个人账户基金投资监管的必要性

一、个人账户基金投资监管的必要性

监管，是监督和管理的合称。“监督”的含义是查看并督促;而“管理”则是指照管并约束，以及管辖、处理的意思。^[1]因此，监管是指把人力和资源，通过计划、组织、控制来完成一定的组织目标的过程。个人账户基金投资监管，可以有狭义和广义两种定义。狭义的个人账户基金投资监管，是指监管当局对个人账户基金的投资资产组合类别和比率的限制行为。而广义的个人账户基金投资监管则是指在信托管理模式下，相关监管主体依据国家法律法规的授权，运用一定的监管手段和方法，对个人账户基金的发起、成立和投资运营的全过程，进行全方面的监督、约束和管制，以保证个人账户基金依法稳健投资运营的行为的总称。广义的投资监管不仅包括投资资产组合类别和比率的限制，而且还包括监管的法律依据的确定、监管体系框架的构建、监管方法和监管手段的运用等内容，本书采取广义的个人账户基金投资监管的定义，而把狭义的个人账户基金投资监管称为投资组合的监管。个人账户基金投资监管的必要性主要来自于三个方面:一是从实践的角度分析，个人账户制度的特殊地位决定了必须对其投资过程实施严格的监管;二是从经济学的角度分析，信息不对称、外部性和垄断导致市场失灵的客观存在，也要求政府的介入和干预;三是从风险管理的角度分析，加强监管也是个人账户基金防范投资风险的客观需要。

(一)加强监管是由个人账户制度的特殊地位所决定的

从个人账户制度的特殊地位来看，对其实施严格的投资监管具有现实的意义。个人账户制度作为基本养老保险制度的重要组成部分，其最终目的就是使得参保人在具备劳动能力并有收入来源时可以对老年生活做出适度的财富积累，以在退出社会劳动活动后可以获得稳定的基本养老收入来源。对于人数众多的工薪阶层来说，个人账户基金更是他们维持晚年生活最主要的经济来源，如果基金投资出现问题，成千上万的老年人就会面临失去基本生活保障的悲惨境况，影响社会安定团结。但是，现代治理理论已经说明，完全依靠信托管理制度的内部治理无法有效制约受托人和投资管理人的“败德行为”。此时，为了保护个人账户基金所有者及其利益相关者的利益，必须充分利用各种外部力量，加强对受托人、投资管理人和托管人等基金运营机构的监督和控制。基于此，笔者认为:个人账户基金投资运行机制需要和投资监管机制一起建立，投资监管机制要为个人账户基金的投资运行提供完善的保障平台。也只有在严格的监管制度和法规体系作为保障的前提条件下，个人账户基金才可以允许在资本市场上投资运营。

(二)加强监管是市场失灵的必然要求

从经济学的角度分析，对个人账户基金加强投资监管是市场失灵的必然要求。市场失灵是指在外在因素的影响下，市场在自由运作下无法达到最优产出的效果。此时，就要由政府出面介入和干预，因为这种监管行为是减低或消除市场失灵所引起的效率损失的有效方式。个人账户基金在投资运行的过程中也存在着市场失灵，这主要表现为信息不对称、外部性和垄断3个方面。

1.信息不对称。个人账户基金投资管理制度是一种信托管理制度和委托代理制度的复合体，在其内部存在着参保人与受托人、受托人与投资管理人两重委托代理关系。在资本市场投资的过程中，由于委托人与代理人之间行为能力和专业化程度的不同，必然会造成两者对于相关信息掌握程度的不同，从而形成信息不对称。特别是在参保人与受托人这第一重委托代理关系中，由于大多数个人账户的参保人并非专业的投资人员，对于高度专业化的资本市场的信息根本无法做出正确的判断，直接面临着居于信息优势地位的受托人的道德风险和逆向选择行为的威胁。此时，为了消除委托代理关系中的信息不对称，避免个人账户基金因为基金运营机构的投机行为而受到额外的财产损失，政府必须及时向参保人和受托人提供关于资本市场及其代理人市场最充分的易于理解的信息，借助于政府监督的力量来尽量减少信息不对称所造成的危害。

2.外部性。外部性是某个当事人的个人行动给他人带来的并由他人承担的影响(效益或损失)。新制度经济学认为，在产权明晰的条件下，个人可以通过协商解决外部性问题。但是，由于交易成本的存在，这种协商往往因为成本过高而终止，从而引起效率的损失。此时，就需要通过政府的监管来消除外部性，以实现资源最优配置的状态。在信托管理模式中，个人账户基金产品作为一种集合投资的金融工具和中介金融机构，在对其他经济主体产生外部性的同时，也面临着其他经济主体对其产生的外部性:一方面，其他经济主体的行为会对个人账户基金产品产生负外部性。由于个人账户基金产品的投资策略具有长期性的特点，这决定了其极易受到金融体系风险的连带影响，使参保人受到极大的损失。同时，宏观经济状况的整体衰退也会使参与者的财务状况恶化，无法按时缴纳养老金，这些负面的外部性直接导致的后果是参保人的信托资产得不到必需的保值增值;另一方面，在受到其他经济主体的负外部性影响的同时，个人账户基金产品的投资也会对其他经济主体产生负的外部性。个人账户基金产品作为资本市场和国民经济一个重要的资金来源，其运作失败会产生连锁效应，导致货币信用紧缩，反过来对相关金融机构产生不良影响，从而形成恶性循环的封闭怪圈。从理论上讲，当负外部性存在而私人无法自行协商来实现外部性的内部化时，就需要通过政府监管来消除这种负外部性。

3.垄断。个人账户基金的投资运营需要受托人和投资管理人建立各种配套的系统，如风险管理系统、投资管理系统、绩效评估系统等，是需要大量固定资产投入和人力资本投入，同时边际成本又非常小的产业，因此具有平均成本递减的规律，需要采取适度垄断的受托人行业管理原则。但是，这种受托人的垄断地位也导致其可能通过合谋决定管理费率，操纵市场，借以获得超过市场平均利润率的超额利润。参保人由于受到个人权限的限制，无法消除这种市场失灵现象，于是通过政府监管来保护参保人利益就十分必要。

(三)加强监管是风险防范的必然要求

风险是在特定情况下，在特定的时间内，某种损失发生的不确定性。风险是与损失直接联系的，损失是指非故意的、非预期的和非计划的经济价值的减少。风险防范就是指人们对各种风险的认识、控制和处理的主动的行为。个人账户基金作为一种强制性长期储蓄，在长达几十年的积累过程中需要通过投资来弥补由于工资增长、通货膨胀所引起的资产的贬值，从而必然会面对众多的风险因素。因此，为了有效地控制风险以使个人账户基金安全高效地投资运营，人们就要研究风险发生和变化的规律，并且设立专门的监管机构，采取有效的手段，制订管理规章进行监管，以及时发现风险，降低损失程度。

个人账户基金投资所面对的风险按照不同的分类有不同的划分方法。根据风险性质的不同可以分为两类:一是系统性风险，系统性风险是指由于全局性事件引起的个人账户基金投资收益变动带来的风险，这种风险无法通过组合投资来规避，因此又称为不可分散风险;二是非系统性风险，非系统性风险是指由于某一种资产的个别因素引起的个人账户基金投资收益变动带来的风险，可以通过组合投资来抵消，因此也称作可分散风险。根据风险来源的不同，个人账户基金投资的风险又可以分为两类:一是外部风险，即个人账户基金在投资过程中因为外部因素变化所引起的风险;二是内部风险，即因为个人账户基金投资管理制度的内在缺陷所引起的风险。外部风险又包括三种:一是由于国家法律和政策的调整、制度设计不足等造成的风险;二是市场风险，即由于资本市场投资标的价格波动而使个人账户基金投资收益发生变化的风险;三是购买力风险。即由于通货膨胀引起的个人账户基金实际投资收益下降的风险，购买力风险又称为通货膨胀风险。内部风险也包括两种:一是管理风险。即由于受托人或投资管理人决策失误而导致投资回报降低的风险，管理风险又包括两个方面，一方面是由于委托代理关系引起的代理人逆向选择和道德风险，另一方面是由于各基金运营机构内部治理不完善所引起的风险;二是流动性风险。即是指某项资产由于投资者急于抛售，而导致投资回报减少的风险。无论是内部风险还是外部风险，几乎任何一种都不可能完全通过组合投资而消除，因为几乎任何一种都包含了可以分散的非系统性风险和不可分散的系统性风险。总体来看，每一种风险都有相应的风险防范措施和监管政策，来保障个人账户基金安全高效的投资运营。