我国现行税收征收管理权限的现状调查

我国现行税收征收管理权限的现状调查

昌平区地方税务局　杨文达

一、税收征收管理权限现状

税收征收管理权限划分是为平衡中央和地方各级政府的财政收入而做的上层建筑调整，并随着经济制度的变迁而不断变动。目前，在市场经济主导的社会经济环境下，世界各国广泛采用分税制作为主要财政管理体制。这是因为市场竞争要求财力相对分散，而宏观调控又要求财力相对集中，这种集中与分散的关系问题，反映到财政管理体制上，就是中央政府与地方政府之间的集权与分权的关系问题。从现状看，不论采取什么形式的市场经济的国家，一般都是采用分税制的办法来解决中央集权与地方分权问题的。

1994年，我国经济体制改革在中央的“全面推进、重点突破”的战略部署指导下进入新阶段，财税体制改革充当改革的先锋，根据事权与财权相结合的原则，将税种统一划分为中央税、地方税、中央地方共享税，建起了中央和地方两套税收管理制度，并分设中央与地方两套税收机构分别征管；在核定地方收支数额的基础上，实现了中央财政对地方财政的税收返还和转移支付制度等。成功地实现了在中央政府与地方政府之间税种、税权、税管的划分，实现了财政“分灶吃饭”。在我国，中央、省、地（市）、县（市）、乡镇五级政府，基本上是一级事权、一级财权，每级政府支配相应财力。

二、分税制的积极作用

分税制的精髓在于运用商品经济的原则处理中央与地方收支权限的划分，把中央与地方的预算严格分开，实行自收自支、自求平衡的“一级财政、一级事权、一级预算”的财政管理体制。

为了加强税收的宏观调控作用，体现利益分配原则，各国政府都看到了分税制的好处。这是因为分税制可以为政府运用税收杠杆调节经济提供方便且有利的前提条件和伸缩灵活的活动场所。其一，分税制是中央实施宏观管理政策的财力保证。建立两个税收管理体系，理顺中央与地方的分配关系，从而奠定了财力分配的基本格局。中央税收占主导地位，国家容易集中财力，解决重大社会经济问题，稳定全局。中央对地方实行不同形式的补助金制度，既可以掌握地方政府的支出范围和财力配置方向的主动权，保证中央经济调控政策的贯彻，又可以调动地方政府的积极性，因地制宜地办一些实事。其二，分税制可以充分发挥税收杠杆调节经济配置资源的独特作用。中央可以运用属于自身的税种、税收进行全面性调节，地方也可以运用属于自身的税种、税收进行局部调节。这样多层次的税收调节，更便于掌握调节的力度和幅度，实现预期调控目标。

（一）实行分税制，能够更加直接反映税收用途，利于政府服务透明化

在市场经济条件下，政府公共服务的来源与支出同样要以商品交换原则作为理论基础，在财政上体现为财政经费分担的利益分配原则。财政支出的受益范围如果是全国性的（如国防），需由中央政府出面在全国范围内提供；地方受益的劳务供给（如路灯、治安），则应由地方政府提供。也就是谁受益谁提供经费、谁收税谁办事、谁办事谁收税的做法，即“取之于纳税人，用之于纳税人”，各级政府在征税之后必须给辖区居民以回报，纳税人则在支付政府经费的同时，也得到了接受政府提供的公共福利和个人社会保障福利，以及监督政府工作的权力。对比完全由中央集权的财政体制，纳税人缴纳的税款能够更加直接用于改善地方生活环境、改变公共服务形象，纳税人能从地方的公共服务中获得直接的受益，起到利于政府服务透明化的作用。

（二）实行分税制，能够满足市场经济对财税管理体制的要求

在市场经济条件下，自主经济和市场竞争是其主要特征，这类特征的区域性及趋利性，要求政府能够自主理财，建立相对独立的分级财政管理体系。

自主经营、自由竞争的市场机制，客观上要求各级政府都必须承担两项基本职能：一是服务于市场，即为市场经济创造安定的政治环境，实行稳定的经济政策，建设必要的基础设施和较健全的服务体系；二是调控市场，即根据各地具体情况，运用经济、法律和行政手段，有效地对市场活动进行调控，保证社会经济有序而均衡地发展。这种调节和服务，应该是多元化的、多层次的、全面的。国有国情、省有省情，区域之间有差异，财政和税收政策、措施不能“一刀切”，中央政府不可能做出符合各地具体情况的详尽的规定，不可能包揽一切事务。因此，只有采用分税制的管理体制，才能充分发挥中央和地方的积极性。全国性的社会再生产活动及统一市场由中央负责建设、管理和调节，区域性的社会再生产活动及局部市场由地方负责建设、管理和调节。各级政府充分发挥自身的职能作用，根据事权确定财权、划分收支范围，建立中央和地方两套各自独立运用的税收制度。

（三）实行分税制，能够充分体现财政制衡原则

所谓财政制衡，就是中央财政通过一定的财力再分配形式，实施收入援助和支出监督，以制约和平衡各级政府的预算管理，维护国家政策的统一和社会经济的稳定。为了体现财政制衡原则，调动中央和地方的积极性，必须按照分税制原则，保证中央能够集中和掌握较多的财力。其直接好处是便于进行收入援助。

上级政府对下级政府的收入援助，主要包括扶持性财力援助、一般性财力援助和开发性财力援助。中央政府如果不能集中较多的财力，就无力进行这些收入性援助。

提供扶持性财力援助：在下级政府无法成功地执行稳定的经济政策时，中央政府能够担负起稳定经济、社会的政治责任，对下级政府给予必要的财力支援。

提供一般性财力援助：由于经济发展不平衡，通过分税制管理体制在不同辖区之间提供一般性财力援助，实行财力再分配，实行从低需求高能力辖区到低能力高需求地区的财力转移，能够促使提供地方性公共劳务的条件趋向均等化。

提供开发性财力援助：由于经济发展的波浪式推进，中央政府通过提供开发性财力，在某个地区特定时期需要通过开发性的重大举措实施经济阶段性发展、上一个台阶时，对其预期目标给予财力援助。

（四）实行分税制，有利于宏观经济调控措施的实施

为了保证税收调控的效率，首要的是实行分税制来调动中央和地方政府的积极性，将应由地方政府负责的事宜交给地方政府实施调控，保证中央政府从全国“一盘棋”角度出发的宏观税收调控政策更好地发挥作用。同时，分税制实施后，为中央政府做好全国性宏观调控腾出了可用资金、时间、精力，便于中央政府做好宏观调控工作，发挥中央政府对全国经济的宏观调控作用。

三、存在问题

1．我国社会主义市场经济发展总体非常迅速，但地区差别很大，例如由于经济发展的不平衡，分税制又依据税种、税率分成，这使得新兴服务行业聚集的沿海地区，因为营业税等主体税种地方留成较多，除上缴中央的税收外，地方政府在留存收入上也非常雄厚，在进行各项政府工作时有充分的可持续发展能力，于是能够进一步促进本地区经济的发展，步入良性循环。但与此相反，老工业基地的增值税主要上缴中央，地方政府留存收入较少，很大程度上限制了当地政府对经济发展、社会安定的控制力度，从而使这些地区的可持续发展能力受挫。对于不发达、欠发达地区尤其是粮食主产区，国税局和地税局两套征收机构本身就使收税的成本对比过去增加，而对粮食主产区的加工业课以增值税为主的系列税种，造成这些地区的财力进一步削弱，每年等待中央财政的一半性补贴和政策性扶贫，可持续发展能力非常有限。

2．中央与地方的事权范围虽已初步划分，但尚不够规范，各级事权事责还有待明确。各级政府在项目设立、土地审批、吸引投资、减免税、对企业变相奖励等方面均存在“擦边球”现象。由于此类不规范现象的存在，造成税收减免税政出多门，税务部门依法行政受到地方政府权力挑战。以房地产企业为例，全国普遍存在地方政府土地审批手续不合理现象，对于以营业税为主税的这些行业，地方政府多方吸引投资，许诺给企业一定财政返还。这样，税务机关在核定、检查这些企业的税收时往往受到地方政府的干涉。

3．就分税制本身而言，税收制度也不够完善。到目前为止，我国现行税收法律体系中，《中华人民共和国个人所得税法》、《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法》、《中华人民共和国税收征收管理法》和《中华人民共和国农业税条例》等属于税收法律。除此之外，税务机关执行的大多是国务院以下部门的条例和办法，这些办法随着时间和地区的不同变动差异也较大。因此，各地方政府往往通过出台不同的地方法规来留存税收收入。