甘肃农发行支持水利建设研究

甘肃农发行支持水利建设研究

景晓光　丁永平

水利建设是现代农业发展不可或缺的首要条件。水利建设不仅是解决“三农”问题的根本之策，也是建设社会主义新农村的必由之途，更是促进国民经济持续发展与国家长治久安的关键。本文分析研究甘肃水利建设的现状及面临的问题，提出了农发行在支持水利建设中采取的措施及建议。

一、甘肃省水利建设现状

（一）水利建设投资力度大。“十一五”期间，全省完成水利投资183.03亿元，中央投资128亿元；地方配套45.03亿元；其他融资10亿元。其中：水利部门实施的各项水利项目投资163亿元、农业综合开发部门实施的农田水利项目投资9.8亿元、扶贫部门实施的农村饮水项目投资5.48亿元、国土部门实施的土地整治水利投资4.4亿元、烟草部门实施的烟水配套投资0.35亿元。水利部门投资的163亿元主要用于重要水源补给、中小河流治理、自然林及三北防护林项目上，包括生态水利投资85亿元、重点水利工程42亿元、民生水利31亿元、管理改革与行业能力建设5亿元。

（二）生态恢复与治理取得了进展。甘肃省坚持兴水同生态恢复与治理相结合，在加大水利建设的同时积极推进生态环境恢复与治理。新中国成立后，就兴起了以修渠、筑坝等为主的水土治理。西部大开发战略实施后，生态恢复与治理进入新阶段，逐步开展长防长治、退耕还林（草）等工作，重点建设了黄河水源补给、石羊河流域重点治理、黑河流域治理项目。全省水土流失治理面积达到8万平方公里，占水蚀面积14.7万平方公里的54%，水土流失危害进一步减轻，区域生态环境得到改善。

（三）农田水利基础条件不断得到夯实。“十一五”，全省启动实施了500万亩梯田建设工程，五年间新修梯田475万亩。在灌区续建配套与节水改造方面，全省累计实施了13处大型、5处中型、52处小型灌区续建配套与节水改造、4处大型泵站更新改造、21处小型农田水利重点县和21个农区节水灌溉示范项目，共改建干支渠道2560公里，维修渠系建筑物1.2万座，更新机电设备40台，恢复灌溉面积21万亩，改善灌区面积100万亩。

（四）民生在水利建设方面得到改善。“十一五”，全省累计建成集中供水工程1979处、水窖3.8万眼、小电井3017眼，解决了616万农村人口的饮水安全问题，农村饮水安全达标人口累计达到1121万。农村自来水普及率由2005年年底的25.8%提高到了2010年年底的50%，农村近30%的人口喝上了安全、方便的自来水。全省建成了22个水电农村电气化县，在13个县（区）实施了小水电代燃料项目，新建成小水电站225座，新增装机容量112万千瓦，小水电站累计达到732座，总装机容量173万千瓦，农村水电惠及全省50%的地域、30%的人口。

二、农发行支持水利建设面临的困境

（一）投入机制不完善，政府部门不愿承担水利贷款建设项目。水利建设国家投资政策实行中央财政补助和地方资金配套，补助比例一般为30%、50%、60%、80%，剩余部分由地方政府配套。资金投入部门，涉及中央、省、市、县四级财政，涉及水利、农业、扶贫、国土、农业综合开发等16个部门；资金投入渠道有水利部门单独投入的，有水利与财政、国土、农业综合开发等部门相结合的。部门间各自为政，项目规划及布局缺乏统一考虑，建设投资标准也不一致，向银行融资建设项目难以达成共识。多部门、多渠道的投入方式，短期内难以形成合力，项目投资收益又难以保证，各部门不愿意承担过多责任，而向金融机构融资建设水利项目。

（二）产权制度不清晰，缺乏合格的承贷主体。农田水利工程建设项目划分为中央项目和地方项目。中央项目由水利部（或流域机构）负责组建项目法人，任命法人代表。地方项目由项目所在地的县级以上地方人民政府组建项目法人，任命法人代表。项目法人对项目建设的全过程负责，对项目的工程质量、工程进度和资金管理负总责。我省水利建设的主管部门——省水利厅、地方水务局仅负责水利项目规划，不负责水利建设资金筹措，也缺乏下属专门从事水利项目经营运作的事业单位和平台公司，建设项目多数为地方政府成立的临时项目指挥部。中小型农田水利设施分别由国家、地方政府分别出资，产权归乡、村机构，并由产权人负责管理和维护。这种经营主体、运行机制、产权归属等不清晰，管理部门多，缺乏合格的承贷主体，成为影响借贷双方建立信贷关系的突出障碍。

（三）税收政策调整不彻底，部分项目达不到信贷准入条件。1981年国家财政体制改革后，将农田水利费包干到地方后，农田水利建设成为地方直接承担的责任。1994年实行分税制，对中央与地方的收入分配进行调整，中央财政收入占全国财政收入的比例由1993年的22%提高到1994年的55%，地方财政收入比例大幅下降。在财权调整的同时，未对水利建设事权进行相应调整，水利建设费用仍由地方负担。甘肃省农村小型水利建设和维护费用主要由县、乡两级政府承担，农村基层单位村组没有能力向农田水利设施建设投入较多资金，难以满足一定项目的资本金比例，并且乡镇企业厂房不能用于抵押，即使能够用于抵押，由于流转交易的市场小，变现能力弱，银行也难以认可这些抵押担保品。

三、支持水利建设的措施及建议

（一）建立“统贷统还”机制，实行分类管理的信贷政策。一是各级政府成立或指定一家符合农发行信贷政策的机构，作为水利项目建设的承贷主体，形成“统一贷款、统一还款、统一管理”的运营机制。二是对中央或省级政府规划并由财政全额出资承建大型水利建设项目，当项目建设资金投入比较集中，政府逐年分期进行拨款、或实施“先干后补”政策时，农发行都应给予信用贷款方式支持，缓解政府资金投入的前期压力。三是对于中小型农田水利项目，还款资金主要来源于市县级财政的，要将农田水利建设与农村土地整治项目结合起来，将土地纳入担保范围，发放担保贷款支持项目建设。

（二）紧紧依靠政府，推进水利建设贷款业务发展。一是加强沟通与宣传，逐步转变各级水利部门领导的思想认识。与当地政府及水利部门建立业务合作关系，通过定期沟通，积极宣传农发行水利建设信贷政策，主动参与水利项目规划，帮助提供金融咨询服务，逐步转变水利部门领导的思想，用足国家政策，在支持国家投资建设的大型水利项目上进行突破。二是积极创造条件，增加水利建设贷款投放力度。要积极协调和争取政府部门根据本地水利发展改革状况和资金需求情况，将国家水利建设补助资金，投入政府主导的各类公司。增加地方政府已成立担保公司的注册资本，增强担保能力，并将农田水利建设项目纳入担保范围。对符合条件的项目简化手续，提高办贷效率。三是做好经营性水利项目，起到引导示范作用。积极支持城镇供水、农业灌溉、节水农业等经济效益明显的项目。使当地水利部门能够获得最大化收益，放大政绩效应，提高贷款建设项目的积极性。

（三）进一步完善信贷支持农田水利建设的配套政策。一是建立水利资金整合长效机制，促进水利建设贷款业务可持续发展能力。鼓励各地政府积极探索多种层次、多种形式的水利资金整合的有效途径。打造资金整合平台，将水利、农业、财政等部门水利建设资金，划拨到政府主导的各类承建水利项目公司，资金存入农发行账户，可作为公司注册资本或水利项目资本金，也可以为水利建设贷款做质押担保或还款来源，提高水利资金运用效率。二是建立补偿机制，提高水利建设项目政策保障。对土地出让收益中提取10%直接用于农田水利建设项目补助，对水利建设贷款由政府给予贴息或承担全部利息。扩大水利建设基金征收范围，用于水利建设。三是进一步完善国家财政对农发行的扶持政策。中央1号文件明确提出“支持农业发展银行积极开展水利建设中长期政策性贷款业务”，包括政策、资金、利率、税收、利息补偿、资本金计提等方面的支持。国家通过财政注资、税收返还、利润转增或发行次级债券的方式，补充农发行资本金，使其不低于商业银行资本充足率。