年前中国中央银行变迁

第三节　1927年前中国中央银行变迁

一、外国在华银行：隐性中央银行

鸦片战争后，伴随着西方列强对中国的侵略，外国银行开始进入中国。最先进入中国的外国银行是英国丽如银行，它于1845年在香港和广州设立分支机构，1847年在上海设立分理处，1850年改称分行。其后，在华外商银行日益增多。如表1 4所示：

表1－4　1927年前外国在华银行设立情况统计

资料来源：吴承明：《帝国主义在旧中国的投资》，人民出版社1955年版，第40页。

进入中国的外商银行，凭借其悠久历史和雄厚资财，不仅为其本国的商品输出和资本输出服务，而且在不平等条约庇护下，充当本国政府政治意图的执行者，承办政府借款和经理中国政府赔款，垄断中国国际汇兑，在一定程度上控制了中国的金融和财政。外商银行享有种种特权，经营多种特权业务，中国各大都市之金融长期为其所一手操纵。

1.发行货币

发行货币是一国主权范围内的行为，也是国家金融主权的象征之一。“近世凡有独立资格之国家，其于硬币铸造与发行之权，必专属于政府；而于纸币发行之权，则专属于中央银行，断然不容旁落。”⁽³⁷⁾而近代中国却与此相反，随着外敌入侵和主权的被破坏，外币反而比中国的银币和钞票更早出现在近代中国。

所谓外币，从种类上可以分为三种：①外国铸造之银元；②在华外商银行发行、当地通用货币之钞票；③在华外商银行发行、完全外国货币之钞票。

早在鸦片战争之前，外国银元就已在中国沿海地区出现。鸦片战争后，外国银元开始广泛流通。外国银元的种类主要有：西班牙银元（俗称本洋）、墨西哥银元（俗称鹰洋）、英国银元（俗称人洋或站洋）、日本银元（俗称龙洋或龙番）等。据宣统二年（1910年）清政府度支部之统计，当时国内流通之外国银元，约有11亿元之多。⁽³⁸⁾

近代中国，白银已成为货币体系的核心，白银数量的增减即是货币数量的增减，直接影响中国经济。由于中国基本不生产白银，白银的流动和价格中国无法掌握，而外商银行则通过资金优势和信息优势，掌握世界范围内白银的流动，长期控制作为币材的白银进出口，从而控制了中国银两、银元的数量。尤其是在中国开始自铸银元以前，外商银行成为外国银元向中国有力的引入者。而当中国自铸银元，并日益提高其地位时，外商银行则通过大条银市场控制中国的货币。这样，外商银行逐渐成为中国白银货币的最终发行人，在很长时间内控制着中国的货币发行。诚如有学者所指出，至少从清末时期开始，外国银行通过掌握白银而直接影响白银核心型的中国货币体系，故而其隐性中央银行的身份十分明显。⁽³⁹⁾

发行钞票是外国在华银行重要营业项目之一，也是外国金融势力扩张的一项重要工具。最初进入中国的外商银行，发钞业务并不积极。从19世纪60年代开始，尤其是汇丰银行成立后，发钞业务转趋积极，70年代后开始迅速扩张。在汇丰银行的带动下，其他外商银行纷纷大力发行钞票。80年代后期，所有通商口岸几乎没有一处不流通汇丰银行钞票，甚至在一些地区，外商银行钞票已取代了本地长期流通的钱票。⁽⁴⁰⁾

外商银行的钞票，分占了中国三大地区：（1）北方——特别是东三省，先有帝俄的卢布票（又名羌票）；后有日本的金票（俗称老头票）。（2）中部——长江流域，有汇丰银行与麦加利银行的钞票。（3）南方——香港、广州等地，有香港汇丰银行在香港所发行的纸币，即港币，或称港元。此外，自河口至蒙自云南铁路开通后，云南地区，还流通着东方汇理银行的钞票。⁽⁴¹⁾

因此可以说，在华外商银行，“事实上几皆享有发钞之权”。⁽⁴²⁾但是，这种发钞权既非中国政府所特许，发行额及准备金又非中国政府所能过问或监督，“实为国际罕有之特色”。⁽⁴³⁾

2.垄断国际汇兑，控制外汇市场

经营国际汇兑，是外国在华银行早期最主要的业务。“外商在沪设立银行，皆以经营外汇为主，而其他银行业务，则为从属焉，故在华银行又称为汇兑银行者。”外国在华银行经营外汇业务之最初目的，是为中外贸易和资金汇兑服务。但是不久，在华外国银行利用其实力雄厚、分行众多、消息灵活以及操纵中国对外贸易等优势，迅速扩张外汇业务，“越俎代庖，操纵一切，时日推移，寖假而为上海外汇之盟主矣”。⁽⁴⁴⁾外商银行操纵中国外汇市场，最主要地表现在以下两方面：

第一，决定汇价标准。近代中国对外汇兑业务由外商银行所控制，尤其是汇丰银行近乎垄断了中国国际汇兑业务。如19世纪80年代后，中国对外贸易的外汇收支约有80%通过上海，而汇丰银行的外汇买卖总值经常占上海外汇市场成交量的百分之六七十。由于汇丰银行有较多的外汇资金，可以按牌价无限制买卖外汇，因此它的牌价就成为实际有效的汇率。在近代中国，形成了各地的外汇汇率看上海，而上海则以汇丰银行牌价为准绳的惯例。汇丰银行通过控制上海外汇市场，从而能极大地左右其他外贸口岸外汇价格的变动。长期以来，中国外汇汇率，一直是由汇丰银行上海分行每日挂牌决定的。

第二，影响外汇价格。中国以银为本位，世界银价之涨落，会极大地影响中国外汇市场，而银价之决定，又以伦敦、纽约之银市为依归。外商银行以其雄厚之资金，在海外买卖大条银，观察银价之涨落，决定其对中国白银之输出入，从而获利。这不仅影响中国银两和银元的供给，而且间接可以影响中国之外汇。

外商银行利用垄断外汇市场之优势，往往任意高下，从中取利。尤其是每当中国应偿外债赔款结价交款日期，汇丰挂牌行市，必较该日真正行市为高。据陈光甫统计，仅1921年至1925年5年间，中国受汇丰结算上之损失，达189万余两之巨，而其他损失尚未计算在内。⁽⁴⁵⁾

3.经理外债、提供借款、保管税款、操纵政府财政

（1）经理外债，向中国政府贷款

经理外债，并向中国政府提供贷款，是外商银行经营的一项重要业务。甲午战争前，在华外商银行已开始向中国地方政府提供小规模贷款。甲午战败后，为偿付巨额对日赔款，清政府被迫大举借债。俄法借款、英德借款、英德续借款三次外债均由俄法英德四国银行承借和经理，代表各该国之银行，即英国汇丰银行，德国德华银行，法国东方汇理银行以及为经理俄法借款而成立的华俄道胜银行。北洋政府时期，外国银行组成银团，继续积极向北洋政府提供大规模贷款。这些外债之募集和还本付息，均由外国银行及其所组成之银行团经理。“因外债之借贷，而外国银行遂为各本国之代表，为各本国之总司库，一切还本付息，必由外国银行处置之。”⁽⁴⁶⁾外商银行通过大规模经理中国政府的外债而发挥着政府银行才应有的职能，扩大了其隐性中央银行地位。

（2）保管税款，操纵政府财政

从清末民初开始，在华外商银行还开始通过经收保管关税、盐税等，发挥代理国库的职能，从而进一步操纵中国政府财政大权。

关税方面，晚清时期，外债以关税作抵押者，由全国各关分摊，由度支部饬令按期解交上海江海关道，由其负责保管，并负责偿还到期外债本息。上海关道所保管的巨额款项，平时分存于上海各官银号和钱庄，在未偿债之前，可以此款自由存放市面，调剂金融。“存提之权操之于我，财政上之运用固无虞扞格，大宗款项流通市场，金融上之周转，尤倚为泉源，国计民生交受其益”。如清末橡皮风潮发生时，海关道放出现款300万两，流通市面，从而平息危机。⁽⁴⁷⁾

辛亥革命发生后，各省纷纷独立，清政府所任命之关道，亦多去职。所有债赔等款，各省也停止协解。而且，京津等地银号发生亏欠关款事件，一些独立省份的革命军政府也开始截留关税。时任海关总税务司安格联担心以关税收入为担保的外债信用会受损害，于是向各地海关税务司发出命令，让其代替海关监督保管关税收入，并把税款存入外商银行，如果当地没有外商银行，则将税款汇到附近的外商银行。“于是各关税务司乃秉承总务司之命，以关道之继承人自居，征收关税，而以税款存放外国银行，加以保管。”⁽⁴⁸⁾接着，在安格联提案的基础上，1911年11月，清政府外务部承认并向外交团表示：为了将海关收入用在海关税担保的外债和赔款的支付上，把全国海关税征收的管理权归于总税务司。

1912年1月，清政府与外交团磋商办法，并订立临时办法八条，确立了总税务司对海关税的征收、保管以及分配的权限。该办法第二条指定以“最有关系之银行即汇丰、德华、道胜三银行为上海海关税款保管人”。⁽⁴⁹⁾此后，各关所收税款先扣除本关经费约需之数，以余款汇解上海汇丰银行，入总税务司海关税款帐。再由汇丰银行于每月九日、十六日、二十三日及月底，将存款均分三份，拨存本行及德华、道胜两行，以备应付关税作抵之外债。至此，中国关税存储和保管权即落入总税务司和外商银行之手。外商银行因此成为“关税款项之特别金库也”。⁽⁵⁰⁾

一战期间，因中德宣战，德华银行保管权即被取消。道胜银行以国籍转移问题，如须保管，须以抵押品为担保，1926年该行又因亏累而停业清理。结果，关税统存于汇丰一家。中国关税保管权落入外商银行之手后，关税税款丧失了调剂金融市场的作用，反而成为汇丰等外商银行控制中国金融市场的利器。

盐税情形与关税相似。以盐税作外债抵押，开始于1898年续英德借款，此后又有多次借款以盐税作抵。最初，盐税行政权及存储权，仍由中国管理和决定。1913年，因作善后大借款担保，另设盐务稽核所，而大权遂告旁落。此后，所有盐款统由中国银行收入后，分交五国银行团的五个代表银行：汇丰、道胜、正金、东方汇理和德华银行保管，后来大部分亦由汇丰保管。

税款保管和存放权的丧失，不仅是对中国主权的严重破坏，也对华商金融业发展造成极大不利影响。即使抵偿债赔款后剩余的关税和盐税，即“关余”和“盐余”，中国政府要动用这笔钱，也须经汇丰同意。后来中国政府以关余和盐余作担保发行内债，又使汇丰取得代为收存内债基金的权利。

通过经理外债募集及其还本付息，在华外商银行成为中国政府的财政代理人；通过提供借款，并控制最重要的关税、盐税保管权，外商银行几乎控制了中国财政，成为中国政府的财政监理人。因此，当时即有人认为，汇丰银行“实属于中国国家之金库”。⁽⁵¹⁾也有人认为，华俄道胜银行“俨然为本国中央银行，具国库出纳之性质”。⁽⁵²⁾

4.控制中国金融市场

凭借雄厚的实力和攫取的各项特权，外商银行还取得了以上海为主的中国金融市场的控制权。

从19世纪60年代后期开始，随着中国进出口贸易迅速增长，中国商人急需扩大周转资金，而钱庄的流动资金一向短缺。为了寻求资金援助，上海钱庄开始向汇丰等外商银行以“拆票”的形式借款，双方建立了资金的拆放关系，从而形成钱庄流动资金大部分来自汇丰和其他外商银行的局面。一旦以汇丰为首的外商银行抽紧银根，钱庄资金就会周转失灵，甚至有停闭的危险。汇丰银行完成了通过“拆票”控制钱庄使之变为其附庸的过程。与此同时，“拆息逐渐成为上海金融行市的中心，其他各种利息，咸以此为转移。而这个构成上海金融行市中心的拆息行市，从一开始就掌握在外国银行手里”。⁽⁵³⁾外商银行放款与市场利率的密切关系，及其引起的市场银根的紧缩或松弛，说明外商银行已成为中国各地通商口岸金融市场的“最后贷款人”。因而当时即有银行界人士指出：“外行势力，俨然为沪埠华商银行、钱庄之中央银行，任其操纵。”⁽⁵⁴⁾日本学者滨下武志也认为，在华外商银行发挥着“稳定中国币制对外机能的作用”，“利用银两银元间的比价变动向钱庄进行银资金的贷款和收回，通过这种对内、对外两种金融关系的相互运用，发挥着一种中国中央银行的机能作用”。⁽⁵⁵⁾

总之，由于中国银行业发展滞后，真正有力的中央银行长期缺位，因而“帝国主义在华的金融机关，实际上握有‘中央银行’的权力”⁽⁵⁶⁾；以汇丰银行为首的外商银行，凭借其雄厚实力和各项特权，长期“隐居于中国中央银行之地位”，⁽⁵⁷⁾操控中国财政金融。正如宋子文所说：“数十年来，外国银行籍其不平等条约之势力，俨然代行国家银行之职权，垄断无数之权利，不负丝毫之责任。喧夺之势既成，宾主之界遂泯。”⁽⁵⁸⁾

二、晚清时期的中央银行：户部银行与大清银行

鸦片战争前，中国并无银行这种金融机构，因而也无所谓中央银行、普通银行之别。⁽⁵⁹⁾鸦片战争后，进入中国的外商银行，纷纷经营许多在其他国家只能由中央银行从事的业务。同时，清政府官款之提解，除派员护送外，大都赖票号钱庄兼为汇寄。“故当时国库省库，尽归票号钱庄代理。而实际上票号钱庄则非中央银行。”⁽⁶⁰⁾

1897年中国通商银行成立之际，虽为私立银行，但因中资银行仅此一家，且有官方背景，因而一度代行了中央银行之部分特权，负责铸币及发行货币，获利丰厚。盛宣怀在给朝廷的报告中得意地说：“询诸汇丰开办之初，尚无如此景象。”⁽⁶¹⁾此后，随着西方中央银行学理的传播和国人对中央银行认识的不断加深，晚清政府先后设立了户部银行和大清银行，中央银行制度在中国开始出现。

1.户部银行

在中国通商银行成立之前，清政府内部已有官员主张设立“官银行”或“国家银行”。他们主要从财政角度出发，将设立银行作为整理币制、推行纸币、缓解财政困难的工具。甲午战败后，尤其是辛丑条约签订后，清政府财政因巨额赔款而更为窘迫，为缓解财政危机，由政府设立银行的呼声日益高涨。

光绪三十年（1904年）正月，军机大臣、主持财政处的奕劻提出《试办户部银行推行银币》一折，指出“现当整齐币制之际，亟赖设有银行，为推行枢纽”，提议由户部设法筹集股本，采取各国银行章程，斟酌损益，迅即试办银行，以为财币流转总汇之所。⁽⁶²⁾同年3月，户部尚书鹿传霖也以“币制与银行，相辅而行，非银行不能畅行各币”，“外国发行纸币为国家银行独得之权，诚信素孚”为由，参考各国银行章程，并结合中国情形，草拟《试办银行章程》32条。其主要内容有：

银行资本库平银400万两，分为4万股，户部认购一半，其余2万股，无论官民人等，均准购买。银行业务包括：收存出放款项，买卖荒金荒银，汇兑划拨公私款项，折收未满限期票及代人收存紧要物件；银行负有调节金融市场的任务，“凡遇市面银根紧急，青黄不接之时，本行可向户部请给库款接济”。银行还负有代理发行银铜货币的责任，“以后银元局铸造银铜各币，均应交本行承领，与商号直接往来，以便流通市面”。此外，银行享有发行纸币的特权，“拟印纸币，分库平银一百两、十五两、十两、五两、一两五种，通行银元票亦如之”；享有代理户库特权，“户部出入款项，均可由本行办理”；享有统一币值之权，“凡遇市商把持垄断将各项制币价值任意抬抑之时，本行得以禀请从严承办，秉公定价，务使币价一律，为维圜法”。⁽⁶³⁾从这些内容可以看出，户部试办银行章程“已含有国家银行之事务”，⁽⁶⁴⁾关于户部银行职能的条文，则“均属中央银行之规定，故该项章程，有类似中央银行之法规”。⁽⁶⁵⁾经清廷批准后，1905年9月27日，大清户部银行总行在北京正式成立。

户部尚书载泽在奏折中曾明确指出：“户部银行，即为中央银行”。⁽⁶⁶⁾因此，户部银行的成立，被视为是我国中央银行之开端和起源，“隐然树我国中央银行之先声”。⁽⁶⁷⁾

2.大清银行

1906年，户部改为度支部。1908年，度支部尚书载泽上奏，提请将户部银行改名为大清银行，并奏定《大清银行则例》24条。

《则例》进一步明确了大清银行的国家银行性质，“关于发行纸币，经理国库，流通新币等项，规定尤详，与各国国家银行之制相同”。⁽⁶⁸⁾首先，明确规定了大清银行的8项营业内容，并对业务范围作了限定。其次，赋予大清银行代国家发行纸币、发行新币之特权，以及经理国库事务及公家一切款项，并代公家经理公债票及各种证券的职权。⁽⁶⁹⁾《则例》关于大清银行职能的规定，“均属中央银行之规定，故大清银行实含有中央银行之色彩”。⁽⁷⁰⁾

户部银行成立之时，“规模狭小，当时即有类似钱庄之识”，⁽⁷¹⁾因而只能说仅为中央银行之雏形。改组为大清银行后，规模迅速扩大，自北京总行成立后，即在“省会之地、商务之区”相继设立分行分号。至1910年，共成立大清银行总分行21处，分号35处。因此，大清银行成立后，“俨然视为一大规模之中央银行”。⁽⁷²⁾

大清银行的则例和章程继承了户部银行基本内容，即其一方面由政府赋予了发行货币、经理国库等特权，并承担“最后贷款人”的义务，同时“对于现代化中央银行法之调剂金融亦有明文规定”，突出了中央银行的性质，“实已开现代我国中央银行法之先河”。⁽⁷³⁾但则例同时也规定，大清银行可以从事很多普通商业银行业务。

因此，户部、大清银行自设立起至1911年辛亥革命止，共存在6年时间，其所经营业务可分为特种业务与普通业务两类。特种业务，或称特权业务，是户部、大清银行由于处于中央银行的特殊地位而发生的业务。主要包括发行钞票、经理国库及地方公款、救济市面三项。普通业务主要是对普通客户的存放款和汇兑业务。从1908年5月起，根据度支部颁布的《储蓄银行则例》，大清银行还附设储蓄银行，开始经营储蓄业务。⁽⁷⁴⁾

由户部银行到大清银行，不仅是名称的改变，也体现出清政府开始有意识地将该银行由户部的银行，提升为大清的国家银行，以使其承担中央银行的职责。大清银行成立之后，领导层亦曾试图将其办成名副其实的中央银行。在1907年大清银行第一次股东大会上，时任总办张允言在致辞中提出，希望能够将大清银行办理完善，“达到中国中央银行目的”。⁽⁷⁵⁾

1911年6月，度支部派叶景葵任大清银行总监督。叶景葵上任后强调，该行为树立中央银行之基础，“以后专以维持币制、活动金融为唯一之任务”，并且提出“凡普通银行能办的事，大清银行竭力缩小其范围；中央银行应办之事，大清银行次第扩张”。⁽⁷⁶⁾显然，叶景葵也想把大清银行办成规范的中央银行。但是，不久之后，辛亥革命爆发，清政府灭亡，大清银行随之宣告清理，叶景葵的计划未能实现。

总之，户部银行和大清银行的创办，开创了中国中央银行制度的先河，具有里程碑式的重要意义。但是，在存在的几年时间，因种种原因，其中央银行职能未有大的进展，而其所经营的商业银行业务却大大扩张，违背了当时经营中央银行的基本原则。因而户部银行、大清银行实际上都未能真正起到中央银行的作用，“未克实际占有中央银行之地位，要不过粗具中央银行之形式而已”。⁽⁷⁷⁾

三、北洋时期的中央银行：中国银行与交通银行

（一）中国银行

辛亥革命后，大清银行停业。大清银行商股联合会于1912年1月初正式上书临时大总统孙中山，建议将原有之大清银行改为中国银行，重新组织，作为新政府的中央银行。⁽⁷⁸⁾经孙中山批准，1912年2月5日，以原大清银行商股为主体，在上海汉口路大清银行旧址，宣布成立中国银行。

旋即南京临时政府解体，政治中心定于北京，大清银行改为中国银行得到袁世凯追认，并于1912年8月1日在北京重新成立总行。1913年4月15日，北京政府公布实施《中国银行则例》。在财政总长陈锦涛上报大总统请定中行条例的呈文中，他明确指出：“中国银行具中央银行性质，为全国金融之机关。”条例公布后，财政部咨请外交部转知各国银行，中国银行“实系国家之中央银行”。⁽⁷⁹⁾由此可见，北京政府一开始即将中国银行定位为国家中央银行。

从《中国银行则例》内容来看，中国银行享有发行货币、经理国库等中央银行特权，负有整理财政的重大使命。但是，中国银行同时也有经收各种存款并代人保存证券、票据及其他一切贵重物件，以及抵押放款等商业银行业务，因此该条例所规定的中国银行并不是严格意义上的中央银行，而是集中央银行与商业银行业务职能于一身的混合中央银行。中国银行成立后所发挥的中央银行职能，主要体现在以下方面：

1.代理国库

代理国库是政府委托中国银行的首要任务。中国银行代理国库业务活动主要体现在以下方面：

第一，收兑军用票券。辛亥革命胜利前和南京临时政府建立初期，革命军和临时政府为应急曾发行过多种军用票券，为使这些军用票券能为商民接受，中国银行成立后即在南京、上海、镇江及长江以北等地设立军票兑换处或兑换所，进行兑换。南京临时政府共发行军用钞票500万元，至1912年10月基本收回。这是中国银行成立后在代理国库方面完成的第一项任务。

第二，代收税款。1913年4月，财政部设立国税厅筹备处，统一全国国税，颁布金库章程，委托中行掌握总金库及全国分支金库，希望能逐步统一全国金库。于是，中行即积极筹备接收各省金库，或设分行，或托官银钱号代理。

在代理国库业务中，最重要的是代收国税，尤其是关、盐两税。由于辛亥革命后，在华外商银行先后夺取了关、盐税收的保管权。因此，上海中国银行开业后，虽在江海关设有收税处，但所收税款必须按期解交外商银行。外地关税收入，甚至还不经过中国银行，而由当地官钱局或其他机构代收。为此，1914年3月，中行领导人宋汉章、张嘉璈与总税务司交涉，商定以后凡有中行的海关所在地，就由中行代收关税，积有成数，再通过上海中行交总税务司转存指定的外国银行。此举“虽不能分润存款利益，然藉此表示代理国库权能，略取收税手续费”。⁽⁸⁰⁾经过中行努力争取，到1915年年底，共接收各地关税21处，盐税38处，15个省金库由中行接管，经收税款达1.3亿元，占当时全国税收50%以上，汇解中央款约4 000多万元。⁽⁸¹⁾中行在接收和代理国库方面取得明显进展。

第三，发行公债，经理内外债还本付息。北洋政府时期，除承认清政府所借外债外，又继续向外国大量举债，短短16年间，共借外债387次，金额约计12.8亿元。在这一过程中，中国银行，尤其是其上海分行，承担了多笔外债的还本付息。而且，在外债基金拨款不足的情况下，中国银行还须暂时垫借。在经理内国公债方面，北洋政府从1912年至1926年正式发行债券27种，金额达6.1亿元。而中国银行则是这些债券的主要经募人和销售人，中行不仅利用销售中的折扣与手续费等获取利益，而且在有利可图的时候买进公债作为投资。此外，中国银行还多次协助北洋政府整理公债。⁽⁸²⁾

民国初期，孙中山、袁世凯迅速批准将大清银行改为中国银行，其共同的原因是前后两政府都急需银行负起筹措军政费用的责任。中国银行由于代理金库关系，在财政部每月解款未到时，常常先由中行垫款，月底结算常常入不敷出，垫款就变成短期借款，短期借款后来又成为无法偿还的长期借款，因而中国银行深受财政拖累。

2.发行货币

发行货币是政府授予中国银行特权之一。中国银行的发行业务，主要表现在以下两方面：

第一，发行兑换券。1912年中国银行在上海成立时，即将大清银行向美国订印而尚未签字之1元、5元、10元三种钞券，加印“中国银行兑换券”和“中华民国元年”字样，加盖图章与地名后发行。以后向美国钞票公司订印有“中国银行”字样之券料，陆续正式发行。

1912年12月，财政部呈请大总统，提出在《纸币则例》未定前，即以中国银行所发行之兑换券通行全国，所有官款出纳，商民交易，均准一律行用。大总统于12月25日批准按财政部所拟《中国银行兑换券暂行章程》执行，该章程实际上赋予了中国银行兑换券法定货币地位。1913年《中国银行则例》正式确定中国银行有发行兑换券之特权。

在兑换券发行过程中，中国银行创设了领用兑换券的暗记券制度，建立了分区发行制度，重视发行准备并实行公开检查准备制度。在中行努力下，其兑换券信誉不断提高，发行数量猛增，流通范围日广。

第二，发行国币。北洋时期，币制极为混乱。1914年2月，北京政府颁布《国币条例》及其实施细则，试图统一国币银元。按照则例，中国银行有代表国家发行国币之责，并以国家银行之地位协助政府整理币制。因此，中国银行是《国币条例》的主要执行者。各地中国银行会同交通银行回收旧币，运往天津、南京、杭州等地造币厂改铸银元。在中国银行及交通银行、造币厂等努力下，新的国币银元——“袁头币”大量铸造并广泛推行，逐渐取代了龙洋的地位而成为流通主币，并于1919年彻底排除了鹰洋的地位，银元行市完全统一。中国银行在帮助政府推行新币的过程中，发挥了中央银行统一币制的职能，同时，大量银币的生产并集中于中行掌握，有利于稳定洋厘行市，有利于灵活调剂金融市场，也有利于中行纸币的发行。⁽⁸³⁾

北洋政府时期的中国银行，自成立至1928年，“虽无中央银行之名，而其发行纸币，代理国库，调剂市面，安定金融，确已具中央银行之实质”。⁽⁸⁴⁾长期担任中国银行高层领导的宋汉章也认为，中国银行“当时虽无中央银行名义，而实负有国家银行之任务”。⁽⁸⁵⁾

但是，需要指出的是，中国银行所发挥的中央银行职能是极不完整的。首先，代理国库职能，由于中国经济主权遭到破坏，真正掌握金库存款，尤其是关、盐两税存款的是外商银行，中国银行代理国库业务有名无实。而且代理国库银行除了中国银行外，还有交通银行等其他华商银行。其次，发行货币的特权，除了中国银行外，还有外国在华银行发行，而且北洋政府将发行权授予了数十家华商银行，各省官银号和全国二十多家私营银行都有发行“特”权，发行权支离破碎，中国银行根本无法独享。“各行之地位虽未能与中国银行并驾齐驱，但各以特殊地位自居，各树一帜，心目中未尝承认中国银行为国家银行。”⁽⁸⁶⁾

另外，如前所述，中国银行一开始就不是纯粹意义上的中央银行，则例规定可以从事很多普通商业银行业务，而且中国银行一直非常重视发展一般银行业务，包括全面开展存款、放款和汇兑业务，大力拓展外汇业务，等等。

除了职能不健全之外，中国银行从成立开始，即受到财政部的严格监督和管理，缺乏中央银行应有的独立地位。1913年中行则例以法律形式授予财政部全权管理中行的权力，政府通过对正副总裁的任免控制中行人事，并掌管中行业务。不仅如此，1914年6月，财长周自齐利用中行和财政部在发行工作中存在的矛盾，呈准大总统将中国银行改为财政部直辖，中行因之一度成为财政部附属机构，财政与金融混而为一。部辖事件可谓近代中国中央银行制度发展过程中的重大挫折，它严重违背了财政、银行分工管理的基本原则。时任上海中行副经理的张嘉璈认为，这一改变“殊失中国银行理想中欲具有之超然独立的中央银行地位，心中颇感不怿”。⁽⁸⁷⁾1915年4月，周学熙接掌财政后，才取消了财政部对中国银行的直辖。

1916年5月，因中国、交通两行在北洋政府控制下滥发纸币、信用破产而引发的停兑风潮，再次给中国银行的发展造成沉重打击。1917年，在张嘉璈等人努力争取下，对中国银行则例进行了修改，新则例将正副总裁的决定权由政府转到了大股东手里，并扩大商股股权，使中行股本得以尽快商股化。虽然此后围绕新旧则例，中国银行和北洋派系发生了激烈斗争，但由于停兑风潮后，中央银行应维持独立地位的观念已深入人心，最终以中国银行大获全胜而告终。此后，中行开始改变营业方针和业务重点，走上了商业化的道路，成为近代中国实力最雄厚的商业银行。

（二）交通银行

1907年，清政府邮传部尚书陈壁奏请创办交通银行，当年12月8日获清政府准许，开始筹办。1908年3月4日，交通银行正式于北京成立。清政府设立交通银行的缘由主要有四个，即经办募债赎路以赎回京汉铁路、经营铁路、电报、邮政、航运四政收支、办理国外汇兑、辅助统一币制。⁽⁸⁸⁾交通银行成立后，邮传部为其最大股东，掌握着管理大权。

清末时期，交通银行性质为商业银行。关于这一点，在清政府所颁布的《交通银行奏定章程》第一条中即有明确规定：“交通银行纯用商业银行性质，由邮传部附股设立，官股四成，商股六成，一切均照奏定商律办理。”⁽⁸⁹⁾在邮传部拟设交通银行奏折中也明确指出，设立交通银行“以为中央（银行）之助”，“一切经营，悉照各国普通商业银行办法，……与中央银行性质截然不同”。⁽⁹⁰⁾可见，清政府以大清银行为国家中央银行，交通银行为官商合办的股份制商业银行，而不是国家银行。因此可以说，晚清时的交通银行，实际上兼有普通商业银行和特许银行的双重身份，它既经营普通商业银行的存放款等业务，又以“利便交通，振兴轮、路、电、邮四政”为己任，经理全部交通四政专款，享有分理国库的特权。而且，1910年交通银行也开始发行兑换券。

辛亥革命后，交通银行官股大股东的身份被北洋政府交通部继承。交通银行实权落入以梁士诒为首的交通系手中。梁士诒一方面通过交通银行向袁世凯政府大量提供垫款借款，支持袁世凯的统治；另一方面通过袁世凯不断扩大交行的特权。1913年1月10日，袁世凯下达命令：“交通银行迭经整顿，信用昭著。在则例未经规定以前，所有交通银行发行之兑换券，应按中国银行兑换券章程一律办理。”⁽⁹¹⁾这意味着政府实质上赋予了交行钞票临时国币性质。不久，政府又扩大了交通银行“分理国库”的特权。根据1913年5月财政部《委托交通银行代理金库暂行章程》规定，“委托交通银行之范围，以国债收支一部分为主，但租税系统内之出纳亦得酌量各该地情况委托交通银行代理”，又规定“应设金库之出纳区域内无中国银行而有交通银行者，交通银行可行其代理国库之职权”，“有中国银行之金库出纳区域，如款项过巨，或遇特别情形时，交通银行得分任代理”。⁽⁹²⁾后来，政府后又明确规定，国库由中行代理七成，交行代理三成。

1914年4月7日，《交通银行则例》颁布，交通银行正式获得了分理金库和发行兑换券的特权。通过扩大钞票的发行权和获取国库的分理权，民国初期的交通银行虽名为商业银行，而事实上已具有国家银行性质。1915年10月31日，袁世凯发出大总统申令，宣布“中国、交通两银行具有国家银行性质，信用夙著，历年经理国库，流通钞券，成效昭彰”。⁽⁹³⁾这一申令正式把交通银行定位为与中国银行同样的具有中央银行性质的国家银行。从此以后，“交通银行者，中央银行之一”。⁽⁹⁴⁾

在地位提高的同时，交通银行也沦为北洋政府予取予求的财政工具，成为袁世凯的“内库”。在袁世凯复辟“洪宪帝制”的活动中，梁士诒控制下的交通银行全力支持，积极为袁政府大量垫款。结果造成该行库存空虚，发行基金枯竭，不得不大量滥发兑换券，终至不可收拾。1916年5月，交行发生历史上第一次停兑风潮。1921年再次发生挤兑风潮。经过两次风潮打击，交行元气大伤。

1922年6月，交行召开股东总会，推选张謇为总理，原沪行经理钱新之为协理并掌握实际业务。此后，南方江浙股东的势力开始进入交行的领导层。钱新之主持交通银行后，制定了摆脱军阀政治、趋重工商实业的新的营业方针，遵行“发行独立，准备公开”的准则，逐渐疏远了与北洋政府的关系，对其采取一种更为独立的姿态。⁽⁹⁵⁾到了北洋政府后期，北洋势力衰落，政府在交行所占股份越来越少，以至于交行名义上为政府银行，实际上已完全为私人资本所控制。

总之，北洋时期，随着交通银行地位的上升，出现了二元制中央银行制度。中交两行“虽无中央银行之名，而分理国库，同时发行钞票，严格言之，虽未能尽合中央银行之规范，而谈金融者，莫不以昔日之中交两行视为中央银行也”。⁽⁹⁶⁾但是，两行的央行职能都是不完整的，而且特权业务给中交两行带来的也并非都是利益。因此，也有很多人认为中交两行都不配称之为“中央银行”。如杨荫溥即认为，“吾国素无中央银行，从前中交两行，虽具有代理国库，及发行纸币之特权；然事实上，究不足以当中央银行之使命”。⁽⁹⁷⁾关于中交两行是否为“中央银行”的认识分歧，恰恰反映了两行职能的不完整、不完善。此外，为争夺中央银行应有的特权业务，中交两行摩擦不断。诚如时人所指出：“一国而有两头大之国家银行，自难免于竞争嫉妒，此实人情之长，而所无容讳言者也。关于营业方针及资金运用，既趋于一途，势必两败俱伤，各感痛苦，事实昭彰。”⁽⁹⁸⁾中交两行“今日既同走此极窄之途径，俗谓狭路相逢，其不为冤家，安可得乎”。⁽⁹⁹⁾反映了二元制中央银行制度并不适合中国实际需要。

北洋后期，经过两次停兑风潮的教训，中交两行都已清晰地认识到，银行与政府的结合，金融与财政的联姻，虽然有时会有利可图，但终是弊多利少，甚至要冒同归于尽的危险。因此，中交两行都开始转变营业方针，开始远离政府和财政，不再依赖特权业务，而走上了商业化、独立化的道路，最终导致中央银行制度在北洋政府时期没有建立起来。

从晚清到北洋时期中央银行制度建设可以发现，中国的中央银行制度自近代创始以来，即具有以下三大特点：①既经营中央银行应有的特殊业务，同时又兼营普通商业银行业务，具有“双肩挑”的“传统”。②与政府财政有着密切关系，缓解政府财政压力为设立中央银行的一个重要动机，而财政危机的加剧也会给银行发展带来风险。③自晚清开始，中国中央银行组织形式即采取股份有限公司制，但是政府从股份和人事任命方面掌握银行的实际控制权，中央银行严重缺乏独立性，尤其是在强政府的情况下，中央银行更无独立性可言。