农发行信贷资金与财政资金配套问题研究

农发行信贷资金与财政资金配套问题研究

蔺秦生

目前，我国对“三农”的投入主要依靠财政和信贷，如何把两者有机配套起来，形成合力，集中资金解决“三农”投入不足问题，是实践中迫切需要深入探索的课题之一。本文从阐述财政资金与农发行信贷资金配套使用的可行性入手，以甘肃“十一五”期间农业政策性信贷资金与财政资金结合状况为实证，初步提出了一些财政资金与农发行信贷资金结合的建议。

一、财政资金与农发行信贷资金配套使用的必要性和可行性

（一）我国现行政策为农发行信贷资金与财政资金配套使用提供了依据。2004年以来，中央出台多个一号文件，把加大对“三农”投入作为重要的政策措施，提出了财政资金与信贷资金配套使用的要求。2004年中央一号文件提出：“积极运用税收、贴息、补助等多种经济杠杆，鼓励和引导各种社会资本投向农业和农村。”2005年中央一号文件提出：“采取贴息、补助、税收等措施，发挥国家农业资金投入的导向作用，鼓励社会资本积极投资开发农业和建设农村基础设施。”2006年中央一号文件提出：“进一步加大支农资金整合力度，提高资金使用效率。”2010年中央一号文件提出：“加强财税政策与农村金融政策的有效衔接，引导更多信贷资金投向‘三农’，切实解决农村融资难问题”；“落实和完善涉农贷款税收优惠、定向费用补贴、增量奖励等政策”。2011年中央一号文件提出：“综合运用财政和货币政策，引导金融机构增加水利信贷资金”；“在风险可控的前提下，支持农业发展银行积极开展水利建设中长期政策性贷款业务”。

（二）国外的实践为农业政策性信贷资金与财政资金配套使用提供了可供借鉴的经验。一是政府向政策性银行注入资本金。如日本政策投资银行资本充足率为11%；韩国产业银行资本充足率为17.59%。二是以法律的形式规定政府对政策性银行给予亏损补偿。《日本政策投资银行法》规定：在按照规定比例提取准备金后，经营中出现的亏损，由政府出资弥补。三是政府主要采取对政策性银行债券进行担保或向其借款的方式支持筹措信贷资金。如《韩国产业银行法》规定：“政府对韩国产业银行产业金融债券的本金和利息偿还给予保证。”四是政府给予政策性银行税收减免优惠。德国复兴信贷银行、西班牙官方信贷协会、德国复兴开发银行和欧洲投资银行都减免所得税，且政府作为主要发起股东，不在利润中分红。五是政府对政策性信贷业务给予利息补贴。法国农业信贷银行是政策性和经营性混合经营型银行，政府对政策性信贷业务实行贴息。六是政策性银行紧紧围绕政府特定的政策目标开展业务，具有明显的非营利性。在加入关贸总协定后，日本和韩国政府依靠政策性金融的调控、补充和导向作用，利用国际市场克服了资源贫乏和市场狭窄的问题，成功推进了工业化进程；韩国产业银行配合政府推出的“重化学工业计划”，通过发行国民投资债券和从韩国银行及其他金融机构筹资等方式，为重化工业发展提供了50%的设备资金。

二、“十一五”甘肃财政资金与农发行信贷资金配套支农实践

（一）“十一五”甘肃财政资金及农发行信贷资金投入情况。“十一五”期间，甘肃财政对“三农”的投入力度不断加大。五年累计投入资金610亿元，比“十五”期间增加407亿元，年均增长30%；财政支农资金占财政总支出的比重由2006年的12.01%上升到2010年的13.36%。重点支持了农业和水利。五年累计向农业支出243亿元，占比由2006年的29.73%上升到2010年的41.36%。累计向水利支出145亿元，占比由2006年的11.42%上升到2010年的25.68%。这两部分支出占到支农总支出的60%以上。与此相适应，农发行甘肃省分行也不断拓宽支农领域，加大支农力度，贷款累放额和余额都创造了历史最好水平。五年累计发放贷款574亿元，比“十五”期间多放378亿元，增长1.9倍；贷款余额从2005年末的130亿元增加到2010年末的317亿元，年均增长20%。其中累放中长期贷款150亿元，占贷款累放额的26%，中长期贷款余额由2005年末的4亿元增加到2010年末的143亿元，占比达到45.22%。

（二）甘肃财政支农资金与农发行信贷资金配套使用情况。“十一五”期间，农发行甘肃省分行累放贷款中有186亿元与财政资金配套使用，占累放贷款总额的32.36%。甘肃财政投入135亿元支农资金与农发行信贷资金配套，占财政支农资金总量的22.19%。一是在粮食储备业务方面，农发行按照国家及地方政府下达的承储计划和收储价格向粮食储备企业发放贷款，财政部门按照规定的标准对承储企业给予利费补贴。“十一五”期间，农发行甘肃省分行共发放储备贷款26亿元。财政给予储备贷款利费补贴18亿元。对维护国家及地方粮食安全、稳定粮油市场和应对重大自然灾害起到了重要作用。二是在农业产业化龙头企业和农业小企业方面，中央和地方各级政府采取财政补贴、财政贴息、以奖代补和专项补助等方式对这些企业给予财政支持，扶持、引导信贷资金投向这些薄弱领域，形成财政资金与信贷资金的优化组合。“十一五”期间，农发行甘肃省分行重点围绕特色优势农业产业，累计投放贷款78亿元，财政配套投入贴息资金3亿元；共支持产业化龙头企业和农业小企业435户，其中在全省263个省级以上重点龙头企业中，农发行支持的占到45%。在农发行的大力支持下，马铃薯、中药材、苜蓿草、玉米制种、啤酒大麦、苹果6个区域性优势产业和产品已跻身全国前列。三是在农业农村基础设施建设方面，农发行信贷资金与财政支农配套的途径主要通过财政出资、项目提供资本金、财政预算承诺到期还本付息、项目收入作为还本付息来源等途径进行配套。“十一五”期间，农发行甘肃省分行累计投放贷款120亿元，财政配套投入项目资本金231亿元。共支持农村公路建设、土地整理、农村能源、农田水利、节水灌溉、水土保持等建设项目68个。通过这些项目的实施，推动了全省农业农村基础设施建设，改善了农村生产生活条件。

三、农发行信贷资金与财政资金配套使用面临的困难和问题

（一）农发行信贷资金与财政资金配套使用的模式单一。近年来，我国财政资金与信贷资金配套使用比较广泛，可行的模式有：国债投资项目配套银行贷款；财政注入银行资本金与银行债权转股权；财政支持信用担保与促进中小企业贷款；财政贴息、财政补助项目配套银行贷款；财政投资项目配套政策性贷款；财政投资基金与银行贷款相结合；土地财政与信贷资金结合等。农发行作为农业政策性银行，在支持农业农村经济发展上，理应和财政广泛结合，但由于政策配套不够到位，实践中真正有效结合的只有中央和地方储备粮油，而农业产业化经营、水利建设等方面，结合的深度和广度远远不够，与农业农村经济发展的实际需求极不适应。

（二）农发行信贷资金与财政资金配套使用的规模较小。“十一五”期间，农发行甘肃省分行与财政资金结合支持农业产业化龙头企业和农业小企业的为78亿元，占全部累放贷款的13.65%，而财政资金配套投入仅有3亿元，占财政支农资金的比例很小。农发行甘肃省分行与财政资金结合以平台形式支持农村基础设施建设的贷款为120亿元，占全部累放贷款的20.82%，而财政资金虽然投入231亿元，但绝大部分是作为项目资本金投入的。由于财政资金直接投入比较少，导致农发行对一些重点支农项目因条件不具备而无法正常介入。因此，如何整合农发行信贷资金与财政支农资金，集中投向农村改革发展重点领域和薄弱环节，将是当前和今后需要研究解决的突出问题。

（三）农发行信贷资金与财政支农资金配套使用的体制机制不健全。一是协同配合机制不健全。财政和银行在支农政策、项目确定、计划安排、资金投向等方面还没有建立起正常的协调制度和相应的约束机制，资金分散使用，降低了支农效果。二是承贷主体缺失。以水利建设为例，大型水利建设项目全部由各级政府主导，借款人只能是规范的融资平台公司。而甘肃目前还没有符合国发[2010] 19号文件要求的水利项目融资平台。三是风险补偿机制不健全。农发行资本充足率长期达不到监管要求，呆账准备金计提标准低，中长期政策性贷款补偿措施不明确，加之粮改方面的历史遗留问题比较多，严重影响了农发行的可持续发展。四是税收和货币优惠政策不健全。在国际上，各国都对农业政策性银行在财税和货币政策方面给予扶持。目前我国对农信社和农行涉农贷款也有相应的财税和货币扶持政策。而对农发行的税收和货币政策基本上与商业银行没有区别。五是外部监管标准系统没有建立，激励约束机制不健全。

四、农发行信贷资金与财政支农资金配套使用的途径和方法

（一）农发行信贷资金与财政支农资金配套使用应坚持的原则。一是体现政府意图原则。“三农”是党和国家各项事业的重中之重，在经济社会发展大局中具有战略性、基础性地位。农业政策性金融和财政作为扶持“三农”的重要工具，必须紧紧围绕党和国家发展“三农”的大政方针，把有限的信贷资金和财政资金结合起来，共同支持“三农”重点领域，确保党和国家政策目标的实现。二是财政信贷统一平衡原则。不论财政支农资金还是农发行信贷资金，在投入上应统一安排，在总量上要有具体标准，在具体项目上要有比例约束，在管理上要分口管理，在考核评价上要综合平衡，努力实现资金使用效益最大化。三是政策指导与市场化运作原则。要根据具体的支农项目，分别进行政策指导和市场化配置。对关系国计民生的粮棉油收储业务，可按现行的政策指导原则进行配套。对粮棉油产业链业务及农业农村基础设施建设等中长期业务，可按市场化原则进行配置。四是信贷资产保值增值原则。为确保农发行信贷资金的周转使用和循环投入，必须建立完善资本金补充、风险补偿、税收优惠、监管标准、激励约束等机制。

（二）农发行信贷资金与财政支农资金配套使用应采取的模式。一是全额贴息并配套相关费用补贴模式。中央储备粮贷款，国家棉花、化肥、肉、糖储备贷款，地方储备粮贷款，以国家和地方政府下达的储备计划为依据，农发行足额供应信贷资金，中央财政和地方财政全额贴息，同时向储备企业拨补相关储备费用。二是足额筹集注册资本和项目资本金模式。政府融资平台贷款，由组建融资平台的各级政府财政部门出资，足额筹集注册资本，保证在工商部门登记注册资本金真实合法有效。同时按照融资平台承建的具体项目，按照国家规定比例，由财政和借款人足额筹集项目资本金，确保项目资本金为非债务性资金。在此基础上，由农发行根据借款人实际经营情况和项目发展前景，在落实贷款担保的前提下，提供相应的信贷资金。三是按比例贴息和配套项目补助金模式。农业产业化龙头企业贷款，由中央、省、市、县四级财政根据项目带动作用和辐射范围等，分别给予适当的贷款贴息，同时配套相应的项目补助资金，有效降低项目建设风险和农发行贷款风险。农发行根据借款人偿债能力，在科学评估的基础上，合理确定和提供信贷资金。四是专业担保公司为贷款提供担保模式。对落实担保困难的农业中小企业，由财政出资成立的专业担保公司提供保证担保，解决农业中小企业贷款担保难问题。农发行根据企业落实担保情况发放贷款。五是专项基金配套农发行贷款模式。对于新农村建设、生态环境治理、农业综合开发等涉及农业农村长远发展的重大项目，可由政府发起设立专项基金，农发行按照基金的一定比例配套贷款进行支持。

（三）农发行信贷资金与财政支农资金配套使用应完善的措施。一是建立财政资金和农发行资金配套使用的协调机制。成立由政府主导，发改委、工信、财政、农牧、水利、交通等政府部门及人民银行、银监局、农发行参与的协调小组，定期就农业农村经济发展规划、项目对接、资金配套等问题进行协商。二是建立完善规范的政府融资平台。由各级政府牵头，以中央确定的土地出让金比例为基础，成立承担水利建设等重大支农任务的政府融资平台，解决农发行新农村建设及水利建设等贷款承贷主体缺失的问题。三是大力发展农业专业担保公司和农业政策性保险公司。由各级财政出资，发挥行业协会的作用，引导社会资金成立农业小企业以及各类特色优势产业担保公司，并在具备条件的农业领域开办农业政策性保险业务，为农发行贷款支持创造条件。四是设立农业农村发展专项基金。对纳入国家战略布局的西部大开发和区域发展战略的水源地保护、防沙治沙以及重大水利项目，分别由中央和地方财政出资设立专项基金，鼓励和引导农发行信贷资金投向这些领域。五是理顺财政资金拨付渠道。按照国务院批准设立农发行的通知要求，对于各种财政支农资金统一归口农发行监督拨付，解决农发行资金来源不足的问题。六是加快农发行外部配套改革步伐，为农发行进一步做好信贷支农工作创造政策和法律环境。