薄弱环节·财政对农业支持亟待解决的问题

第二节　薄弱环节·财政对农业支持亟待解决的问题

一、财政对农业支持亟待解决的问题

（一）财政对农业支持的投入力度不够

一般发展中国家这个比例都在10%左右，我国财政支农资金在总支出中所占的比重却呈现出下降的态势。“七五”时期财政支农资金占总支出的比重平均为13.1%，“八五”时期上升为13.66%，“九五”期间又降为10.21%，2001～2004年期间进一步下降为9.62%。宁夏财政支农资金在总支出中所占的比重，2005年为14.92%，2006年为10.96%，但是支出的绝对数较小。

（二）金融对农业的信贷支持不断弱化

农业生产和资金周转的长期性、波动性、分散性，决定了农业外部资金需要有长期性、高风险性、总额巨大而单笔额小等特点。这与金融机构追求高流动性、低风险性、高收益性的经营原则是矛盾的。因此，一般金融机构不愿意经营农业贷款。农户从正规金融机构获得贷款非常困难。如宁夏1992年、1994年、1996年、1998年、2000年、2002年、2004年间农业贷款占国家银行贷款总额的比重分别为3.83%、1.98%、1.75%、1.46%、1.00%、1.17%、0.63%。2001～2005年间农业贷款占各类金融机构贷款总额的比重分别为4.61%、6.33%、7.63%、9.33%、6.70%。2006年，在中央支农政策的指引下，各金融机构改变观念，加大了支农力度，农业贷款占各类金融机构贷款总额的比重上升到11.45%。但是，近几年随着国有商业银行普遍收缩县及县以下的各类分支机构，农业发展银行职能由综合性向单一性的转变以及农村信用社体制改革的反复，农村金融体系的整体功能受到削弱，农村金融体系对农村经济的信贷支持力度进一步下降，其中政策性金融支农作用弱化表现得尤为突出。由此宁夏金融机构（包括农村信用社）对农业的贷款总额绝对数额增长的同时，相对数额则呈下降的态势。“七五”期间宁夏金融机构对农业的贷款总额为10.58亿元，平均增幅为13.4%；“八五”时期为18.23亿元，平均增幅为8.11%；“九五”为20.05亿元，平均增幅8.18%；“十五”发放贷款平均增幅仅为1.56%左右。

（三）农村资金“非农化”倾向严重，大量农用资金流出农业

农村资金本已缺乏，但由于资金天然的逐利性，各种金融机构为获取更高利润，不断地将在农村吸收的资金转而投向其他产业。据有关资料统计，宁夏农村的存款占金融机构同期存款的比例，高于同期农业所得到的银行贷款占全部贷款的比例，农村资金处于净流出状态。应该承认，市场经济下金融部门本身也是以经济效益作为其追求目标的，而金融部门的效益主要是以贷款利率的高低为基础。我国农业由于受到自然和市场双重风险的困扰，在现代市场经济的作用下，农业经济处于传统经济向市场经济转型阶段，农业生产的分散性、资金需求的多样性、农业经济效益偏低决定了利率水平的偏低，直接影响到金融机构对农业投入的积极性。加之相当多的农业企业经营不规范，产权结构不清晰，管理混乱，财会制度不健全，极大地增加了投资风险，不少金融机构对农业贷款显得很谨慎，而大量的农村资金也因此流出农业。

（四）农业资金自我积累速度缓慢

农业生产是一个土地资本边际收益率下降和活劳动成本相对上升的特殊领域，如果没有其他措施，它的增长将是一个向下的曲线。改革开放实行了家庭承包经营制以后，农业呈现出小规模、粗放式的经营模式。这种经营方式使农业生产呈现出“三低一慢”的特点，即产品附加值低、集约化程度低、收益率低、增长速度缓慢。2004年以前，农民收入占城镇居民家庭人均可支配收入的比例较低，最高的2004年，宁夏农村家庭人均纯收入也只有2320.1元，占城镇居民家庭人均可支配收入的32%，由此造成农业的生产资金积累缓慢。同时，由于实施家庭承包经营制，在很大程度上削弱了集体经济的实力，造成集体的农业投资额严重下降，其资金积累机制严重退化，许多原由农业集体承担的农业投资项目改由农户承担。近年来，农户生产性现金支出和非生产性现金支出虽然都在逐年增加，但生产性现金支出与非生产性现金支出的差距在逐年拉大。在生产性支出中，农户资金偏好于短期投资，长期投资明显不足。值得注意的是，2006年宁夏农村家庭人均纯收入约2800元，增幅在8%左右，占城镇居民家庭人均可支配收入的37.25%，但是，农业资金自我积累的问题并没有从根本上解决。

（五）农业利用外资水平不高

宁夏农业利用外资起始于1995年，远远晚于其他地区。且项目数量少，规模普遍较小，农业人口人均利用外资额很少。2004年底以前，宁夏农业协议利用外资项目累计21个，累计协议利用外资额6458万美元，2003年农业人均利用外商投资仅23.2美元，低于1982～1984年远东和拉美地区各国农业人口人均利用外资的最低额66美元。农业利用外资的数量明显落后于工业和第三产业，1995～2004年宁夏累计协议利用外资项目中农业项目仅占10.7%，就拿宁夏利用外资较多的2000年和2004年来说，农业利用外资协议额分别为当年外资协议总额的3.41%、12.16%，但协议以国外贷款为主，项目多以农业生态环境为主，直接用于促进农业生产发展的项目几乎没有。

二、构建新型农业投融资体系的对策建议

（一）建立政府财政支农资金投入的稳定增长机制

政府应根据当前农业发展状况，适时调整国民收入分配结构和财政支出结构，加大财政对农业的支持力度。一是要增加政府财政支农资金投入总量，其占财政支出总额的比重至少应不低于10%。二是要保持财政支农投入的稳定性与长期性。在安排每年的预算支出时，要把支援农业发展的资金列为必保的重点支出，同时要把精简机构和人员压缩下来的非生产性支出用于农业，使预算中的支农资金由原来的“弹性投入”变为“刚性投入”，以保证每年的支农支出占同期财政的比例不下降。三是应注重市场与政府的有机协调与必要补充。凡是能够通过市场调节的领域，政府不必过多介入。政府的支农支出主要集中在社会公益性项目或基础领域。

（二）利用政府信用，搭建融资平台

利用政府信用，搭建融资平台，引导开发性金融资本参与，以政府资金为基础，制定政策措施，引导政策性银行和金融机构投资。申请政府贷款额度，新增额度，重点用于新农村建设。农村公共受益范围的区域性、局限性和使用上的低效性，较弱的可经营性，社会力量参与意愿不高，动员社会力量参与新农村建设是重点，也是难点，要建立激励机制，注重政治上的引导，带动经济上的引导。农民是新农村建设的投资主体、决策主体、建设主体和受益主体，要创新机制和模式，让农民的主体作用真正发挥出来。

（三）加大对农村基础设施建设的投入

改善农业生产条件，增强农业发展后劲，重点是以水利建设为主的农业基础设施建设，所以，多元化农业投融资体系的服务支持重点，是农业基础设施建设，这一点绝不能错位。近年来，宁夏用于扶贫扬黄灌溉工程、沙坡头水利枢纽工程、山区人畜饮水“生命工程”、病险水库改造和水土保持综合治理项目建设的资金8.13亿元，极大地改善了宁夏的农业基础设施条件，但还未彻底扭转大批水利设施老化，配套设施缺乏状况，这将极大地阻碍农业的进一步发展。为有效发挥政府投融资对水利建设的作用，提高资金使用效益，在明确政府事权的基础上，根据谁投资、谁受益原则，地方财政投融资的运作对象主要为本区域中型以上的农业基础设施。小型农业基础设施建设由农民自筹资金解决。

（四）加大转移支付的力度

一些市、县、乡镇财政比较困难，无力上大的项目，如引黄上山解决中部干旱带人畜饮水问题，主要靠中央财政的转移支付支持。今后，自治区财政要做好农村基础设施建设的调查研究工作，做到心中有数，在此基础上制定农村基础设施建设专项计划，争取中央财政的支持。要合理划分政府间的事权与财权，完善政府间转移支付方式，规范转移支付的标准，健全专项拨款制度，进一步强化对转移支付的监督。