监管，不能对金融机构的内部管理以正规的或非正规的方式进行干预。实践证明，干预银行业内部管理的行为对监管双方都会产生消极影响。

（三）综合性与系统性监督原则

这一原则包括:各种金融监管手段即经济手段、行政手段、法律手段等要综合运用，以实现有效监管；金融监管的方式、方法或工具要综合运用，即监管工具要现代化、系统化，日常监管与重点监管、事前督导与事后监察要同时运用；金融监管机制和方案要科学化、系统化、最优化，确保金融监管的优质高效。

（四）公平、公正、公开原则

监管对象，不论其性质、规模、背景如何，都必须在统一标准下展开合理竞争，金融监管当局也要按照统一、公正、公平的监管标准和监管方式对它们实施监管，这样才能从根本上规范金融机构的市场行为，保证金融市场良好有序地运行。

（五）有机统一原则

金融监管的有机统一原则要求实现金融监管工作的如下统一:一是各级金融监管机构要统一监管标准和口径，不能各自为政、自行其是、重复监管、自相矛盾或留下缺口；二是宏观金融监管与微观金融监管要统一，微观金融政策、措施、监管方法等不能同宏观金融政策制度相矛盾；三是国内金融监管与国际金融监管要统一，尤其是在各国国内经济与世界经济逐步接轨的情况下，国内金融监管政策、法规、措施也要与国际接轨，基本符合巴塞尔银行监管委员会颁布的《有效银行监管的核心原则》的规定。

（六）“内控”与“外控”相结合的原则

世界各国的传统不同，金融监管分别采用了自律模式、法治化模式和政策干预模式，但是，要保证监管的及时和有效，客观上需要“外控”与“内控”有机配合。因为外部强制管理不论多缜密严格，也只能是相对的，假如监管对象不配合、不协作，而是设法逃避应付，则外部监管难以收到预期的效果；反之，如果将全部希望放在“内控”上，则可能诱导一些金融机构开展违规经营行为，产生金融风险。

（七）监管适度与合理竞争原则

监管的根本宗旨就是通过适度的金融监管，实现适度的金融竞争，形成和保持金融业适度竞争的环境和格局。而检验监管效果的根本标准是:能否促进金融业和社会经济的顺利发展。如果监管过严或过度，不允许竞争和创新，就必然限制金融业的健康发展，消弱一个国家金融业的市场竞争力。反之，如果金融监管不到位，金融市场将出现恶性竞争，引起金融经济秩序混乱，加剧金融风险。近些年来，各国金融监管当局普遍依据监管适度和适度竞争原则，允许金融企业进行有利于金融业发展的公平、适度竞争；允许有利于经济发展的扩大金融消费的金融业务创新，以便扩大金融市场和创造客户需要，使金融监管达到管而不死、活而不乱。

（八）稳健运行与风险预防原则

世界各国共同坚持的监管政策之一是确保金融机构安全稳健地经营业务。安全稳健与风险预防及风险管理是密切相连的，必须进行风险监测和管理。因此，所有监管技术手段指标体系都是着眼于金融业安全稳健及风险性预防管理。安全稳健并不是金融业存在发展的最终目的，它的最终目的是满足社会经济的需要，促进社会经济稳健协调地发展。

（九）监管成本与效率原则

监管并非不讲成本、不计定价，以最低的监管成本获得最佳监管效果是金融监管当局的重要原则之一。在很多国家，金融监管的费用都是由被监管者承担，这迫使监管者尽可能节约一切监管资源，减少监管成本，提高监管效率，否则将受到被监管者的质疑和投诉。