奏销行政组织职能与奏销程序

二、奏销行政组织职能与奏销程序

户部作为政府的财政中枢，“掌天下之地政与其版籍，以赞上养万民，凡赋税征课之则，俸饷颁给之制，仓库出纳之数，川陆转运之宜，百司以达于部，尚书侍郎率其属以定议，大事上之，小事则行，以足邦用”^[51]。也就是说掌管一切财政经济事宜。在奏销方面，则“制天下之经费”与“国用之出纳”^[52]。但清代实行的是分司理事制度，户部之下设有14个清吏司分掌事权。14个清吏司的职掌在清代前后期略有变化，兹以乾隆《大清会典》与光绪《大清会典》所记分别示之(见表8-2):

表8-2

清代前期与后期各清吏司的职掌比较

续表

如上，光绪《大清会典》所记各司职掌，大多比乾隆《大清会典》所记有所扩大，^[53]只有山西清吏司的职掌缩小。各清吏司的职掌是依其事务繁简而均匀定之，不大可能让山西清吏司的职掌独简。所谓“只有山西清吏司只管本省钱粮，不兼办其他事务”^[54]，是值得怀疑的。王庆云《石渠余纪》称:“户部山西司奏销红册为一岁国用出入总汇之本。”^[55]据此一语，即可知山西司在奏销方面的职掌相当重要。但乾隆与光绪《大清会典》均缺记。据嘉庆《大清会典》记载，山西清吏司“掌核山西布政使之钱粮，凡各省岁入岁出之数掌焉。每年各省额征之数为岁入银，支销之款为岁出银。以所入抵支所出有余省份，或入拨解部，或留协邻省；不敷省份，或于旧存及杂支项下动用，或由邻省协拨。于各省奏销到齐之后，分款汇缮清单，具折奏闻。凡岁入岁出，具将上年数目多寡，开列比较。额征之数，因地丁蠲缓不同，盐引行销无定，杂税、关税，例系尽收尽解，不能一律。支销之款，系循例支给者，与上年或相同，或较多较少；系随时动用者，或上年所有，今年所无，或上年所无，今年所有。均分别列款。并将俸工旷缺不齐，兵饷、驿站预提先后不一，协拨银两数目无定，与上年互有多寡缘由，清晰声叙。盐课、关税项下支销款目无多，其留充本省兵饷、赈济及拨解河工银两，亦列入岁出项下开造”^[56]。结合上揭《石渠余纪》所载文字分析，有理由认为，光绪《大清会典》关于山西清吏司职掌的记载当有脱文。

由上可以看出，各清吏司有稽核分省奏销之责，即“凡钱粮入有额征，动有额支，解有额拨，存有额储，无额则有案。及奏销，则稽其额与其案而议之。省各隶于司”^[57]。同时，各清吏司还兼管其他财政奏销事宜，如山东司兼管盐课奏销，江南司、浙江司兼管织造奏销，陕西司兼管茶课、京官俸禄奏销，云南司兼管漕粮奏销，贵州司兼管关税奏销，等等。

此外，涉及财政奏销，上述之外的其他有关部门的职能也值得注意。兹据光绪《大清会典》略加引述:

北档房:“掌缮清字、汉字之题本奏折，拨京省之饷。凡拨饷，曰春拨，曰秋拨，令各省以其实存之数报于部，乃察其盈绌而拨于京省。曰冬拨，各省估其来岁之兵饷以报部，则酌而拨之。凡拨饷，先以本省，不足，则视其省之近者而协拨焉。会计各省岁出岁入之数。”

八旗俸饷处:“掌核八旗之俸饷与其赏恤。”

捐纳房:“掌捐纳之事。”

内仓:“掌内仓之出纳。”

银库:“掌银钱之出纳。”

坐粮厅:“掌验收漕粮，转石坝土坝水陆之运，司通济库之出纳。”

盛京户部:“掌治盛京之财赋。”

光禄寺:“掌燕劳荐飨之政令，办其品式，稽其经费……春秋预支银于户部，越岁则奏销。”

内务府广储司:“掌库藏出纳之政令。设六库以储上用，一曰银库，二曰皮库，三曰瓷库，四曰缎库，五曰衣库，六曰茶库。皆时其启闭，各稽其出纳之数，书于黄册蓝册，五年则钦派大臣以察核之。”

内务府会计司:“掌征三旗庄赋园赋而稽其出纳……岁终会核其数而题焉。”

六科:“在京部院衙门支领户部银物月册，各省收成分数、易知由单，并奏销钱粮册，钱粮交盘册，漕粮全单及漕运交兑册，各仓收放米豆册，坐粮厅岁报抵通漕白册，盐课奏销册，各户关一年汇报册，皆由户科察核。官兵俸饷册，朋桩奏销册，驿站奏销册，由兵科察核。赃赎银谷册，由刑科察核。工程奏销册，工关一年汇报册，由工科察核。”

十五道:“掌稽在京各衙门之政事，而注销其限……若制签、搭饷、磨册、勘工，则道各分其职。”

户部及所属清吏司，以及上揭各部门的有关职能，一方面说明了财政奏销的繁杂，另一方面又标志着财政奏销的条块分割及相互制约。特别是都察院所属六科对有关奏销册的“察核”，事实上起着财政审计的作用，值得注意。

光绪三十二年(1906年)，适应“新政”的需要，户部改为度支部。新改易的度支部与军机处联衔上疏认为:“旧时之以一清吏司领一布政司者，揆之事势，殊难允惬，自不能不因时变通。”因此，要求将原有的14个清吏司“从新厘定，以事名司”，“分配繁简，各以类附”，得到清廷的允准。^[58]于是，度支部拟定章程20条，将14司改为田赋、漕仓、税课、管榷、通阜、库藏、廉俸、军饷、制用、会计10司，并规范了度支部及新设10司的职掌。

其中，度支部职掌为:“综理全国财政，管理直省田赋、关税、榷课、漕仓、公债、货币、银行及会计度支一切事宜。”10司职掌为:“田赋司掌各直省地丁正耗完欠奏销，新增地丁随粮各捐，规复征额差徭，筹议垦务及清丈田亩，改正地租升科定则，并稽核内务府八旗庄田地亩，稽核赐复、免科、除役、蠲赋、缓征，并稽核州县交代各事宜。”“漕仓司掌各直省漕粮、漕折、漕项等奏销考成、春秋拨册及临时蠲缓等款，稽核京外各仓积储支放及各省兵米谷数，筹备赈抚各事宜。”“税课司掌稽核常洋各关收支各直省商货通税及当杂各税，筹计各省新增税项、烟酒杂捐、机器制造各货税，发给各省田房税契、货商牙帖及一切印花，考核进出口税则，发给关单执照，考核官物及新法制造应否免税等项，查核各关出入口货税收数比较各事宜。”“管榷司掌各省盐法，稽核引票、课厘、租税、规羡、杂款、加价、折价、场课、灶课、井课、畦税各项考成奏销，春秋拨册，贡盐、京饷、帑利、饭银、纸朱各款，盘查运库、道库、盐属各官交代更换，纲总认办引岸，兼管茶引、茶课、羡截、土药统税及筹议专卖各事宜。”“通阜司掌稽核各省所有金银铜铅矿物，云贵等省铜铅运务，筹铸金银铜各种货币，核议制造纸币，代造商家银行行使凭票，订正总分银行、总分造币厂各章程，筹画全国流通货币办法，调查全国需用货币数目，稽核银行造币厂、印刷造纸等厂局报告，核计购买铜铅各事宜。”“库藏司掌稽核国库出入款项，各直省报解京饷各项经费，收放颜缎两库物料，核定折价，核议苏杭两省织造奏销，盘查银缎颜三库，稽核各省司道库储新旧案减平银册，兼管本部饭银出入各事宜。”“廉俸司掌稽核京外王公百官廉俸，各处驻防官兵半俸半饷、养赡、红白事赏及各衙门经费事宜。”“军饷司掌稽核全国海陆各军、长江水师、在京各旗及各处驻防、各省绿营、官设警兵饷项，并各省协饷各事宜。”“制用司掌筹拨京协各饷，稽核各项工程领款及一切例支杂支札库事宜，并各处河工、海塘岁修款项及路矿邮电本利、福建船厂经费报销及一切官有财产出入各事宜。”“会计司掌综核全国岁入岁出款目，编列预算决算表式，汇纂各部各省财政统计，颁布各项簿计法式，核定各项特别经费特别报销，筹计颁布国家公债，核算赔还洋款，核办各省春秋冬拨册各事宜。”^[59]

此次改易，体现了“以事名司”的指归，将原来各司纵横交错的财政职能改为“以类相从”，从而使新设各司的财政职能趋于条理化和明晰化。而新设会计司则有可能使奏销更加规范，并与新式预算(详见后述)的酝酿实施有关。

就奏销程序而言，当然与财政机构的设置与更易密不可分。在户部改为度支部以及新设各司后，各类奏销分别由地方或财政机构上达于各司，如田赋归之于田赋司，漕粮归之于漕粮司，关税及正杂各税归之于税课司，盐课归之于管榷司等，然后由会计司综核，度支部长官审定复核。

在户部以及各司未改易之前，有关奏销程序，《大清会典》有所说明:

凡岁课奏销，布政司会所属见年赋税出入之数申巡抚，疏报以册达部，曰奏销册。载旧管、新收、开除、实在四柱，条析起运、存留、支给、拨协、采办为数若干，以待检校。部会全数而复核之。汇疏以闻。以慎财赋出入，以定奏销考成。^[60]

在这里，除了涉及奏销格式(详见后述)外，主要是奏销程序的概要述说。但应该指出的是，此处的奏销程序仅是就田赋奏销而言。田赋的奏销，布政使司是一个关键的环节。众所周知，清代的地方政权分为省、府、县诸级，“布政使司布政使掌一省之政，司钱谷之出纳”^[61]，上受户部有关清吏司之辖，下则管统府县。当奏销之时，各府县将各地钱粮征收出纳之册报送布政使司，“布政使司受其出入之籍而钩考之，以待奏销”^[62]。然后，各布政使司将各省的奏销册呈送各主管清吏司，户部“责成各司详加磨勘”^[63]，再由户部“会全数而复核之，汇疏以闻”。乾隆《户部则例》也较清楚地记载了由州县到藩司，再到督抚，由督抚上呈户部的各个程序，如州县造册:“藩司攒造地丁奏销册，于例限前令各属先造草册申送，核发照造，如款项数目不符，即于草册内注明发回，分别远近，定限补造。其有怠玩成习，屡催不应者，提取攒造原册之谙熟经承赴司查询，不得擅提印信官，亦不得徇纵司吏多提县吏在省攒造，违者查参究治。”藩司造册:“直省奏销钱粮，由藩司核造总册，申呈该管督抚，该督抚核无遗漏滥支，加钤印信，声明具题。”缮造黄册:“各省每年奏销地丁钱粮，各该督抚缮造黄册，随本进呈。”^[64]

其他钱粮奏销，另有其奏销程序，如盐课，先由各盐运使司造册申巡盐御使(盐政)或巡抚，再由巡盐御使或巡抚将奏销册呈送户部山东司稽核，再由户部复核。^[65]又如，王公、京营绿旗等俸禄支领奏销，“王公公主额驸领俸，以旗册呈宗人府，满世爵及文武官由本旗，汉文官由本部院册送吏、兵二部，核实咨(户)部”。“京营绿旗武职领俸，由步军统领册送兵部，核实咨(户)部”^[66]。再如，河工经费支出奏销，“凡经费，各工有修防之费，有俸饷之费，有役食之费，有岁报图册之费。江南河工有岁增五寸之费，山东有疏浚运河之费。各有常额。江南以河库道，河南以开归陈道、彰怀卫道，山东以运河道，直隶以天津道、通永道、永定河道、清河道、大名道，掌其出纳，岁要其数于河道总督，核实报销”^[67]。不同的财政类别款项，各有其不同的奏销程序。