对中国政府间财政关系现状的基本判断和发展趋势分析

对中国政府间财政关系现状的基本判断和发展趋势分析

倪红日^[1]

为什么要谈这两个问题，因为目前在国内存在着明显的认识和意见分歧，

具体表现为:

——究竟是中央财政日子好过？还是地方财政日子好过？目前中央财政收入占全部财政收入的比重究竟是多少？

——事权与财权是否要统一？

——财政转移支付是否需要立法？

——财政转移支付方式是否应该以一般性转移支付为主？

——今后的趋势:财政收入进一步向中央集中？还是向地方分散？

——公共职责、公共支出管理责任应该如何在政府间划分？

——财政级次应该如何设置？尤其是县与乡镇基层财政如何设置？

对上述部分问题，笔者已经进行过专文的讨论，如事权与财权统一的问题，本文只就上述其中部分问题提出笔者的看法。

一、目前中央财政收入占全部财政收入的比重究竟是多少

对中央财政收入占全部财政收入比重存在两种计算方法，由此也就存在着两种结论（名义比重和实际比重）和判断。

第一种计算方法是将税收返还和原体制补助作为中央财政转移支付的一种方式进行计算，中央财政收入占全部财政收入的比重如表1所示。按照这种方法计算的结论，应该说我国目前中央财政收入占全部财政收入的比重达到了52.29%（2005年）的比较高的水平，上限如果确定在55%～60%，目前已经接近了这个水平。笔者将按照这种方法计算的比重称为名义比重。

表1　中央财政收入占全部财政收入比重及向地方政府补助数量表

注:缺少2004年公开发表的全面数据。

资料来源:2004年《财政年鉴》和公开发表的财政部长的年度预决算报告。

第二种计算方法是不将税收返还和原体制补助作为中央财政转移支付的一种方式，那么中央财政收入占全部财政收入的比重就没有那么高。我们以2002年决算数据和最新的2005年决算数据为例，2002年中央财政本级收入10390亿元，扣除税收返还和原体制补助部分，调整后的中央财政本级收入为7047亿元，占当年全部财政收入的37.3%，比表1中的数据54.9%低了17.6个百分点。2005年决算的情况，中央财政本级收入为16548.53亿元，扣除税收返还和原体制补助部分，调整后的中央财政本级收入为12405.52亿元，占当年全部财政收入的39.2%，比表1中的数据52.29%低了20个百分点。笔者将这一比重称为实际比重。

由此而得出的结论和判断是:中央财政收入占全部财政收入的实际比重，在经过分税制改革后的十年努力，这一比重有了明显的恢复性提高，但是离达到合理水平（55%～60%）仍存在着15～20个百分点的差距，中央财政收入占全部财政收入的比重还有待进一步地提高。

上面两种结论和判断究竟哪种成立？是否应该将税收返还和原体制补助计算在中央财政收入之内，这是问题的关键。笔者认为，税收返还和原体制补助从实质上来讲，不应该将其作为中央财政收入，因为中央财政对这部分收入没有实质上的支配权，实际的支配权在地方政府手中。而且这部分收入也不是按照各地区的标准收入和支出之间的差额返还给各地区的，而是按照1993年的基数和原体制的既得利益返还给各地区，没有均等性作用。因此，笔者赞成第二种结论和判断。

二、关于中国转移支付制度问题

中国转移支付的主要方式与国际上一些通行做法比较，具有自己的独特之处，并且国内对转移支付方式的种类和规模也存在着明显的分歧。按照主流意见，对中国转移支付的方式有如下两种看法。

一种看法认为中国转移支付的方式包括两种:财力性转移支付和专项转移支付。财力性转移支付包括国际上通行的一般性转移支付（不指定特定用途）和具有均等化作用的专项转移支付，后者具体包括工资性转移支付、农村税费改革转移支付等指定用途的转移支付。按照财政部官方的这种看法，这两种转移支付的数量总规模2002年为4019亿元，占中央财政总支出（包括赤字）的28.5%，其中财力性转移支付为1619亿元，专项转移支付为2400亿元；2005年，两项转移支付总规模为7341.01亿元，其中财力性转移支付数量为3812.07亿元，其中一般性转移支付资金规模达到1120.15亿元，民族地区转移支付159.09亿元；专项转移支付为3528.94亿元。

另一种看法认为，中国转移支付的方式包括三种:税收返还和原体制补助、财力性转移支付、专项转移支付。这两种看法的区别是，税收返还和原体制补助是否应该算作财政转移支付。税收返还和原体制补助是1994年分税制改革时，为了维持原体制下各地方政府的既得利益，以1993年地方政府财政支出规模为基数，在分税制条件下，从中央财政收入中返还给各地方政府的税收数量。目前这部分的支出数量2002年是3343亿元，2005年为4143.01亿元。

这两种看法的差异对我们分析中国政府间财政关系和转移支付制度改革的成效与问题有着极其重要的意义，依据不同的看法产生不同的计算口径，将直接影响到我们对一些重要问题的关键性判断。例如，中国目前财政转移支付的规模究竟有多大？是很大还是不够大？

无论按照以上哪种看法，转移支付制度都存在以下主要问题。

第一，一般性转移支付规模过小，基层财政逐步将丧失财政支配和调剂权。

目前中国的一般性转移支付是作为财力性转移支付中的一个组成部分，与其他项目的财力性转移支付的区别是，一般性转移支付不指定特定用途，地方政府有权力自主安排支出用途。国际上通行做法是一般性转移支付是中央或联邦政府向下级政府转移支付的主要形式，一般占到全部转移支付的50%左右或者以上。这样可以给予下级政府更大的财政支配权，也有利于基层政府根据本地区的公共服务需要安排财政支出。但是，2004年数据表明，我国的一般性转移支付占全部转移支付的比重按照宽口径计算只有7.2%，按照窄口径计算占12.4%；2005年，一般性转移支付占全部转移支付的比重按照宽口径计算只有9.8%，按照窄口径计算占15.3%，比重都是非常低的。在财力性转移支付中，一般性转移支付的占比也仅为28.6%（2004年）和29.4%（2005年）。

一般性转移支付规模过小所带来的制度后果是，经济中等发达和欠发达地区的基层财政接受上级财政转移支付的数量越大，对上级财政的依赖度越来越高，其财政的自主权越小。在这些地区的基层财政与上级财政的关系最终会成为新中国成立初期的“统收统支”关系，尤其是在取消农业税后，这种倾向和趋势已经十分明显。这与基层政府财政最贴近公共服务对象，应该因地制宜地配置公共资源的要求是相违背的。

第二，财力性转移支付存在的问题。

中国的财力性转移支付的主要含义是，这些转移支付基本上是按照公式法计算，具有均衡地区公共服务差距的作用。但是从目前这类转移支付的具体项目结构来看，专项的财力性转移支付占有相当大的比重，2004年调整工资转移支付和农村税费改革转移支付这两项占全部财力性转移支付的比重就达到58.2%。对这部分转移支付，基层政府财政是没有调剂权的。

第三，专项转移支付过于分散，难以管理。

目前专项转移支付按照宽口径计算占全部转移支付的32.9%（2004年）和30.73%（2005年），按照窄口径计算占比为56.8%（2004年）和48.07%（2005年）。专项转移支付主要是由中央政府各个部委按照“条条”管理转移到下级政府的。财政部对这部分转移支付难以统一控制。这部分转移支付规模大，支出项目繁杂而分散，没有规则，管理混乱，使用效益难以考察，是最缺乏规范的转移支付。

三、地区间人均可支配财政资金存在较大差异

我们对2003年全国各地区可支配财力的基本数据进行了处理和分析。方法是将全国地方合计的人均可支配财力作为1，各地区人均可支配财力除以地方合计的人均可支配财力，计算出各地区的人均可支配财力系数。用这样的方法计算了两种口径的地区间人均可支配财政资金的差异情况，但是结论基本相同。一种口径较窄，即可支配财力只包括一部分中央转移支付，而不是全部。可支配财力包括的部分是:一般预算＋上划中央两税返还＋所得税基数返还补助＋原体制补助＋一般性转移支付补助－原体制上解。另一个口径较宽，可支配财力包括一般预算和中央补助收入，即中央转移支付基本上全部计算在内。下面图1是窄口径计算结果，图2是宽口径计算结果。

图1　2003年全国各地区可支配财力图

注:基础数据来自2004年《中国统计年鉴》和2003年财政部预算司编《地方财政统计资料》。

图2　2003年中国各地区可支配财力情况图

资料来源:根据2004年《中国财政年鉴》、2004年《中国统计年鉴》和2003年财政部预算司编《地方财政统计资料》有关数据计算。

从图1可见，有11个省市的人均可支配财力高于全国平均水平，大多数为经济比较发达的地区，其中上海市的系数高达4.74。地区系数之间的差距也非常大。

图2显示，有12个省市的人均可支配财力高于全国平均水平，大多数为经济比较发达的地区，其中广东省的系数高达6.19。地区系数之间的差距也非常大。

上述分析和结论的缺陷是没有考虑人口流动因素。由于缺少公开的对人口流动数据的统计资料，我们只能用一种倒推的方法，在考虑流动人口的情况下，检验地区间人均可支配财力存在较大差异的结论是否成立。倒推的方法是，选择人均可支配收入系数高于2的四个地区（按照宽口径计算），根据各地区的系数（高于全国各地区平均人均可支配收入的倍数），推算出该地区可供养的人口，再根据各地区的财政供养系数，推算出总人口，最后与实际人口比较，推算出该地区的流动人口数，这样计算的结果见表2。

表2　四个地区的流动人口推算表

从表2得出:人均可支配收入最高的四个地区推算出来的流动人口数量为5.4亿人。据国家统计局及一些权威资料反映:2003年中国的农村外出就业人口为9820万人至1.1亿人，其中跨省的人数约占40%，即4000万人左右。与我们推算出的数据相差10倍多，由此我们认为，地区间人均可支配财力存在着较大差异的判断依然是成立的，但差距究竟多大，准确的数据还有待专门深入具体的研究。

四、中国政府间财政关系的发展与建议

建立中国政府间科学规范的财政体制和转移支付制度，目前与10年前相比有了更为有利的基础和条件，毕竟改革旧制度和建立新制度在艰难中已被大大推进。尽管如此，根据现在的分歧认识，仍然存在着回归旧体制的认识和可能。即使分税制的完善确实也面临着如下的两种选择:一种选择是制度的建立和完善仍坚持渐进性推进战略；另一种选择是，将制度的改革进行有实质性突破的推进。为了使下一步的改革方向更为明确，并使已经确定的合理制度避免出现反复，需要着眼于完整而全面的制度设计，目标的明确和把握，以及法制的建立与保障。

（一）统一认识与目标设定

在政府间财政关系和转移支付制度设计上，应该以什么指导思想为原则，应该有一个统一的认识和明确的说法。计划经济时期和改革前20年，我们基本上是围绕集权与分权来调整这一体制，目前仍没有摆脱这种思路。我们认为，在社会主义市场经济条件下，政府间财政关系和转移支付制度与计划经济条件下的体制面临的问题性质有了很大改变。在旧体制中需要解决的主要问题是如何调动地方政府的积极性问题，即解决激励机制问题；在社会主义市场经济体制下，政府间财政关系和转移支付制度主要应该解决公共服务的均等化提供问题，即解决公共服务的均衡问题。这种观念和认识的转变是正确地调整和确立这一体制目标的原则性前提。

我们认为在经济体制上应该打破“大锅饭”，但是在政府间财政关系和转移支付制度上应该搞“大锅饭”，中央财政就是“大锅饭”的掌勺人。在经济机制上，应该以“效率优先，兼顾公平”为原则；但是在政府间财政关系和转移支付制度上应该以“公平优先，兼顾效率”为原则。

在统一认识和明确上述原则的基础上，1994年确定的政府间财政体制和转移支付制度完善的有限阶段性目标应该进一步延伸为:逐步建立基本均等化公共服务的财政体制和转移支付制度，为降低制度的效率损失，同时要建立必要的激励机制，允许地区间公共服务水平存在较小的差距。这样的目标符合十六大提出的全面建设小康社会的总战略目标以及十六届六中全会决定的要求。

（二）关于转移支付制度方式的完善

1.需要进一步规范转移支付方式。

根据国际上的通行做法，规范的转移支付方式主要是两类:包括不指定用途的转移支付，相当于我们前面提到的一般性转移支付；另一类是指定特定用途的转移支付，相当于我们前面提到的专项转移支付以及财力性转移支付中包含的专项转移支付。在这两类转移支付方式中，一般来讲应以不指定用途的转移支付方式为主。这样做的好处是，当中央在各地区之间基本均衡配置了财政资源之后，转移支付到地方政府的财政资金可以由地方政府根据本地区公共服务的需要，有效率地合理使用财政资金。如果转移支付大多都是由上级政府指定特定用途，那么地方政府的财政自主支配权就没有了，由于存在信息的不对称，公共服务的效率会受到很大影响。

中国目前的财力性转移支付实质上包括两个部分:一个部分是具有均衡性作用的一般性转移支付；另一部分是具有均衡性作用的专项转移支付。我们认为这样的划分和分类具有中国的特色，但是容易混淆政府间财政资金支配权的不同。我们认为，应该按照国际上通行做法分类，将一般性转移支付资金方式分离出来，将专项转移支付资金清理和重组。

2.清理专项转移支付。

按照上述的观点，具有均衡性作用的转移支付是比较规范的专项转移支付，而其他目前现实中存在的被称为专项转移支付的支出十分不规范，财政部门难以控制。规范这部分转移支付的关键是解决行政管理体制存在的问题。我们主张，应该削弱中央各部委提供公共服务的支出责任，各个部委主要做好规划、指导、政策和监督工作。除必须由中央承担的公共服务支出职责外，教育、卫生等公共服务的支出管理职责主要由各地方政府负责（这里只提出一个原则，具体的政府间公共服务职责划分需要更加细化研究）。与此同时缩小各部委专项支出规模，将这部分资金直接由财政部转移支付给各地方政府，中央财政完全按照地区公共服务均等化要求配置财政资金。由于这部分转移支付的规模数量很大，能否清理和解决这部分转移支付存在的问题，对中国规范整个转移支付制度至关重要。

3.取消或者逐步缩小税收返还和原体制补助的规模。

在政治体制、行政体制以及决策机制没有改革的情况下，取消税收返还和原体制补助是不可能的。能否缩小税收返还和原体制补助规模可以研究或者操作，缩小的办法可以有被动缩小和主动缩小两种。被动缩小是指在宽口径转移支付方式中，不断增大其他两种转移支付规模，使得税收返还和原体制补助的占比逐步下降，分税制改革十年至今的情况就是如此。主动缩小是通过对中央与地方“两税”增量分成比例的调整，调高中央占比，调低地方占比，甚至取消“两税”增量分成的制度，从而缩小税收返还和原体制补助的规模。主动缩小显然比被动缩小的改革力度大。

（三）在渐进性改革中把握方向和力度

1994年分税制改革时，我们确立的是渐进性改革方略。根据目前政府间财政体制和转移支付制度存在的问题，我们建议在推进渐进性改革时，必须注意把握方向和力度。

1.继续推进“量变到质变”的渐进性改革的预测。

我们对渐进性改革的效果进行了粗略的预测。按照现行宽口径三种转移支付结构，方法是根据2002～2005年的结构占比变化速率计算（因为在2001年以前的转移支付方式的口径不统一，因此难以计算），预计10年和20年以后的转移支付方式的结构状况，主要考察转移支付均等化作用的预期。

2002年三种转移支付方式的结构是:税收返还和原体制补助的占比为45.4%，专项转移支付占比为32.6%，财力性转移支付占比为22%。2005年，三项转移支付的结构变化为36.08%、30.73%和33.19%。总的变化趋势是，财力性转移支付占比逐步提高，这标志着转移支付对地区均等化的能力和作用的提高；税收返还和原体制补助的占比逐渐下降，专项转移支付的占比基本稳定并有所降低。

按照2002～2005年财力性转移支付占比的变化速率，平均每年约提高2.8个百分点，10年以后可能提高28个百分点，占比可能达到60%以上。税收返还和原体制补助的比重将会大幅度下降。这种变化如果成立，将使我国转移支付制度完成质的转变，其均衡地区间公共服务水平的能力将大大提高。

2.渐进性改革成功的保证。

（1）要坚持继续保持和小幅提高中央财政收入在全部财政收入中的比重，从目标控制上建议将不包括税收返还和原体制补助在内的中央财政收入占全部财政收入的比重提高到55%左右（目前只有接近40%）。

（2）加大规范转移支付方式的力度，从现在开始将改革和完善政府间财政体制和转移支付制度作为重点，采取有效措施规范转移支付方式。

（3）规范转移支付制度以及其他相关制度的改革（政府行政管理体制、各级政府的支出责任的明确等）应该先于进一步提高中央财政的财力。因为在目前不规范的转移支付方式下，中央掌握的财力越多越可能造成整个制度的扭曲，并有可能造成基层财政困难、公共服务不到位、财政资金使用效率低下等问题并存的局面。

（四）关于政府级次改革的建议

目前共识的观点是，我国政府的级次过多，这是影响公共服务质量和财政资金使用效益的重要原因。但是对于如何设计和确定合理、科学的政府级次，基层政府应该如何归并和重组，存在不同意见。目前比较有代表性的意见是，将地级市和乡镇两级政府虚化，省和县级政府做实，形成中央、省、县三级政府架构。笔者不完全赞成这种意见，因为县级政府所辖面积过大，人口规模数量多，如果乡镇级政府虚化，可能导致整个地方政府行政管理和公共服务脱离基层，脱离公众，浮于应付上级政府的指示，而又难以落到实处。

我们建议改革目标应该是，增加目前的省级政府个数，每个省的辖区面积缩小，这样有利于强化行政管理和提供公共服务。省以下地方政府设置一级实体政府，将目前的县级市、县和乡镇两级以乡镇为基础进行重组成基层政府，形成中央、省和基层政府三级架构。如果出于专门重大公共事务管理需要，可在中央与省、省与基层政府之间设置专门派出机构，但这样的机构不具有一级实体政府的行政和财政权力。

基层政府的所辖区域和人口不宜过大过多。根据美国87000个基层地方政府的经验，我国的基层政府的个数至少应该在5万个以上，目前中国的乡镇政府不到4万个，县级政府3000个左右，继续沿着撤并乡镇的思路进行改革，势必进入弱化政府公共服务和行政管理的误区，其负面效应是十分危险的。

（五）改革体制与法律建设需要同步推进

由于中国经济体制改革的方略是采取渐进式改革，在比较重要的制度建设上一般采取的是改革在前，制定法律在后，这是目前我国政治体制所决定的。出于使改革保持正确的方向和避免少走弯路的需要，我们主张要坚持依法建制，改革体制与法律建设基本同步推进。用法制来明确和保证制度的稳定和执行。具体来讲，需要及时修改《中华人民共和国预算法》，制定《中华人民共和国转移支付法》以及相关法律。

【注释】

[1]国务院发展研究中心副局长。