国债的规模控制

第四节　国债的规模控制

国债规模是指国家负债的总水平。通常可用年度国债发行额、国债累积发行额、国债余额等绝对指标，以及国债依存度、国债负担率、偿债率等相对指标来表示。

一、影响国债规模的因素

国债作为弥补财政赤字、筹措建设资金、调控经济运行的重要手段，在社会经济生活中有着重要的作用。但国债规模也存在一个适度的问题。如果国债规模失控，不但难以发挥其应有的正效应，还会给国家财政和社会经济的正常运转带来消极影响。因此，必须重视对国债规模的控制，而这种控制的关键又在于把握好国债的发行数量。现实生活中，国债的发行量要受很多因素制约，这些因素主要包括以下三方面。

1.认购者的承受能力

国债的发行量首先受认购者应债能力的制约。国债的发行对象主要是居民和各经济实体，认购者的承受能力，自然是指居民和各经济实体的承受能力。

居民的承受能力是指一定时期内居民对国债的认购能力。这一能力又主要受制于两个因素，即居民的收入水平和社会平均消费水平。具体而言，居民对国债认购能力与其收入水平成正比关系，而与社会平均消费水平成反比关系。在社会平均消费水平相对稳定的条件下，居民收入水平越高，其收入中可能用于购买国债的份额就可能越多，其对国债的认购能力就越强；反之，则越弱。在收入水平一定的情况下，社会平均消费水平越高，则居民收入中用于满足自身消费需要的份额就越大，其对国债的认购能力越弱；反之，其对国债的认购能力越强。

各经济法人实体的承受能力是指一定时期各企事业单位等经济实体对国债的认购能力。制约这一能力的因素也有两个，即各经济实体自有资金的数量和维持积累规模及兴办各项事业对资金的正常需要量。各经济实体对国债的认购能力与前者成正比，与后者成反比。在维持积累规模及兴办各项事业对资金的需要量相对稳定的情况下，各经济实体自有资金越多，则自有资金中可用于购买国债的份额越大，对国债的购买能力越强；反之，则越弱。而在自有资金数量一定时，维持积累规模及兴办各项事业对资金的需要量越大，则各经济实体自有资金中的闲置部分就越少，对国债的认购力就越弱；反之，则越强。

2.政府的偿债能力

政府的偿债能力是指政府作为债务主体对其所借债务还本付息的能力。国债在借入期可以增加财政可支配资金，但其偿还期则要增加财政支出。因此，国债的发行规模必须受政府偿债能力的制约，如果超过偿债能力过度发行国债，就可能导致政府的债务危机和信用危机。

政府的偿债能力通常由财政收入增长速度和国内生产总值（GDP）增长速度两个因素决定。前者反映了一定时期财政收入规模扩大的趋势，增长速度越快，财政收入的规模越大，则财政收入在满足其他正常支出后，可用于归还到期国债本息的资金就越多，国债的偿还能力就越强；反之，则越弱。后者反映了一定时期经济发展的状况及国民经济发展对国债的承受能力，国内生产总值增长速度越快，则一定时期的国内生产总值在满足了正常的积累和消费后，有较多的余额为政府所调度，此时，如果正常的财政收入不足以抵偿债务，政府可以通过发行新债来归还旧债，从而缓解政府的还债负担；反之，如果国内生产总值的增长情况不理想，则不但财政收入的增长失去了基础，而且，国民经济也难以为政府延缓还债负担提供条件。

3.其他因素

认购者的承受能力和政府的偿债能力是制约国债发行量的主要因素。此外，以下这些因素也是控制国债规模时应该予以考虑的。

（1）国债的使用效益。国债的规模在一定程度上受国债使用效益的制约。如果国债是用于投资那些收益率较高的项目，则国债投资的收益可以满足还本付息的需要，不会形成国家的债务负担，在这种情况下，国债的规模可以大一些；反之，只能小一些。

（2）社会总供给的结构。发行国债会引起国民财富分配结构的变化，进而引起社会需求内部结构的变化。在通常情况下，这种变化主要表现为消费需求向投资需求的转化，或者投资需求内部结构的重组，这必然受到一定时期既定的供给结构的制约。在确定国债发行量时，应充分估计国债再分配所引起的物资需求结构的变化，避免物资供给不足而引起的资源配置低效。

二、衡量国债规模的指标

（一）衡量国家的偿债能力的指标

1.国债依存度

国债依存度是指财政支出依靠债务收入来安排的程度。当国债发行量过大，依存度过高时，表明财政支出过分依赖债务收入，财政处于脆弱状态，并对未来发展构成威胁。这是由国债的有偿性决定的。其计算公式如下：

国债依存度＝当年国债发行额/当年中央财政支出×100％

这一指标反映了当年财政支出对国债的依赖程度，它是控制国债规模的重要指标。根据国际通用的控制指标，国债依存度一般以15％～20％为宜。

2.国债偿债率

国债偿还率是指当年到期国债的还本付息额占当年财政收入的比重，是衡量国债偿还能力的重要指标。该指标反映由国债偿还而引起的财政负担，该数值越高，表明偿债能力越差。国债偿债率的计算公式如下：

国债偿债率＝当年还本付息额/中央财政收入×100％

这一指标反映了当年财政所承担的还债负担，也反映了财政收入中政府可直接支配的数额及通过国债偿还转移给债权人的财力数额。在借新债还旧债的情况下，它还制约着当年国债的发行规模。一般认为，这一比率应小于20％。我国已经出现三次偿债高峰：第一次是1992年，当年的国债偿债率为12.59％，已超出10％的国际警戒线；第二次是在1997—1998年，这一时期的国债偿债率甚至超过了20％；第三次是1999—2003年，随着财政收入的增长，这一时期的国债偿债率明显回落，但是仍处于10％以上。当国债负担持续几年小于偿债能力时，国债负担才是安全的。而在持续出现国债负担大于或者等于偿债能力时，就应该缩小国债规模。

3.国债负担率

国债负担率通常用当年国债发行余额（历年发行的国债总额减去已经偿还的部分）占当年国内生产总值的比重来表示。世界各国都在使用此指标，其计算公式如下：

国债负担率＝当年国债发行余额/当年国内生产总值×100％

这一指标反映了当年财政所承担的还债负担，也反映了财政收入中政府可直接支配的数额及通过国债偿还转移给债权人的财力数额。在借新债还旧债的情况下，它还制约着当年国债的发行规模。一般认为，这一比率应小于20％。2009年我国国债余额为60237.68亿元，国内生产总值为340902.8亿元，国债负担率为17.67％。

（二）衡量认购人的应债能力的指标

国债能否发行与发行多少取决于购买者的愿望与能力。从购买者的愿望这个角度出发，有的学者认为支撑我国国债规模扩张的主要原因是广大居民对政府的信任和支持。从购买者的能力角度出发，在我国整个国民收入分配中，个人所占份额迅速上升，城乡居民储蓄存款占国内总储蓄的比重也达到70％以上，居民购买的潜力很大。衡量认购人的应债能力主要有两个指标，即存款度和收益率。

1.存款度

认购人的存款越多，认购能力就越强；反之，认购能力就越差。中国人民银行统计数据表明，我国居民存款有不断扩大的趋势，且其发布的《2012年第一季度储户问卷调查报告》指出：在当前物价、利率及收入水平下，居民的首选投资是“基金、理财产品”，这个比例较去年四季度提高了3.2个百分点，其中最受欢迎的理财产品就是储蓄国债。

2.收益率

国债收益率是国债收益与其投入本金的比率，通常用年利率来表示，但国债收益不同于国债利息：国债利息仅指国债票面利率与国债票面金额的乘积，而国债收益除利息外，还包括买卖盈亏的价差。一般来说，无论哪一种债券，只有收益率高于同期银行定期存款利率，认购人才可能去认购。国债收益率的计算公式为：

国债收益率＝国债收益总额/投入本金总额×100％

［例1］ 张先生买了2年期凭证式国债500份，平价发行，到期年利率为2.25％，到期一次还本付息，若张先生持有该国债到最后期日，张先生收益率为多少？

解　　　　　　　收益率＝（50000×2.25％×2）/50000×100％＝4.5％

【即时案例】

480亿国债资金用在了哪？

中华人民共和国国家发展和改革委员会（简称“发改委”）社会发展司2005年7月27日对外公布，1998年以来，国家共安排国债资金480多亿元，加强教育、卫生、文化、旅游等社会事业基础设施建设。投入力度之强、覆盖范围之广、取得突破之大、实现效益之好，前所未有。

一、着力于教育薄弱环节，完善国民教育体系

480亿国债资金中，约240亿元被投入用于教育薄弱环节，完善国民教育体系。

1999年起，为确保高校扩招工作平稳顺利地进行，国家利用国债资金支持高校加强教学、实验和学生生活基础设施建设。截至目前，已累计安排国债投资85亿元（扩招61.9亿元、一省一校13亿元、在京公寓10亿元），有力支持了高等教育扩大培养规模。

2001年以来，国家先后组织实施了“农村中小学危房改造工程”、“农村中小学现代远程教育工程”、“两基攻坚农村寄宿制学校建设工程”等三大农村义务教育建设工程，中央专项资金投入合计达到240多亿元，其中安排国债资金约120亿元。

与此同时，国债资金强力支持西部地区教育发展。1999年以来，国家累计投入西部地区教育国债110余亿元，占同期教育国债安排的46％。

二、加强公共卫生设施建设，提高民族健康素质

（1）大力加强了血站建设。2001年，为控制艾滋病等疾病经血液传播，保证临床用血的安全，国家启动了以中西部地区为重点的血站建设项目，共安排投资12.5亿元（中西部10.1亿元），地方配套10亿元，建设和改造血站、血液中心319个，西部县级血库141个。截至2003年底，项目已全部建成并投入使用。

（2）加强了疾病预防控制体系建设。2002—2003年，为加强疾病控制和应对突发公共卫生事件，中央和地方共安排资金116亿元，其中中央安排国债资金29.2亿元（中西部28.6亿元），启动了以中西部地区为主的省、地、县三级疾病预防控制机构建设。2004年年底，绝大多数项目已建成并投入使用。

（3）加强了突发公共卫生事件医疗救治体系建设。2003年，党中央国务院总结防治“非典”的工作和经验，从促进经济社会协调发展的全局出发，做出了加强公共卫生体系，加快突发公共卫生事件医疗救治体系建设的重大决策。2003年底，国家启动了突发公共卫生事件医疗救治体系建设。此次规划的建设重点是改造中西部省、市、县三级传染病医院和紧急救援中心。项目总投资114亿元，其中中央国债安排57亿元，2003年安排国债资金30.5亿元（中西部29.9亿元），2004年安排27亿元（中西部24.5亿元，含通货膨胀误差），共支持2306个项目建设。

三、大力改善旅游基础设施条件，丰富人民生活

2000年开始，国家安排国债资金加强旅游基础设施建设，重点支持资源品位较高、发展潜力较大、所依托的主要交通干线建设已基本完成的国家级或省级旅游景区的项目。主要投向包括直接为旅游景区配套的旅游道路、垃圾污水处理设施、供水供电设施，以及景区厕所、停车场、游客中心等配套基础设施建设、自然环境和文化遗产保护设施等。近年来，国家累计投入67.2亿元国债资金，先后共安排项目600多个，遍布全国（不包括港、澳、台地区）31个省、市、自治区的250多个重点旅游景区。

除了以上三个主要方面，社会事业国债资金对解决农村广播电视和加强城市社区服务设施给予了必要投入。

1998年时，全国尚有1.5亿人听不到广播、看不到电视。为此，国家适时实施了广播电视“村村通”工程，各级政府投入建设资金17.6亿元，国家共安排国债资金和中央预算内投资7.2亿元，至2003年年底解决了全国11.7万个已通电行政村、7000万农民收听收看广播电视问题，基本实现了“村村通”目标。同时，2003年，国家安排了5亿元社区服务设施建设国债资金进行试点，项目建设进展顺利。待项目全部建成后，可以覆盖服务人口5300万，新增就业岗位28.7万个。

发改委社会发展司表示，政府投入是发展公益性社会事业的重要保障，近年来国债资金的政治、经济、社会效益已充分显现出来。然而，解决经济、社会一条腿长、一条腿短，以及不断改善公共社会事业供给和布局结构的问题，将是一项长期而艰巨的重要任务。随着国家积极财政政策完成阶段性重要使命和国债投资逐渐淡出，继续保持社会事业投入力度，需要各级政府从提高执政能力、构建社会主义和谐社会的高度，坚决履行公共服务和社会管理的职能，切实调整公共财政结构，大幅度增加社会事业建设投入，保证社会事业持续快速、健康发展。

【本章小结】

1.国债是以政府为债务人，利用政府信誉所举借的债务，是国家取得财政收入的主要形式之一。在我国，国债是指中央政府的债务。

2.国债的主要特征有收益性、自愿性、灵活性和安全性。按照不同的标准，国债可以有不同的分类：按照期限可以分为短期国债、中期国债和长期国债；按照实物形态可以分为无记名式国债、凭证式国债和记账式国债；按照能否流通转让可以分为流通国债和不可流通国债；按使用用途可分为赤字国债、建设国债和特种国债，等等。国债作为财政收入的形式，其主要功能体现在三个方面：一是弥补财政赤字；二是筹集建设资金；三是调节经济，调节经济功能主要体现在调节社会总供给与总需求、调节投资结构和调节金融市场三个方面。

3.国债的发行是指国家将国家债券通过正常的渠道售出并被投资者认购的过程。发行国债涉及的问题较多，直接影响到政府的偿债能力和投资者的收益大小，关系到国债能否顺利推销、政府能否如期筹集到所需资金等一系列问题。发行国债之前要以法规形式明文规定国债发行的种类、发行总额、国债的票面金额、利率、偿还期限、发行价格等事项。国债的发行方式主要有四种：一是直接发行；二是代销发行；三是承购报销发行；四是以招标方式发行。

4.国债作为政府以信用方式举借的债务，最终是要偿还的。国债的偿还办法通常依照国债发行时的契约或法规规定的条件进行。其常见的偿还方法有比例偿还法、轮次偿还法、抽签偿还法和买销偿还法。付息的方式主要有两种：一是分期逐步偿还法；二是到期一次还清法。

5.国债不是一个孤立的经济范畴，它与一个国家的国民经济和财政收支状况是密不可分的。因此一个国家的国债发行规模必须综合考虑相关因素。其中，衡量国债合理规模的主要指标有两个：一是国家的偿债能力；二是认购人的应债能力。

【复习思考题】

1.弥补财政赤字的方法很多，如增加税收、向中央银行借款、举借债务等，你认为哪种方法最好？为什么？

2.国债的发行条件有哪些？

3.国债的偿还可以采用哪些方式？有人说：“如果人们关心其后代的福利，那么债务政策对资本市场形成可能不会有任何影响。”请你解释此看法背后的逻辑。