建立合理的国际金融体系

四、建立合理的国际金融体系

从全球层面上看，应该建立更合理的国际金融体系。国际金融体系的百年变迁大致可以分为五个阶段：第一是1870～1914年间的古典金本位时期；第二是1915～1945年间的前布雷顿森林体系时期；第三是1945～1975年间的布雷顿森林体系时期；第四是1975年以后以全球浮动汇率制为特征的后布雷顿森林体系时期；第五是20世纪80年代中后期以金融全球化为背景的货币区域化和美元化时期。国际金融体系在近百年来随着世界经济的发展不断发生变化，现在的国际金融体系大致有如下几个特征。①1975年开始的后布雷顿森林体系弱化了国际金融体系的内部约束。一方面，曾经作为国际货币体系核心的汇率的决定和变动，在浮动汇率制度下已经由国际金融市场来完成了；另一方面，国际货币基金组织的主要职责之一，即为成员国调节国际收支，也越来越多地通过国际金融市场来完成了。②国际货币制度多样化发展，资本流动频繁。以浮动汇率制度为主、多种汇率制度并存的汇率制度基本形成；国际机构和发达国家间为稳定国际货币体系和减少主要国家货币的剧烈波动而进行国际协调面临种种矛盾；国际金融市场和资本流动，特别是私人资本流动已成为汇率决定和变动的一个关键因素。③防范动荡和危机在可预见的未来仍将是国际金融体系发展中的主旋律。为此，无论在国际组织层面，还是在区域组织层面，无论在国家之间协调方面，还是在单个国家的政策调整方面，都将做重大调整。各国能否建立起货币合作的机制，或建立一个什么层次的货币合作机制，成为一个相当现实而具有挑战性的问题。④目前国际金融体系开始呈现某种新格局。全球化令人瞩目，区域汇率协调安排和货币区域化趋势抬头，欧元面世，在美国经济保持了长周期景气的背景下，美元化引人注目。

20世纪80年代中后期，随着世界各地的金融危机愈演愈烈，国际金融体系持续动荡。从80年代的拉美债务危机到90年代初期的欧洲货币机制危机；从1994年的墨西哥金融危机到1997年的亚洲金融危机；从1998年俄罗斯金融危机到1999年初的巴西货币危机，金融危机明显具有传染性和突发性。金融资产脱离实际经济的增长而增长，对国际金融体系的稳定性造成威胁；资金流动的短期化和易变性对国际金融体系造成现实威胁。国际社会普遍认识到，金融危机的爆发虽然往往由有关国家内在的经济和社会问题所引发，但与国际金融体系的缺陷也有直接关系。人们越来越认识到，现存的国际金融体系包括国际货币基金组织及其相关组织，已经走到了尽头。进行根本性的改革，建立新的布雷顿森林体系的呼声越来越高。英国首相布莱尔在纽约证券交易所发表讲话时指出，1944年布雷顿森林会议倡导成立的IMF和世界银行，在这场金融危机中已经暴露出缺陷，现在是对它们进行改革的时候了。他说，布雷顿森林体系已经不能适应现代国际资本的运作规律，国际社会应当为新世纪准备一个新的布雷顿森林体系。美国财政部长鲁宾也发表过此类观点，说要建立世界金融体系的“新大厦”。日本负责国际事务的副藏相已经直接谈论过沿着最初的布雷顿森林体系的方向制定新的国际金融协议的必要性。在欧洲，一些金融专家和政治家也谈论过这个话题。总之，国际社会提出要建立适应21世纪世界经济发展需要的国际金融新体制，即所谓“新的布雷顿森林体系”。

历史表明，一个理想的国际金融体系能够促进国际金融运行的协调和稳定，促进国际贸易和国际资本流动的顺利发展，并使各国公平合理地享受国际经济交往的利益；反之，则成为国际经济发展的阻碍因素。目前，各国政府、国际组织和学术界对国际金融体系改革已经做出种种设计：

（一）改革国际金融组织体系

国际金融组织体系改革涉及到世界各国的政治经济利益，并且会对世界贸易产生重要影响。国际社会对国际金融体系改革方案进行了广泛地讨论，并且提出了多种思路和方案。改革国际金融组织体系包括两个方面：一是改革现有国际金融组织的职能。近年来对国际金融体系的改革往往还包括对国际货币基金组织及世界银行等的尖锐指责，因此，国际货币体系的改革不能不与这些国际金融机构的改革联系在一起。其中有代表性的改革设想为：①将国际货币基金组织转变为拥有真实的世界货币发行权的世界中央银行，以这种真实货币取代美元，保证汇率的稳定，并为发展中国家提供“在增长中调整”所需的清偿能力。有人建议世界中央银行／最终贷款者并不必要真正提供资金，只要做好危机管理的工作即可。譬如美国政府在1998年对LTCM的行动里，只是集合LTCM所有债权者进行联合贷款行动，让该公司继续存活；当李森拖垮了贝凌银行，英国央行只是帮它找到新的所有主，自己并不出钱。同样地，像IMF这样的最终贷款者，也不必然要有饱满的口袋，只要有优秀的协调能力即可。不过，这并不是什么创新改革的建议，IMF及G－7现在也都这么做，而其他的改革建议也主要是想找出一些方法，以减轻国际危机管理者的负担。②把世界银行变成一种基金，使它能够从德国和日本等国吸收国际资本，并注入到发展中国家（而不是美国）。③IMF与世界银行局部合并成一个专门的国际金融监管机构。金融监管者和放款人必须对大量的跨国资金进行更适宜的评估，从而根据贷款的风险程度更合理的定价。按照布莱尔的设想，将IMF与世界银行的部分部门合并成一种新的职能部门，这种新的职能部门的建立并不是为了削弱IMF和世界银行的权利，而是为了通过建立一系列新的运营与操作规则，加强各成员国的自律，从而进一步强化两大金融机构的职能。这种意在推动发展中国家经济增长的资本流动调节同时会迫使美国减少其巨额的经常项目赤字。④重建联合国体系，使之成为政治和经济谈判的场所，以便于把世界主要地区的金融活动和货币政策协调机制建立起来。

以上构想的实质反映了一些国家对不合理的国际金融秩序的呼声，但货币体系背后也同样是国力的对比。发展中国家要求分享更多的对国际金融体系的引导和发言权仍然需要时间。

（二）建立专门的国际金融监管机构

1．成立国际最终贷款者。美国克林顿总统在1998年10月G－7集会所提出的建议，就有这样的味道；IMF提出的新紧急信用贷款计划，也是类似的功能。不过，若要实现难度很大。IMF今天可以动用的总资金大约为2000亿美元，以其占全球GNP的比例来看，还不到它在第二次世界大战末期初创时的1／5，可见G－7并未准备提供充足的资金。另外，过大的IMF可能只有激励工业国家银行追求高风险利润。同时，由于大部分管制金融的权利还是握在各国政府手里，如果有一个口袋饱满的世界最终贷款者，各国将会放松管制措施，因为他们知道国内银行陷入困境，永远有一个老大可以依赖。这当然还是可以解决的，比如，可设计一个依据风险计算各国贡献程度的制度，只不过效果如何，难以预知。

2．成立国际破产法庭。这种国际破产法庭与上述以暂停提款的方式防止银行挤兑，是一样的道理。同时，它也可以避免诸如政府保险所造成的道德危险问题。不过，国际破产法庭毕竟不是国家破产法庭，后者可以没收公司资产，或开除公司董事，国际破产法庭显然不能冒然进入一个国家没收其资产，或是开除其老板——在这里是一国的政府。当然，有人会认为，国际破产处置与若干国家处理地方政府破产的方式极为类似。比如，70年代美国纽约市的债务危机，就确实委由一个外部的管理委员会来暂时处理日常的财务事宜。不过，无论如何，国家与地方政府还是有极大差异。我们只能说，如果国际破产法庭具有与国家法庭相当权力的话，国际银行贷款风险将会大大降低。同时，国际破产法庭也将有助于提高各国对本身名誉的重视。

3．成立国际存款保险公司。这是索罗斯（Soros 1998）有名的建议，国际借款者必须先缴纳保险费，才能获得贷款。这个提议值得争议的是：即使G－7同意不对无保险者予以贷款，仍无补于防止金融危机的发生，毕竟各国政府几乎都已隐含地保证银行存款的安全；IMF很难确定贷款的限度，也不易制定保费的额度；与国际破产法庭及金融管理者相同的道理，很难赋予此国际保险公司有效的管制执行权力。不过，索罗斯的提议也有重要的意涵：也就是从事高风险行为而产生负面效果者，即应予以适当的课税。不论是变动资本适足率的要求，或是保费的课征，都是现代存款保险的趋势，也是Basel Accord II希望进行的方向。

（三）建立国际金融行为准则

金融体系的稳定运行要求所有市场参与者，包括国际金融组织、政府、金融机构和私营金融部门（尤其是对冲基金）等，在参与国际金融过程中，必须保持较高的透明度，遵守一系列国际准则和国际标准。开发推广和实施国际标准和健康行为准则，有助于国际金融市场参与者对各国的经济运行状况进行比较。同时也会改进透明度和监管质量，增加政策的可计量性和可信度。

在东南亚金融危机爆发之后，IMF开始从长远考虑，建立防范类似金融危机的制度安排。一个重要的方面就是对成员国提出一些具有约束力的具体要求。除了IMF决策机构临时委员会于1998年4月16日通过的，并要求其成员国政府遵守的《财政透明度良好行为准则》之外，IMF临时委员会还希望继续制定其他一些方面的准则，比如政府在金融与货币政策方面的良好行为准则，以及更多地披露国内金融部门的问题和资本流动方面信息的准则。

1988年的《巴塞尔协议》（Basel Accord）及1999年的Basel Accord II，都试图建立规范国际金融的软法律（Soft Law）（见Lee 1998），以调和国际的银行标准。巴塞尔银行监管委员会修改了其坚持10年之久的关于银行最小资本比例要求的协定，并代之以更为灵活的规则。巴塞尔委员会于1998年1月公布了《（银行）内部控制评估框架》，这项文件可以作为监管者评估银行内部控制系统的工具。它根据成员国的经验和该委员会已经建立的原则，描述了作为银行内部完善的控制系统的基本要素，指出了监管者在评估银行内部控制系统时，所使用的一系列准则。《巴塞尔协议》最重要的，是要求银行必须有一定的资本适足率（Capital Adequacy），主要目的是在防止银行从事单向赌注的操作：银行若押注高风险而获胜，它就大赢，反之，若输了的话，一般纳税老百姓必须承担其损失。提高资本适足率将迫使银行必须承担部分风险成本。

“七国集团”在1998年10月30日提出的世界金融改革的联合声明中提出：“七国集团”部长支持建立一种利用各国和国际监管的专门知识对金融体系进行较好监督的程序；同意制定有关增加透明度和金融机构以及管理人员披露（统计资料）的最好惯例的国际标准；“七国集团”领导人要求财政部长和中央银行行长检查进行大量借贷投机的国外机构经营活动的影响，鼓励国外金融分支机构遵守国际约定的标准。为了使国际标准和健康行为准则得以有效实施，还必须作出如下努力：首先，为了提高国际资本市场的效率，公共和私营部门必须以实际行动贯彻国际标准；其次，市场机制必须能够降低那些遵守准则的参与者的交易成本，激励金融体系的各种参与者积极贯彻标准；同时对于那些恶意投机行为进行制裁。

（四）改革国际汇率体系

国际货币关系的失衡是造成金融危机爆发的重要原因之一，在全球经济一体化过程中，民族利益和国家利益并没有融合成共同利益，即便是作为国际金融体系监管人的主要国际金融机构，从总体上也是代表发达国家的利益。作为金融自由化“旗帜”的美国，更是在任何事情上都要首先考虑本国的最高利益。因此，任何一项国际性的金融交易活动都是在各种民族和国家利益的“博弈”之下实现的。在国际货币的总安排中，应当寻求一种既考虑国际社会的共同利益，也承认各主权国家局部利益的合理的国际货币体系。

汇率体系改革是整个国际货币体系保持稳定的关键。美元、欧元、日元作为国际货币体系中最主要货币，三者之间的汇率稳定与否直接关系到整个国际金融体系的状态。为解决固定汇率制过于僵化和浮动汇率制易于造成汇率剧烈波动的矛盾，目前最被推崇的建议是魏福德·依塞尔和亚·布龙菲尔德提出的汇率目标区，即将三种货币的汇率相对固定在一个目标区内，各国有义务在汇率达到目标边界时采取必要措施干预，以减少汇率变化过度反复无常给国际金融和世界贸易带来的震荡，同时维护汇率机制的灵活性以减少局部性金融危机产生的惯性和信心崩溃现象。1992年以前的欧洲货币体系（EMS）汇率目标区政策取得显著成功。因此，可以借鉴EMS的成功经验，通过各方面均能接受的汇率稳定协调机制，保持三者之间汇率水平的相对稳定。汇率的国际协调要求主要国家通过国内经济政策，甚至直接的外汇干预来影响主要货币的汇率，从协调方式上包括了广泛的经济政策。现在的困难在于实践中的可行性：需要各国有维护目标区的行之有效的经济政策及其国际协调能力，这恰恰是实践中难以实现的，因此实行汇率目标区的困难非常大。

其他相对弱势货币应允许其根据自身情况，在盯住、可调节和浮动汇率之间选择。尤其是对于新兴市场经济国家来说，最近两次金融危机说明，其汇率制度的改革可能成为货币风波的导火线。从实践经验看，汇率制度的选择不应该一概而论，各国根据不同的经济规模和开放程度、通货膨胀水平、劳动力市场的灵活调整性能、国内金融市场的深度和广度、资本的流动性等因素作出恰当的选择。笔者认为，英国经济学家哈罗德提出的蠕动盯住汇率制尽管并非十全十美，但是具有较为广泛的意义。因为发展中国家的货币不是国际储备货币，经受不起较大的金融波动，通过蠕动盯住汇率制一方面可以求得汇率一定程度的稳定性，又可以用平价的调整或一定的自由波动幅度来保持汇率的一定可变性，以调整国际收支和引进外资等。

（五）建立国际金融危机救援机制

在金融危机发生之后，如何进行有效的援助，减轻危机所造成的损害，限制危机发生的范围，拯救被危机侵蚀的机构和市场，使受害国家走出泥潭，是迫在眉睫的问题。国际货币基金组织从建立之日起，就有向成员国进行金融援助的机制。根据国际货币基金协定第一条第五款，国际货币基金组织为了缩减成员国国际收支不平衡的时间并减轻其不平衡程度，将充分保证向成员国提供资金，帮助成员国充满信心地纠正其国际收支失衡的现象，防止成员国采取既有害于本国利益、又有损于国际繁荣的下策。现阶段，国际金融危机救援机制需要解决的问题是：

1．国际救援资金的渠道和来源。目前国际救援资金的主要来源是：由国际货币基金组织安排的救援资金；各国在国际货币基金组织安排之外提供的资金；各国提供的救援物资；由其他国际组织提供的救援资金和物资，如世界银行、亚洲银行等。在1996年6月，曾有消息说，由美国、日本等经济大国和亚洲的一些经济体组成的22国将成立490亿美元的长期拯救基金，专门处理墨西哥一类的金融危机。如果这一设想能成为现实，将是一个国际金融危机救援机制的良好渠道。在1997年国际货币基金组织和世界银行年会上，日本曾提出成立一个独立的地区货币基金——亚洲基金的设想，以帮助亚洲解决当前和今后发生的金融危机。该设想获得了许多亚洲国家的支持，但是美国和国际货币基金组织表示反对，认为此举可能削弱国际货币基金组织在亚洲的影响力，因此建议未获通过。在1998年4月初的亚欧第二次首脑会议上，欧洲也曾提出成立一项亚欧会议信托基金的建议。可以预期，国际社会将会进一步探寻救援资金的渠道和来源问题。

2．国际救援资金的功能。国际救援资金应该发挥什么样的功能，是这次亚洲金融危机中凸现出来的一个问题。在以往，国际货币基金组织和世界银行在援助功能上有一定分工。国际货币基金组织的援助解决受援国短期国际收支方面的问题；世界银行的援助解决受援国长期的结构性和基础性的问题，同时帮助这些国家减少危机造成的负面社会影响。但是，在这次对亚洲国家的援助中，国际货币基金组织以受援的国家接受一系列长期结构改革要求作为提供短期援助的前提条件，力求短期和长期问题一揽子彻底解决。这种做法的用意也许是“长痛不如短痛”，“下狠手方能治大病”。但是也应该注意到对于急需援助的国家而言，短期问题的解决是当务之急。或者说，只有在短期问题解决的基础上，长期问题才有解决的可能。国际救援资金的功能应该以短期问题的解决为重点。对于受援国的长期结构性问题，应该设法通过其他方式解决。

3．国际救援机制的程序化。国际紧急救援机制应该进一步程序化，在救援条件的申请、资金的组织和安排、资金的到位、救援效果的检验等方面要形成更为有效的程序。以便金融危机一旦发生，有一套运行有序的救援机制迅速发挥作用。国际货币基金组织已考虑建立有效的体制保障、有序的债务处理办法，包括改进各国的破产法律，加强政府与私人财团的合作，更好地解决国际间的债务问题。

我国多年来一直在呼吁进行国际金融改革，建立一个更公正合理的国际金融新秩序。这样的姿态体现出我国对现行国际金融体系的三点判断：第一，经济全球化是一个自然历史过程，在全球化浪潮面前不能回避。这种趋势要求各国积极参与国际经济合作，但各国在扩大开放时应根据本国的具体条件，循序渐进，注重提高防范和抵御风险的能力。因此，我国对国际金融体系的改革，所持的是现实和开放的姿态，隐含着我国以正视开放和多边协调，尊重各国国情为国际金融体系改革的前提。第二，国际金融体系的深化意味着各国货币金融领域的相互依赖和影响不断加深。在经济全球化背景下，一旦某些国家和地区发生经济危机，不仅发展中国家会深受其害，发达国家也难以置身其外。全球化的经济需要全球性的合作。因此，我国对国际金融改革的看法，隐含着要求国际社会的所有成员本着责任与风险共担的精神，共同维护世界经济的稳定发展的意义。第三，国际金融体系的频繁危机，暴露出国际金融体系的缺陷和不公正性。更广义地说，经济全球化趋势是在不公正、不合理的国际经济旧秩序没有根本改变的情况下产生和发展的，因而势必继续加大穷国与富国的发展差距。因此我国对世界各国发出努力推动建立公正合理的国际经济新秩序的呼吁，隐含着对现行金融秩序的建设性批评和渐进改革的姿态。

在亚太经合组织第六次领导人非正式会议上，为促进国际金融稳定发展和推动建立国际金融新秩序，江泽民主席提出了三点主张：①加强国际合作，制止危机蔓延，为受危机冲击的国家和地区恢复经济增长创造有利的外部环境。发达国家应采取负责任的态度，通过财政、货币政策，刺激经济增长、扩大内需，增加进口，不搞贸易保护主义。同时增加对受危机冲击国家的资金援助，并为减轻债务负担作出适当安排，帮助他们稳定金融，恢复经济。这既有利于这些国家渡过难关，也符合发达国家的自身利益。②改革和完善国际金融体制，确保国际金融市场安全有序运行。对国际金融具有影响的大国有责任采取有效措施，加强对国际金融资本流动的监管，遏制国际游资的过度投机，提高对金融风险的预测、防范和救助能力。遵循平等互利原则，在国际社会广泛参与的基础上，通过南北对话与协商，探讨建立符合各方利益的国际金融新秩序。③尊重有关国家和地区为克服危机自主作出的选择。发生金融危机和受其影响的国家和地区，经济发展水平和历史传统不同，危机引发的原因和造成的影响也不同。克服危机和恢复经济，没有也不可能有固定的模式和统一的药方。国际社会和国际组织应尊重有关国家的自主权，在平等协商的基础上，提供适当的帮助。发展中国家特别是发生金融危机和受其影响的国家与地区，应根据各自的情况对经济结构和经济政策进行必要调整，妥善处理经济发展中存在的突出问题，充分利用内部、外部的有利条件增强经济发展活力。

【注释】

[1]鲍涛：《我国经济市场化程度已达60%》，载天则经济研究所，GOOGLG网。

[2]《中国经济市场化程度——“九五”估计与“十五”预测》，载GOOGLG网。