深圳市政府绩效审计工作的启示

三、深圳市政府绩效审计工作的启示

(一)通过立法保障政府审计转型

开展政府绩效审计必须要有立法的支持，在法律上明确政府绩效审计的地位，把政府绩效审计提到与财政预算执行审计同等重要的地位，定期向政府和人大报告政府绩效审计结果。立法先行，为深圳开展政府绩效审计提供了法制保障。2001年2月《深圳经济特区审计监督条例》颁布以后，深圳市审计局加强与人大法制委员会、计划预算委员会的合作，组团考察香港及国外的绩效审计，经常交换工作意见，从认识和操作两个层面，把对绩效审计的立法支持具体化。正是由于深圳立法先行，在法律层面促使审计工作必须转型;正是由于强有力的立法支持与合作，在操作层面促进政府绩效审计制度得以成功实践。深圳实践表明，立法先行，建立政府绩效审计制度，对深圳市政府各部门进行绩效审计成为地方性法规规定的深圳市审计机关的职责;有了法制保障，深圳市审计机关依法对深圳市政府各部门进行绩效审计，是地方性法规赋予深圳市审计机关的权限。

目前，我国政府绩效审计法制化进程滞后，服务型政府的建设要求我国要健全立法，为绩效审计提供法律保障。尽管现行审计法提出了“财政收支或财务收支的真实、合法和效益，依法进行审计监督”，但是法律授权不够明确和具体，从而导致了目前的绩效审计程序存在很大的随意性、盲目性、审计结果难以实现问责等问题。这就要求完善相关法律，明确绩效审计的职责、权限、工作程序等内容，使绩效审计真正做到依法进行，规范开展。

(二)加强政府绩效审计主体建设

在2001年深圳政府机构改革过程中，为适应加强和改进审计监督的需要，审计机关扩充了机构，增加了人员，调整和优化了资源配置。市审计局新建政府投资审计和经济责任审计两个直属专业局，内设机构也更集中于财政资金的审计，各区审计局也比照扩大调整了机构和编制。深圳审计机关在组建十八年后，从此达到了一个新的工作平台。另外，审计机关一方面通过竞争上岗和双向选择，优化了现有人员的组合，增强了审计力量。另一方面，由于增加编制而大量招进公务员，改善了专业结构，提高了业务能力。市审计局一年内面向全国招考了28名公务员，其中工程、金融、法律、计算机和经济管理等专业人员19名，占新进人员的三分之二。多元化的审计人员组合，为绩效审计的开展供应了优质资源。

2002年以来，深圳审计机关多次组织了绩效审计的考察和培训。2001年11月，由审计局和人大法制委员会、计划预算委员会组成的审计考察团访问了丹麦国家审计署，听取了丹麦政府绩效审计情况的介绍。2002年4月，审计局会同计划预算委员会到香港地区考察，访问了香港审计署和政府账目委员会，就绩效审计进行学习和交流。2002年8月，审计局和内部审计协会举办了为期两天的绩效审计培训班，请香港中文大学教授来深圳讲课。2002年11月，审计局派出由18名业务骨干组成的绩效审计培训团赴澳大利亚，听取专家学者讲课，并访问了当地审计机关。此外，审计局还召开业务会议，由完成了绩效审计任务的审计人员介绍经验和体会，进行专题研讨。

(三)与人大配合逐步推进政府绩效审计工作

在服务型政府建设初期，政府绩效审计还处于探索期，绩效审计工作本身需要逐步规范，逐步推进。2002年第一个绩效审计项目结束后，审计机关出具了《审计结果报告》，并就报告的基本内容做了规范，包括:基本评价、主要问题、审计建议和被审计单位反馈意见四部分。报告提交人大常委会后，得到了充分肯定，但没有得到人大常委会的具体建议，也没有提到审计报告的公告。2003年绩效审计报告提交人大常委会后，得到的建议包括:“追究责任单位和责任人的行政、法律责任”、“逐步建立审计公示制度”等，人大对审计报告的初审报告在媒体上首次公布。2004年绩效审计报告在媒体首次刊登，审计结果得到了公示。而人大常委会再次要求:“对于相关责任单位和人员应当依法追究其行政、经济和法律责任。”2005年人大常委会审议绩效审计报告后，提出:“对审计发现的问题跟踪到底，追究责任，实行‘买单制’。”2006年，深圳市政府向人大常委会提交了《关于深圳市2004年度本级预算执行和其他财政收支审计发现问题责任处理和整改情况的报告》，对审计发现的问题严格实行了“买单制”，落实了行政首长问责制: 16名相关责任人受到了责任追究。由此可见，从2002年的第一个绩效审计报告，到2004年的第一个审计结果公告，再到2006年“买单制”的正式执行。深圳市政府绩效审计工作逐年透明，逐步规范。

(四)政府绩效审计与绩效评估相结合

在本文第五章已提到，政府绩效审计和绩效评估都是政府绩效管理的重要环节。市场经济国家政府绩效评估的实践表明，政府绩效审计本身就是一种政府绩效评估行为，是对政府部门、预算单位、政府投资项目等的绩效所进行的监督和评价。2005年12月，深圳市政府通过发布《关于健全行政责任体系加强行政执行力建设的实施意见》及《深圳市人民政府部门行政首长问责暂行办法》等6个配套文件，建立了政府部门绩效评估制度，要求审计等部门按照各自的职责开展绩效评估工作，审计等部门负责重大财政资金使用情况及执行财经法规情况的审计评价、评估。深圳实践表明:政府绩效审计是政府绩效评估的一种重要方式，开展政府绩效审计有力地促进了服务型政府的建设，政府绩效审计与绩效评估相结合有利于促进政府绩效管理体系的完善。这和我们在第五章提到的要将“政府绩效审计置于整个政府绩效管理体系的构建中，通过预算管理部门、绩效评估部门与审计机关等各部门的协调运作，推动绩效审计外在环境的形成和完善，最终促进政府绩效审计的构建”是不谋而合的。

通过对深圳市开展政府绩效审计工作实践的分析，可以验证我们在第五章提出的构建服务型政府绩效审计体系的相关政策建议，如表6-1所示。

表6-1　政策建议与实践经验比较表

【注释】

[1]引自深圳市审计局:《政府绩效审计工作汇报提纲》，http://www. szauditgovg.cn，深圳审计信息网。

[2]参见温美琴，徐卫华，《论我国审计监督制度的完善——基于深圳政府绩效审计实践的思考》，《南京社会科学》，2006年第5期，第47～51页。

[3]引自陈志刚:《深圳政府绩效审计》，http://www.chinaaudit.org.cn，中国审计学会网。

[4]资料来源于深圳新闻网http://www.sznews.com;深圳审计信息网http://www.szaudit.gov.cn。