公平与守法互动服务和执法并进

公平与守法互动服务和执法并进

北京市地方税务局法制处　李娜

加拿大海关与税务总署（Canada Custom and Revenue A－gency，以下简称CCRA）是加拿大的联邦税务机关，长期以来，在保护纳税人权利、推行公平征管方面处于世界前列。他们以纳税人“自我评估”制度为基础，以“公平征管”为目标，通过高效、周到的纳税服务，严格、一致的税收执法，尊重和保护纳税人权利，营造良好的税收环境，有效提高诚信纳税的自觉性，形成了征管与守法良性互动、服务与执法齐头并进的良好局面。本文拟通过简要介绍和分析CCRA在保护纳税人权利方面的几项具体措施，为我市地税系统征管机制的不断完善，提供几点参考意见。

一、以“自我评估”为基础的公平征管体系

加拿大联邦税收征管体系以“自我评估”原则为基础。“自我评估”原则实际是一种自愿申报制度，以税务机关对纳税人的信任为基础，其基本含义是指纳税人依法负有申报收入及各项扣除额，自行计算应纳税额的义务。纳税人每年在规定期限内将收入及支出列在报税表上，自行计算并缴纳上一年度所欠的税款，交给税务局审核。纳税人依法负有举证责任，证明“自我评估”结果的准确性。对于存在欠税，而又没有在法定报税期前填交报税表及缴纳税款的纳税人，税务机关会加收滞纳税款利息并处以罚款。税务局在收到报税表后，会根据纳税人填报的数据做初步评估，并向每一位纳税人寄回一份评估通知书，告知初步评估结果。如果纳税人付了过多税款，税务局会退还多付的税款及利息。税务机关有权在3年内对纳税人的报税情况进行详细的再评估。如果纳税人不满意税务局的评估结果，可以与相关执法人员进行沟通、协商；如果仍存在争议，可在法定期限内向税务机关的上诉部门进行上诉。对上诉裁决不满意可以向税务法院起诉。

CCRA信任和尊重纳税人，相信绝大多数的纳税人一旦明确了权利、义务，就会自觉遵守税法，履行纳税义务。但他们同时也认为，税务机关有必要通过行政处罚、税务检查等强制性手段来保持税法的威慑力，督促少部分缺乏守法意识的纳税人依法缴纳税款，保证所有的纳税人都依法履行自己的应税义务，以维护税法的公平。

CCRA认为，建立在自我评估、自愿申报基础上的税收征管体系，应当是以纳税人为中心的。税务机关应把为纳税人提供服务、保障征收渠道畅通、保证税收征管公正、透明、高效作为主要职责，以实现税收征管的“公平”为己任。“公平”征管要求税务机关与纳税人平等相待，尊重和保护纳税人合法权益，使纳税人认识到依法纳税的必要，感受到诚信纳税的光荣，从而提高履行纳税义务的自觉性，从根本上保证“自我评估”制度的良好运行，实现“公平”征管与“自愿申报”的良性互动。CCRA认为，实现征管“公平”意味着税务机关执法公正、一致、不偏不倚；意味着每一个纳税人以各自的纳税能力为基础，平等履行纳税义务；意味着所有纳税人均能享受公正待遇，其合法权益能够得到充分保障。“公平”征管是税收征管的理想模式，也是纳税人权利得到保护的最佳状态。

二、CCRA的“公平”行动

基于以上认识，在CCRA筹建期间，加拿大国家税务局行政长官、国家收入大臣专门发起了“公平行动”，在全国范围内开展关于纳税人权利问题的讨论和调研。

调研报告《在公平的核心》是公平行动最直接的工作成果，也可以说是CCRA推行公平征管的理论基础。这份报告全面总结了从社会各界了解到的不同意见、建议，归纳了公平征管的三个决定性因素，即平等、灵活和一致，分析了理想与现实之间存在差距的原因，提出联邦税务机关应如何采取具体措施，弥补征管中存在的信息鸿沟、现实鸿沟、理解鸿沟、执法一致性差异、法律执行差异等问题，建立以纳税人为中心的服务型税务机关，不断改善服务质量，提高征管水平，最终实现“公平”征管。

CCRA还针对调研结果，明确了实现公平征管最需要加强的七个方面的工作，制定了《关于公平的七点计划》，确定了工作目标和具体措施。为了便于纳税人了解和记忆，又对以上计划进行了提炼，制定并公布了《我们的公平承诺》，就七个方面工作向纳税人做出承诺：①保证使用明语（即浅显易懂的语言）解释相关法律，向纳税人提供准确、浅显易懂的纳税信息，保证提供双语服务，并鼓励员工向新移民或旅游者提供小语种服务，以保护纳税人知情权。②保证告知纳税人服务时限，并努力达到时限要求，不断改进工作方法，提高工作效率。③保证采取有效措施提高税务人员适用法律的一致性和平等性。④保证提供便捷、透明和公正的税务复议等行政救济。⑤保证在执法中体现灵活性，充分考虑每一个纳税人的不同需求和利益，在法定权限内尽可能地提供合理救济。⑥保证依法履行职责，充分考虑纳税人利益，及时告知纳税人享有的各项权利及依法能享受的福利。⑦保证不懈努力完善各方面工作，提高执法可信度，加强考核和内部监督，通过执法树权威。

CCRA改组成立后，还根据行动中对《纳税人权利宣言》（讨论稿）的讨论结果，修订并发布了新的《纳税人权利宣言》。《宣言》将纳税人的基本权利简要概括为七项：①公平待遇。②礼貌和周到的服务。③隐私和机密信息受到保护。④双语服务。⑤知情权。⑥享受法定权利。⑦上诉权。这份长度仅一页的税务机关出版物，被加拿大纳税人和税务中介机构视为加拿大税务机关保护纳税人权利的纲领性文件。

2000年12月，CCRA以《宣言》为基础，进一步整理、制定了一份内容更加全面的《你的权利》，详细告知纳税人以上七项权利包含的具体内容及涉及的相关制度。此外，还专门在这份文件中，告知纳税人按照“公平条款”以及“自我披露”两项特殊制度的规定可以享受的相关权利，保证更多纳税人了解、使用以上特殊制度，维护自身权益。

三、CCRA实现公平征管的几项具体措施

根据多年来税收征管的实践，结合调研中了解的纳税人需求，CCRA总结出公平征管的核心价值应是平等、灵活和一致。“平等”是指税务机关严格执行税法规定，应收尽收，使所有纳税人都以各自的纳税能力为基础，依法平等承担和履行纳税义务；“灵活”是指要认识到每一个纳税人都是不同的个体，有着各自的特定情况，纳税需求各不相同，税务机关要在承认“个体差异”的基础上，公正、合理地运用法律赋予的自由裁量权，依法给予“区别对待”，最大限度地保护纳税人的利益，实现真正意义上的“平等”；“一致”是指执法中对于情况相同、条件相等的纳税人应当适用同一标准，实现相同结果，做到执法一致，始终如一，以真正实现“公平”。

通过考察CCRA的各项征管制度和内部管理，我们发现，为了充分保护纳税人权益，CCRA借鉴先进的企业管理理念，倡导员工树立服务意识，积极发展“以纳税人为中心”的服务文化，建立了一系列工作制度，不断完善工作机制，以实现公平征管的三个核心价值。其中不乏许多值得我们参考、借鉴的经验和做法。

（一）保护纳税人知情权，奠定“平等”基础

1．CCRA知情权保护工作基本情况。CCRA认为保护纳税人知情权，实际是将税收实体法和程序法及时快捷、通俗易懂地告知纳税人，使之明确权利义务。这是保证纳税人诚信纳税的前提，是增强纳税人维权意识和能力的基础，从根本上说，是保证每个纳税人平等履行义务，享受平等待遇，实现税收公平的基础。

CCRA相信绝大多数的纳税人都是自觉纳税的。税务机关的工作主要分为两部分，首先通过信息服务，疏通政策瓶颈，帮助纳税人了解和掌握税法，明确权利义务，使其知道“需要”履行纳税义务；再提供便捷、高效的办税服务，使纳税人获取“能够”履行义务的必要渠道和工具，保证绝大多数的纳税人自觉纳税。因此，保护纳税人的知情权实质上是完成第一步工作，即信息服务工作，它应是一种“事前”的服务，而不是“事后”的补救。税务机关应通过征管服务，保证纳税人在实施相关行为前就已经了解税法规定；纳税人需要信息时，信息即在眼前，可以指导其正确、全面地履行义务，主张权利。

CCRA知情权保护工作的形式灵活多样，不仅免费印发大量的税法宣传资料，开展多种税法宣传活动，还充分利用现代信息技术，建立了高效快捷的网上查询系统和24小时热线咨询中心。CCRA告知纳税人的信息也相当全面，主要包括税收实体法和程序法、与纳税人密切相关的纳税评估、税务审计、税务复议等税务机关内部工作的一般程序及执法标准、纳税人依法享有的权利、福利，以及寻求救济的渠道及程序。印发的所有税法指南和政策性文件全部使用“明语”，语言浅显易懂，便于记忆。CCRA非常重视对纳税人权利的宣传，专门印发了名为《你的权利》的读物，并在CCRA网页中专门建立了全面宣传纳税人权利的“公平链接”，纳税人可以通过链接查询到所有涉及纳税人权益的文件和资料。

2．CCRA知情权保护工作的特点。“通俗易懂”是CCRA在知情权保护方面的突出特点之一。为了保证纳税人，尤其是为数众多的个人、中小型企业等自助型纳税人全面、准确地了解税法，CCRA在保证宣传材料及行政公告的通俗性方面做了大量工作，专门建立了明语制度，倡导所有员工在工作中使用浅显易懂的日常用语，尽量避免使用税收专业术语；指定经过专门培训的人员负责起草税法宣传材料和相关文件；专门成立明语使用专家组，负责对公告和宣传资料起草者进行明语培训，并对税务机关使用的服务用语提供意见和建议。

CCRA保护知情权的第二个特点是针对性强。在进行税法宣传时，CCRA不仅分税种制定宣传材料，还专门针对个人所得税纳税人、公司所得税纳税人、非居民纳税人、中小型企业、高科技企业、原著居民、学生、老年人、自由职业者、税务中介人员等不同类型的纳税人，以及纳税申报、税务审计、争议解决、税务复议等税收征管的不同环节，进行个性化、客户化的编辑，专门印发针对性和实用性都较强的宣传材料。税务机关还定期对纳税人经常询问的问题进行归集、整理，在网站上分类公布。

事前裁决是CCRA在保护纳税人知情权方面的另一项特色服务。CCRA认为，纳税人有权通过税收策划在法律允许的范围内实现税收负担最小化。为了帮助纳税人合理、合法地进行税收策划，税务机关专门提供事前裁决服务。纳税人及其代理人在实施具体的经济行为前，可以向税务机关提交书面材料，详细告知相关涉税信息，请求税务机关根据税法规定，预测可能涉及的税收政策、可能发生的税款额度等。虽然这属于税务机关提供的收费服务，但对于增强纳税人对经济行为的预测，最大限度维护自身合法权益，发挥了积极作用。

（二）制定特殊规定，保持执法灵活性

1．“公平条款”制度。联邦税务机关注意到一些纳税人未能履行纳税义务是由于不可抗力等原因所致。在这种情况下，如果生硬地套用法律规定加收滞纳利息和处以罚款，不根据客观情况实行区别对待，实际上是对纳税人的不理解、不尊重，其结果是损害了纳税人享受“公平”待遇的权利。但是，在法律没有授权的情况下，税务机关无权擅自变通或不执行税法，否则构成“行政不作为”。因此，1991年12月11日，加拿大通过第C－18号法令，授予联邦税务机关在特定情况下全部或部分减免滞纳利息和罚款的自由裁量权。

（1）“公平条款”的基本内容。根据公平条款，如果纳税人因不可抗力或其他特殊情况未能履行联邦《所得税法》及《销售税法》规定的相关义务，可以申请部分或全部免除滞纳利息及罚款。

该制度的法定适用条件主要分为三类：第一类是法律规定的特殊情况。主要包括：自然或人为的灾害，例如洪水、火灾等；公共服务被干扰或中断，如邮政部门罢工等；严重的疾病或者事故；直系亲属去世而遭受巨大的精神和心理打击等。第二类是由于税务机关的原因而导致纳税人未按规定履行纳税义务。主要包括：因税务机关处理迟延，未能在合理时间内及时通知纳税人欠缴税款数额；税务机关公布信息有误，致使纳税人申报或缴税错误；纳税人从税务机关获取了错误的意见和建议；税务机关的税务处理有误；因税务机关提供信息迟延，导致纳税人发生预缴税款或支付欠缴税款有误。第三类是纳税人缺乏支付能力，可以全部或者部分免除滞纳利息。例如，纳税人因遭受失业或严重的财政困难而缺乏支付能力，导致缴纳税款延期；因滞纳利息所占比例过大，导致纳税人难以制定合理的付款计划，如果纳税人按照约定计划按期缴纳欠缴税款，税务机关可以全部或部分免除开始缴纳至结清税款期间的利息。从公平条款的适用条件可以看出，在“刚性”的税法中增添了一些人性化因素，较好地兼顾了税法执行的原则性和灵活性。

（2）“公平条款”的执行情况。为了防止权力的滥用，避免由于“公平条款”执行随意性过大，形成执法不一，对纳税人造成新的“不公平”，CCRA非常重视对条款执行的管理和监督。首先，CCRA确定由职能机构设置相对独立的上诉部门负责具体的执行管理工作，以保证该项制度执行的客观、公正。同时，CCRA还对众多案例进行归纳、总结，研究制定了相对统一的执法标准，印发《“公平条款”工作指南》以供员工内部参考执行，提高执行的一致性和准确度。CCRA还将“公平条款”的执行工作作为内部工作监督的重点，经常性地进行检查和考核。

2．自我披露制度。为了进一步推动纳税人自觉履行纳税义务，鼓励纳税人主动纠正履行纳税义务的缺陷，加拿大联邦税务机关专门建立了自我披露制度，并强调此项制度不属于强制执行程序，而是旨在为纳税人提供自我纠错的机会，给予纳税人更多信任和公平待遇。

（1）自我披露制度的基本内容。根据联邦《所得税法》、《销售税法》的规定，纳税人可以通过自我披露纠正不准确、不完全或从未报告过的信息，例如，纳税人因申报了不符合规定的费用而未能正确纳税、未能按规定代扣代缴税款等。CCRA有权对符合规定的自我披露纳税人免予处罚或起诉，纳税人只需缴纳相应的税款及滞纳利息。

根据规定，有效的自我披露需满足以下四个条件：①披露确属“自愿”。自我披露必须由纳税人自己启动。如果纳税人因事先知道CCRA或与CCRA有信息交换协议的其他政府部门已启动税务审计、税务检查或其他强制执行措施，而被迫进行披露的，此项披露无效。②披露必须“全面”。纳税人应按照税务机关的要求，提供相关文件、资料，以证实披露的税款数额及案件事实。CCRA主要根据纳税人最初提供给税务机关的情况确认披露是否全面。如果披露信息存在实质上的错误或疏忽，将被视为无效；如果存在细小瑕疵或是疏忽，但构成实质上的全面，仍可以视为有效。③所披露案件必须涉及罚款。税务机关根据自我披露制度享有的只是减免罚款或免予起诉的权利，因此披露应至少涉及一项罚款。如果所披露的信息并不适用罚款的处罚，不必适用自我披露制度。但相关信息仍应提供给CCRA按其他规定进行处理。④披露信息涉及事实必须符合以下条件之一：1）至少超过规定时限一年以上。2）如果未超过一年，必须是不以逃避逾期申报或逾期缴纳税款的罚款为目的。

（2）自我披露制度的执行情况。在“公平行动”中，CCRA了解到仍有许多纳税人对此项制度不够了解，希望税务机关进一步明确相关规定，执行中更好地体现便民、鼓励的特点。根据以上要求，CCRA将完善此项工作列入《关于公平的七点计划》，并采取了一系列措施，完善相关制度和工作程序。首先，CCRA将该项制度的执行部门由税务审计部门改为上诉部门，充分利用上诉部门职能及机构设置的相对独立性，使自我披露工作与税务审计工作相互分离。这不仅有利于提高自我披露制度执行的公正性，而且有效地减轻了纳税人的心理压力，间接地起到了鼓励自我披露的作用。其次，他们通过社区活动、税法宣传等，大力加强对自我披露制度的宣传，大大提高了此项制度的认知率，使纳税人充分了解和利用税务机关提供的“自动纠错，免受处罚”的机会。再次，他们还在纳税人及专家顾问团中广泛开展咨询和调查活动，并在2000年对原有的自我披露制度进行补充、完善，增加了关于匿名披露、允许分期付款、减免滞纳利息、增加救济方式等规定，进一步放宽制度执行条件，以更好的发挥该项制度鼓励纳税人自我纠错的作用。

据统计，2002年度CCRA共受理自我披露案件4732件，案件数量比上年度增长46．67%；共实现收入2．3亿加元，比上一年度增长61%，其中平均每起销售及劳务税案件涉案金额为189904加元，平均每起所得税案件涉案金额为19802加元。

（三）内外部结合，双管齐下，提高执法一致性

在公平行动中，加拿大纳税人认为，执法一致是税务机关公正执法最直接的表现，也是税务机关实现公平征管面临的最大挑战。纳税人反映有时同样的情况，在不同的时间、不同的地区、面对不同的执法人员往往能得到不一样的结果，这使他们很难相信自己受到了公平待遇，对税收执法人员的执法能力也容易产生质疑。因此，CCRA把保证执法一致性作为提高征管水平、实现公平征管的关键。

经过调研，CCRA认为执法不一致主要由两方面原因引起。一方面是因为执法人员的执法能力存在欠缺。由于工作经验、知识水平等方面的差异，不同执法人员对专业知识掌握的程度和水平各不相同，执法能力和执法水平也不尽一致，导致执法质量存在高低。另一方面，是由于税务机关获取的相关信息不够全面，导致做出的税务决定缺乏足够的客观性。这既有税务机关与纳税人的沟通不够，了解的信息存在局限的因素，也有由于纳税人对税法理解存在欠缺，提供的信息不够准确、全面的因素。因此，CCRA认为，只有采取内外部结合、双管齐下的方式，既努力提高执法人员素质，又注重加强与纳税人的沟通交流，才能有效提高执法一致性。

在税务机关内部，CCRA以教育培训和执法质量考评为重点，着重提高执法能力和水平。首先，他们在全体员工中开展公平征管的教育活动，让员工了解纳税人对税务机关执法一致的期望和要求，了解执法一致对提高征管质量，树立执法权威的重要性，切实提高员工关于“一致”和“公平”的认识。其次，加强员工业务培训，提高执法能力。除要求员工及时更新学习新法规、新政策外，还根据每个员工情况的不同，不定期地进行针对性较强的个性化培训。除具体的税收政策法规外，沟通交流技巧也是业务培训的重要内容。CCRA通过向员工传授高效的交流技巧、倾听技巧、争议及冲突处理方法，切实提高员工的沟通能力，改善征纳双方的沟通质量。再次，为了相对统一执法尺度，指导员工正确执行法律，CCRA针对一些自由裁量空间较大的执法行为，如公平条款的适用、自我披露审查等，专门制定了工作手册，供员工在内部参考使用。最后，为了防止员工在执法时“重数量、轻质量”，敦促其重视执法一致和公平，CCRA还以各部门内部的层级负责制为基础，建立了执法质量监督和评估制度。通过上司对下属的日常监督和管理，随时了解员工在执法中存在的问题，以便及时进行纠正和培训；同时以“平衡记分卡”的形式，从执法结果、纳税人满意度、员工自我满意度三个方面评估执法质量，引导执法人员注重提高服务水平，而不是片面强调税收收入。

CCRA发现，大量的投诉和争议都是因为征纳双方沟通不到位，对税收政策理解存在偏差引起的，如果双方能够及时沟通、协商，澄清误会，可以尽早解决纳税争议，不仅可以提高执法质量，也可以大大地节约征纳双方的税收成本。为了完善外部沟通机制，CCRA除做好税法宣传和纳税服务工作，帮助纳税人了解和掌握税法外，还要求员工重视在日常工作中加强与纳税人的沟通、交流，尽可能全面、准确地了解纳税人提供的信息，客观分析问题，提高决策质量。当纳税人对纳税问题存在异议时，CCRA也鼓励纳税人积极反馈自己的意见和看法，并为其提供了由下而上的多种沟通渠道。一般而言，CCRA鼓励有异议的纳税人先直接同负责处理相关工作的执法人员交换意见。执法人员有义务倾听其意见，并在做出税务决定时考虑意见的合理性；纳税人也可以要求同该执法人员的上司或相关部门负责人联系，反映自己的意见。相关人员会充分听取纳税人意见，同纳税人进行协商，尽可能解决争议。纳税人也有权在法定期限内向税务机关提出上诉申请。如果对上诉裁决不满意，纳税人可以依法向税务法院提出起诉。

（四）重视纳税人隐私权保护

加拿大政府对保护公民隐私权问题一直非常重视，专门制定了《隐私权法》、《信息准入法》等法律，对私人信息的保密、公布、使用等问题做了非常严格的规定，各级政府部门也制定了大量关于信息安全和隐私保密的相关规定。《所得税法》、《销售税法》等税收法律中对纳税人信息保密问题也做了专门规定。在与加拿大税务机关接触的过程中，我们对加拿大税务人员的信息保密意识也留下了非常深刻的印象。他们对可能涉及私人信息的行为非常谨慎，从不随意透露纳税人的任何私人信息。根据CCRA的相关规定，一般来说，除履行职责需要而在内部使用外，税务机关只能在以下三种情况对外公布或使用纳税人的私人信息。一是得到纳税人的书面授权；二是根据CCRA依法与其他政府部门签订的信息交换协议的规定；三是符合《隐私权法》规定的其他条件，如法庭传票要求等。

CCRA在日常征管中采取了一系列措施，保证纳税人私人信息不被泄露或恶意使用。首先，税务机关的每一名员工在就职时都要宣誓保证保护纳税人隐私。其次，在实际工作中，CCRA也设定了非常严格的信息接触权限，只有得到法律授权、需要使用信息履行职责的税务人员，才能根据各自的工作性质，接触和使用相应范围的纳税人信息。政府部门之间依法进行纳税人信息交换时，也实行信息员制度。每个部门有指定信息员专门负责审查、传递本部门的信息需求，在获取信息后，还审查反馈信息，根据信息需求者的工作权限，将属于其权限范围内的相关信息移交其使用。在信息传送过程中，通过严格的专人传递，避免其他人员过多接触信息而发生信息滥用和泄露问题。

CCRA还建立了隐私权救济制度。纳税人如果认为自己的隐私权未能得到尊重和有效保护，可以同相关执法人员及其上司协商、沟通。如果对协商结果不满意，可以向CCRA总部的信息准入及隐私权保护协调员联系，反映有关问题。如果认为CCRA未能合理解决有关问题，可以和加拿大隐私权保护委员会联系，寻求救济。违反规定擅自泄露纳税人个人信息的执法人员，会受到非常严格的违纪处理，严重的可能被辞退并受到法律追究。

四、切实采取措施尊重和保护纳税人权利的建议

通过对CCRA保护纳税人权益工作的考察和分析，我们发现该机构在具体征管措施中体现出的对纳税人的信任、“以人为本”、“以纳税人为核心”，尊重和保护纳税人权益的征管服务观念，以及内部管理中的企业化管理理念和管理模式都值得我们借鉴和学习。在此结合实际工作，对进一步完善我市地税系统征管方式，提高税收征管水平，提出以下建议。

（一）切实转变征管观念，建立健全服务性征管模式，为实现“公平”征管奠定坚实基础

1．转变征管观念，树立税收四观。在经济高速发展的现代社会，税收征管的范围和对象日益扩大，要实现“公平”征管，根本途径在于提高纳税人自觉履行纳税义务的意识和能力。税务机关在税收征管过程中，对于纳税意识较强，在获取信息和资源后会自觉履行纳税义务的“低风险纳税人”，应通过方便快捷的纳税服务使他们了解税法，明确权利、义务，并且提供多种渠道帮助其自助、高效地履行义务。而对于纳税意识较差，倾向于实施偷、逃、避税行为的“高风险纳税人”，税务机关必须采取税务检查、行政处罚等强制性手段，保持税法的威慑力，敦促其切实履行法定义务。客观而言，“低风险纳税人”是税收征管面对的主体对象。因此，税收征管的整体工作应当以纳税人为中心，以提供服务为主要内容，征管模式应由“监督打击型”向“服务合作型”转变，通过优质的服务和公平的征管，创造良好的纳税环境，提高全社会诚信纳税、自觉纳税的意识。

要实现征管模式向“服务合作型”的转变，首先需要转变工作观念，树立全心全意为纳税人服务的思想。通过考察、分析加拿大税务机关的征管工作，我们认为，作为北京地税理论基础的“税收四观”，关于“经济决定税收”、“以服务为中心”、“以现代科技服务于征管”、“以世界一流为工作标准”等问题的认识，与处于国际领先水平的加拿大税收机关的治税理念基本一致。坚持税收四观，就能为北京地税率先成为与国际接轨的现代化公共管理部门奠定坚实的思想基础。

2．调整资源配置，建立服务型征管模式。要实现征管模式转向服务型，还必须借鉴外国同行先进的企业化经营理念，从纳税人需求角度重新审视税务机关的组织结构，适当调整资源配置，优化业务流程和机构设置。

（1）我们必须认识到建立服务型征管模式是一项全局性的工作。要切实转变征管工作方式，改变过去片面强调业务流程和环节传递的“接力队式”的职能设置，纠正“纳税服务只是一线人员责任，其他后续环节主要负责查缺补漏”的错误认识。树立“全员服务”的意识和以纳税人为本的观念，充分认识到每个执法人员、每一执法环节都承担有纳税服务的义务和责任，要创建“冰球队式”的服务模式，在职能设置时，讲求全面服务、全员参与、团队协作，实现管理的扁平化、集约化。

（2）应当按照服务型征管模式的要求，相应调整税务机关的职能设置、人员配备和硬件设施配置。首先，职能设置既要强调纳税服务，保证纳税人能够及时、全面地获取信息和工具，自觉履行纳税义务；又要注意及时、公正地提供行政救济，保证税收执法的公平、公正，全方位营造诚信纳税环境。其次，在人力资源配置和管理方面，既要注意充实纳税服务部门人员配置，提高服务人员素质，实现纳税服务的专门化和专业化；也要注意开展“全局性”纳税服务知识及技能的培训，普及“服务教育”，并使其制度化。最后，在技术设备等硬件配置方面，也适当向一线部门倾斜，做好服务场所的软、硬件设施建设工作，充分利用现代信息技术服务于税收征管工作，利用科技提高服务质量和效率，实现服务科技化。

（二）建立纳税人权利状况调查制度，切实了解纳税人需求

服务型征管模式是以纳税人为中心，以纳税人的需求为导向，单纯依靠税务机关的主观臆断，难以真正建立科学、完善的服务型征管模式，了解纳税人需求是建立健全服务型征管模式的一项基础性工作。但是长期以来，我国税务机关很少开展系统了解纳税人权利状况的调查和研究，对我国纳税人权利状况缺乏全面认识和客观分析，可以说“底数不清、情况不明”。因此，建议我市地税系统及时开展北京市纳税人权利状况调查，客观、全面地了解首都纳税人最关心的服务需求和维权问题，获取改进征管工作最直接的需求和建议，提高改革的针对性；同时也可以为征纳双方提供良好的交流平台，促进双方平等对话和沟通，以一种更积极的方式宣传和树立税务机关的良好形象。

具体实施纳税人权利状况调查时，应该做到点面结合，既要保证调查范围的广泛性，以了解大多数纳税人的普遍观点，也不能忽视纳税人中的群体差异，注意了解不同类型纳税人的特殊需求。对于普遍性、大众化的问题可以采取问卷调查的形式进行；对于不同纳税人群体的个性化需求，则可以分别组织大型企业集团、中小型企业、高新技术企业、私营企业主、个人所得税重点纳税人等不同性质、不同类型的纳税人座谈会，有针对性地设计座谈主题和问题类型；还可以充分利用“外脑”，聘请税法、行政法、财政管理、行政管理等方面的专家顾问，就调查工作的组织开展、调查结果的分析论证等工作提供咨询意见，提高调查的客观性和科学性。

保证征纳双方的良好沟通，了解纳税人需求，改进服务和征管工作，是一项长期性的工作，因此，有必要建立纳税人权利状况调查制度，使纳税人权利状况调查工作经常化、制度化。

（三）进一步完善纳税人知情权保护制度

首先，我们必须肯定，近几年来，我市地税系统在保护纳税人知情权方面做了许多卓有成效的工作，税法宣传活动形式多样，高潮迭起，许多方面的工作不仅处于全国前列，有的甚至已经达到或超过发达国家同行，纳税人对税法的认知程度也正在不断提高。但是，我们也必须清醒地认识到我国的“纳税服务”工作才刚刚起步，服务理念和服务方式都有待进一步改进和完善。与国外同行相比，我们在税法宣传中对于语言的通俗性问题重视还很不够，提供给纳税人的许多纳税指南都是直接引用税收法律、法规和政策性文件的原文，由于使用的语言专业性较强，纳税人在阅读和理解时存在一定困难，难以全面、准确地领会税法规定的实质。因此，建议我市地税系统借鉴CCRA的成功经验，不仅在税法宣传及税法咨询活动中，多从纳税人角度出发，用通俗易懂的语言宣传税法、解答疑问；而且在日常的行政公文拟定和起草工作中，也要进一步强调“语言通俗易懂”的重要性，并可考虑建立“明语”制度，对起草文件的有关人员进行专门培训，切实提高机关公文写作的实用性和通俗性。税法宣传资料的针对性也应当进一步提高，不仅要根据不同行业纳税人的经营特点分行业编写宣传材料，还应该针对私营企业主、个体工商户、自由职业者、下岗职工等不同的纳税人群体，综合与其相关的税收政策和征管信息编写材料，进行有针对性的税收政策宣传和普及。

我们还可以借鉴CCRA的做法，考虑建立事前裁决制度，鼓励准备从事新兴行业或特殊行业的纳税人，在企业成立前与税务机关取得联系，咨询相关政策，了解税法规定；税务机关应该根据纳税人提供的信息，认真分析、审核，对于可以适用现行政策的应告知纳税人相关规定及政策适用条件、程序等；对于现行政策规定不够明确的，应及时开展调查研究，预测和分析此类经济活动的特点和规律，提出征管对策。由于我国地方税务机关不具有税收立法权，我们应该及时将有关问题向相应的上级部门或立法机关反映，并根据调研结果提出合理化建议，做好法规、规章或政策性文件的起草工作。此项制度不仅可以帮助纳税人更加全面、准确地进行可行性预测，也可以为税务机关及时提供相关经济信息，帮助税务机关及时开展事前调研，提高对于相应类型企业征管工作的预见性和计划性，尽量避免税收政策滞后的问题，更好地发挥税收为国聚财、调节经济的作用。

（四）适时建立滞纳金减免制度

根据《税收征管法》第27条、第31条及《实施细则》第37条、第41条的规定，我国已建立了延期申报审批制度和缓缴税款审批制度，这两项制度在一定程度上为因特殊原因或特殊困难不能按期申报或缴纳税款的纳税人提供了法定的救济权利，与加拿大联邦税法“公平条款”的部分规定在实质上基本相同。

但迄今为止，除了《征管法》第52条规定：“因税务机关的责任，致使纳税人、扣缴义务人未缴或者少缴税款的，税务机关在3年内可以要求纳税人、扣缴义务人补缴税款，但是不得加收滞纳金”外，我国没有系统明确的滞纳金减免制度。虽然新《征管法》将滞纳金加收比例由千分之二降低到了万分之五，一定程度上减轻了纳税人的负担，但目前滞纳金加收率仍相当于18%的年利率，高出银行贷款利率3～4倍，导致我国滞纳金具有“补偿”和处罚双重性质，与《国家税务总局关于偷税税款加收滞纳金问题的批复》（国税函［1998］291号文）中关于“滞纳金不是罚款，而是纳税人或者扣缴义务人因占用国家税金而应缴纳的一种补偿”的界定相左。同时，我国对于逾期缴纳税款或者偷逃税款行为，既给予相应罚款的处罚，又加收具有处罚性质的滞纳金，实际上违背了《行政处罚法》规定的“一事不二罚”的基本原则。再则，我国滞纳金制度也缺乏灵活性，执行中不考虑纳税人的客观情况，只要存在滞纳情况，一律严格加收滞纳金。过高的征收率和灵活性方面的欠缺，一方面增加了纳税人的负担，使一些纳税人因难于承受而采取“软”抗税，导致清缴欠税工作出现“执行难”的问题，不能实现根治欠税的目的；另一方面貌似公平的武断执行，也影响了制度执行的客观性和公正性，间接损害了纳税人享受“公平”待遇的权利。

虽然新《征管法》颁布实施不久，短期之内再度调整滞纳金加收率的可能性不大，但我们认为，有必要及时建立滞纳金减免制度，以合法手段适当减轻确实存在特殊困难的纳税人的税收负担，提高欠缴税款执行率，适当减少滞纳金制度的不合理性。参考加拿大的“公平条款”制度，结合我国税收征管工作实际，我们认为，我国建立滞纳金减免制度应注意以下几方面问题：

1．应将滞纳金减免作为一项自由裁量权赋予税务机关，由税务机关根据纳税人的实际情况，进行个案审批。这主要是因为滞纳金减免是一项特殊的税收救济制度，涉及的纳税人范围很小，并且“特殊困难”的判断需要根据纳税人的个体情况灵活把握，法律规定难以详尽列举。

2．必须严格设定滞纳金减免的法定条件。在制度执行的初期可以结合《征管法》及其《实施细则》的相关规定，将遭遇不可抗力、企业资金周转出现严重困难、滞纳金比重畸高等原因作为法定条件，并且严格规定审查内容、原则和标准，以防止执法人员滥用自由裁量权。待制度执行较为完善后，可以考虑逐步放宽减免条件，适当增加纳税人发生严重疾病、遭受严重精神打击等一些人性化的条件，更好地体现“以人为本”的精神。

3．建立严格的执行程序和内部监督机制。滞纳金的减免应当依纳税人的申请启动，并在审批时综合考虑纳税人日常纳税情况、纳税信誉等级等因素。必须严格控制审批权限，可以考虑由省级以上税务机关批准减免申请。明确审批程序，详细规定申请、审查、复核、批准等各环节的工作内容和标准；审查工作中做到书面审查和实地考察相结合，防止虚假申请和错误审批；同时要加强内部监督，严格掌握审批标准，逐层复核、相互监督；做好日常考核，认真考评执法质量；把此项工作列为执法检查重点项目，进行重点监督，及时发现和纠正执法存在的问题，不断完善相关工作机制。

（五）进一步完善函告、约谈制度

通过比较我们发现，加拿大的自我披露制度与我局新近建立的函告和约谈制度有着“异曲同工”之妙。按照我局函告约谈制度的规定，税务部门在对纳税人实施税务检查前，要依据纳税评估发现的问题和疑点，通过函告方式要求纳税人限期改正或采取约请纳税人到税务机关面谈的方式，责成纳税人核实自身纳税情况、解释说明税务机关提出的涉税问题，对于纳税人通过自查补缴的税款，税务机关不予处罚，给纳税人自我纠错的机会。我局建立函告和约谈制度，旨在完善我市地税系统税务稽查工作机制，帮助纳税人准确理解和掌握税法，减少并解决纳税人因对税法理解偏差而产生的涉税问题，创造依法、宽松、和谐、透明的税收氛围，推动诚信纳税。

但是仔细分析，可以看出两者之间仍然存在制度基础不同、对纳税人要求不同、税务机关职责不同等区别。加拿大的自我披露制度仍是以自我评估原则为基础的，纳税人承担的责任和义务相对较多。因此，自我披露制度要求纳税人的信息披露完全是基于自发，而不是税务机关的提醒。相比较而言，我们的函告和约谈制度适用条件更为宽松、优越，在强调纳税人的自我纠错意识和能力的同时，还要求税务机关为纳税人提供更深层次的服务，根据纳税评估结果，主动提醒纳税人改正错误。我们认为这主要是基于我国税收征管工作现实状况，以及大多数纳税人掌握税法的实际能力而设计的，是一项符合中国国情和税收征管实际的合理制度。随着我国税收征管工作的不断发展和纳税人税法知识和意识的不断提高，税务机关的涉入会相对减少，纳税人承担的义务会相对增加，从而实现更高程度的纳税人“自治”。

（六）切实采取措施，保护纳税人隐私权

近几年，随着征纳双方法律意识的不断提高，我国税务机关开始逐渐重视纳税人隐私权保护问题。《税收征管法》明确规定：“纳税人、扣缴义务人有权要求税务机关为纳税人、扣缴义务人的情况保密。税务机关应当依法为纳税人、扣缴义务人的情况保密。”我局还在“纳税服务承诺”中，专门向纳税人做出了信息保密承诺，保证对纳税人的经济信息严格保密，除非法规准许或法规的保密条款授权，绝不披露；对违反规定泄露纳税人经济信息的，追究当事人责任。不可否认，我局公开做出信息保密承诺，在保护纳税人隐私权方面迈进了一大步，但是由于缺乏具体制度的支撑，这些承诺在税收征管工作中还难以有效落实。

就纳税人信息保密工作而言，税务机关目前还处于“知道应该做，不知如何做”的状态，对于如何保护纳税人信息缺乏制度规定和操作经验。就以日常工作中经常遇到的依法配合司法调查为例，由于缺乏明确的制度规定，无论市局还是区县局，收到司法机关要求提供纳税人涉税信息的协查函后，经常感觉无从着手，不知道应该由哪个部门负责接待、应该提供哪些信息、由哪个部门提供、具体的工作程序如何。处理过程无法可依、无章可循，一方面随意性较大，难以体现信息保密工作的“严格”二字；另一方面承办部门也畏首畏尾、忐忑不安，与司法部门配合程度有限，难以达到实际工作要求。因此，建议市局及时建立具体的纳税人信息保密制度，明确信息保密的范围、内容、程序和工作机制，以切实保护纳税人权益，兑现服务承诺。

由于我们过去对纳税人信息保密问题不够重视，缺乏系统的了解和研究，建议在建立相关制度前认真开展调查和研究，充分了解纳税人信息保密的具体内容和涉及的征管环节，以明确不同岗位的信息使用需求，根据征管环节，科学设置执法人员的信息使用权限、使用标准和信息传递程序，严格纳税人个人信息对外公布的条件、范围和时间，明确保密责任和责任追究，完善隐私权受到侵害的救济程序，建立完整、科学、严格的纳税人信息保密制度。同时，应要求税务人员在征管工作中切实树立“保密”观念，严格执行制度规定，切实兑现信息保密承诺。