个人账户空账运行与私有产权的弱化

一、个人账户空账运行与私有产权的弱化

从所有权的角度分析，个人账户基金具有私有产权的性质。个人账户是用来记录个人和企业缴纳的基本养老保险金划入参保人个人名下部分的账户，其支付的养老收入水平则完全取决于参保人向个人账户缴纳的基金本金数额及其增值收益，几乎不具有财富再分配的效应。因此，个人账户基金实质上是一种强制性的参保人个人养老储蓄，是其一生收入的纵向调剂和风险分担，具有消费排他性和竞争性的特点。这也意味着参保人个人才是个人账户基金的所有权主体，个人账户基金具有私有产权的性质。对于私有产权与资源配置效率的关系，西方经济学界已经得出了一致的结论。阿尔钦指出:“除私有产权以外的其他产权都降低了资源的使用与市场所反映的价值的一致性。”^[1]这意味着私有产权的资源配置效率是最高的，而其他性质的产权都是低效率的。诺斯则认为:“国家一般并不能提供促使经济接近其技术生产边界的适宜产权结构。”^[2]因为“统治者在谋求自身利益最大化时要受到生存问题、代理问题及度量成本问题等的限制，因而它所采用的征税方法和建立起来的产权体系很可能会引致经济远离它的技术性生产边界。在一些极端情况下，统治者的最优战略能产生一种产权结构，足以使经济停滞和崩溃”。“由于存在交易费用、搭便车和信息的非对称性，一些仅对特殊的利益集团有利的产权建立给整个社会的产出造成了重大损失。”^[3]这些论证都意味着公共产权与政府产权的低效率。从理论上分析，私有产权至少在4个方面具有配置效率:(1)私有产权意味着个人在做出一项行动决策时，需要充分考虑未来的收益和成本倾向，并选择他认为能够使他的私有权利的现期价值最大化的方式来做出使用资源的安排，为获取收益所产生的成本也只能由他个人来承担，从而产生了更有效地利用资源的激励;(2)多数情况下，私有产权的客体——私有财产允许自由转让，从而可以把资源的使用交与具有真正行为能力的主体手上，由此实现资源配置效率的最大化;(3)在无法避免的竞争性使用资源的条件下，私有产权的租值消散最小，遵循了既定收益条件下的交易成本最小原则;(4)虽然对于私有财产的交易，市场价格传达的信息不一定准确，但是比起其他制度还是更加准确，即获得信息的成本最低。^[4]

因此，从理论上分析，私有产权性质的个人账户基金也应具有较高的资源配置效率，这反映在微观上就是具有较高的基金投资收益率，反映在宏观上就是有利于宏观资源配置效率的提高和经济增长。但是，长期以来，我国个人账户资产的配置效率极低。一方面，社会统筹和个人账户基金收不抵支，基本养老保险制度陷入财务危机;另一方面，个人账户资产被大量挤占挪用，运营效率极其低下。那么，是什么原因造成了理论与实践的不一致呢?笔者认为，根本原因在于我国特有的个人账户空账运作的制度安排模糊了个人账户基金的私有产权性质，而使得其具有了公共产权的性质。如前所述，我国个人账户制度现阶段存在的主要问题就是资产被大量挪用，没有实际的基金积累，形成空账运行。造成这种情况的直接原因是为了在长期内分担改革的成本——隐性债务。任何国家的基本养老保险制度在从现收现付制转化为基金积累制时都将产生一定的养老金隐性债务，这是指制度转轨时需要向已经退休的“老人”和在转轨时有一定工龄积累的“中人”兑现他们在现收现付制度下积累的养老金权利，而这部分养老金没有相应的基金积累，从而在制度转轨后形成隐性债务。隐性债务作为现收现付体制下养老保险参保人所积累的全部养老金权益，事实上是国家对职工提供养老保障的一种契约关系，需要社会通过合理的方式加以补偿。同时这种补偿要求政府以公共产品的方式提供，这是由界定隐性债务个人权益的高交易成本决定的。精确界定现收现付体制下个人的隐性债务额要受到利率、城市化率、替代率、退休年龄和退休后的余命等参数的影响，界定到个人需要极高的精算知识并投入大量的人力和物力，按不同的测算标准估算差异很大。而且，在界定过程中，个人和企业受到利益驱动，必然会利用信息优势，采取机会主义行为以期提高养老金水平。所以，隐性债务必须以公共产品的方式解决，而政府的财政实力就成为其中的决定性因素。相关统计资料显示，我国转制时期的养老保险隐性债务规模大小的估算结果从1.83万亿元至10.83万亿元不等，综合看来在3万亿～4万亿元(见表3-1)。^[5]

表3-1　我国养老金隐性债务测算表

资料来源:赵宇.中国养老保险隐性债务问题研究［J］．山东经济.2003(3)．

2006年，我国的财政收入仅为3.9万亿元，远不足以在短期内偿付全部隐性债务。在这种情况下，通过挪用个人账户资产，减轻财政负担，就成为了政府的选择。同时，为适应这种空账运作模式，中央财政也代表国家对个人账户资产的回报率做出了承诺，这意味着中央财政成为个人账户制度事实上的最终责任人。但是，由于个人账户在管理中采取的是属地化原则，真正的支配权主体是各地政府。对其而言，个人账户资产事实上成为了公共财产，成为了地方政府的“第二财政”，过度使用、空账运行也成为这一制度安排下个人账户的必然结果。

但是，私有产权的弱化只是提供了个人账户空账运行的可能，挪用的直接原因则是个人账户管理过程中的制度安排和运行机制。如前所述，制度安排和运行机制都是受制于制度环境的，但是制度安排和运行机制同样也会反作用于制度环境，并对制度环境的变化产生影响。一直以来，我国个人账户采取的是政府公共管理的制度安排，即各地社会保障部门拥有所积累基金的支配权，这就为地方政府自由进入，过度使用个人账户基金提供了条件。同时，我国自1997年以来对个人账户基金一直采取统账结合的“混账管理”运行机制，即在基本养老保险制度的账务管理上采取统筹账户与个人账户混在一起管理的方式，这就在个人账户和统筹账户之间搭建了具有现实操作性的资金转移渠道。各地社保机构就是利用“混账”管理的便利，直接挪用在职职工个人账户中的资金，不断地透支个人账户来填补统筹基金的不足。因此，要实现个人账户基金的高效投资运营，仅仅从做实个人账户，还原其私有产权的性质入手，是远远不够的，还需要进一步从优化个人账户基金产权制度和构建个人账户基金运行机制入手，搭建完整的个人账户基金投资管理制度。这就是本书所要论述的主要内容。