社会保障支出的理论依据

第一节　社会保障支出的理论依据

社会保障支出是政府转移性支出的重要组成部分，社会保障的起源最早可追溯到欧洲中世纪世俗和宗教的慈善事业，但是由国家组织、通过立法实行的以保险为特征的社会保障制度则是以德国俾斯麦政府实行的社会保险立法为开端。德国议会在1883-1889年间先后通过了《健康保险计划》、《工伤事故保险计划》、《退休金保险计划》三项保险立法，开创了社会保障制度的历史。在此后的二十余年间，英国、法国、挪威、丹麦、荷兰和瑞典等国也先后建立起了社会保障制度。第二次世界大战后，社会保障制度才日臻完善。1945年，英国在著名的《贝弗里奇报告》的基础上，率先建成了一套“从摇篮到坟墓”的社会保障制度。同年法国颁布了《社会保障法》，奠定了现代社会保障制度的基础。美国战后也多次修改和扩充了1935年的《社会保障法》，逐步扩大了保障范围。瑞典20世纪40-50年代实行了劳动市场政策和国民义务伤残保险。日本1947年颁布了《失业保险法》，随后又制定了《国民年金法》和《厚生年金法》等。至20世纪50年代末，几乎所有的西方发达国家都基本完成了有关社会保障制度的立法，设立了相应的管理机构，实行了一套完整的以高福利为主要内涵的社会保障体系。近年来，为实施社会保障筹措资金的社会保障税已成为这些国家仅次于所得税的第二大税类;而社会保障支出则成为最大的财政支出项目。至于发展中国家的社会保障制度，则大多是在第二次世界大战后建立起来的。

一、社会保险的概念与构成

社会保障是指国家通过立法，积极动员社会各方面资源，保证无收入、低收入以及遭受各种意外灾害的公民能够维持生存，保障劳动者在年老、失业、患病、工伤、生育时的基本生活不受影响，同时根据经济和社会发展状况，逐步增进公共福利水平，提高国民生活质量。社会保障主要包括社会保险、社会救济、社会福利、社会优抚和社会互助等内容。其中，社会保险是社会保障的核心内容。

(一)社会保险

1.社会保险的概念

社会保险是指国家通过立法，多渠道筹集资金，对劳动者在因年老、失业、患病、工伤、生育而减少劳动收入时给予经济补偿，使他们能够享有基本生活保障的一项社会保障制度。社会保险具有强制性、共济性和普遍性等特征，主要包括养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险和生育保险等项目。社会保险的保障对象主要是全体劳动者，目的是保障基本生活，具有补偿收入减少的性质。社会保险的资金来源主要是用人单位和劳动者本人，政府给予资助并承担最终责任。社会保险实行权利和义务相对应原则，劳动者只有履行了缴费义务，才能获得相应的收入补偿权利。

2.社会保险的特点

与商业保险相比较，社会保险具有以下几方面的特点。

(1)　强制性。社会保险与商业保险所遵循的原则不同。商业保险是一种市场行为，所遵循的是自愿原则。是否投保、保险品种的选择、保险水平的确定均可由投保人自主决定，保险公司不能强迫被保险人投保。而社会保险则不同，它具有强制性特征。社会保险一般由各国政府出面组织，通过法律的手段来规定保险的对象、保险品种、保险水平。凡在社会保险范围内的社会成员，没有自主选择权，均须参加社会保险。社会成员对保险品种、保险水平的确定也没有选择权。

(2)　福利性。社会保险与商业保险举办的目的不同。商业保险为社会成员提供保障的目的是为了自身盈利，而社会保险的举办目的则是为了社会成员的福利，政府机构在办理社会保险业务时，自身并不盈利，其办理保险业务的经费来自正常的财政收入。

(3)　权利与义务的不完全对等性。商业保险体系中，被保险人享受的保险待遇高低与其所交保险费之间存在绝对对等的关系，缴纳的保险费越多，所享受的保险待遇越高;而社会保险体系下，被保险人所享受的保险待遇虽与其交费存在一定的对等关系。享受社会保险待遇的人一般需缴纳一定的保险费，但其享受的社会保险待遇水平与其所缴纳的保费水平之间并不完全对等。而且，由于社会保险本身是政府调节社会成员收入水平的重要手段，因此在很多情况下，社会保险费的缴纳水平与其所享受的保险待遇水平往往是相反的，收入水平越高，缴纳的保险费水平越高，其享受的社会保险待遇可能越低;而收入水平极低的少数社会成员，可能缴纳很少的社会保险费，甚至可以不交保险费，但却享受较高水平的保险待遇。

3.社会保险的内容

社会保险是一个集合概念，包括多项内容。不同国家由于其社会生产力水平高低不同，其内容也有一些差别。国际上一般认为，一个国家的社会保险至少应包括以下几方面的内容。

(1)　养老保险。养老保险是社会保险机构为社会成员在年老丧失劳动能力时，为其提供的基本生活保障。

(2)　失业保险。失业保险是社会保险机构为社会成员在因失业而失去生活来源时提供的基本生活保障。

(3)　医疗保险。医疗保险是社会保险机构对社会成员因疾病造成的经济损失及医疗费用给予的补偿。

(4)　工伤及生育保险。工伤保险是社会保险机构为在工作中受到意外伤害而丧失全部或部分劳动能力的人员提供的医疗救治费用及生活保障;生育保险则是为女职工提供的生育期间的医疗保健费用及生活费用。

对绝大多数社会成员来说，社会保险体系中的失业保险、医疗保险及工伤生育保险具有较大的偶然性，而养老保险则具有很大的必然性，因此在整个社会保险体系中，最主要、最重要的是养老保险。国际上各国政府均将社会保险制度建设的重点放在养老保险上。

(二)　社会救济

社会救济是指国家和社会对因各种原因无法维持最低生活水平的公民给予无偿救助的一项社会保障制度。救助的对象有三类:一是无依无靠、没有劳动能力、又没有生活来源的人，主要包括孤儿、残疾人以及没有参加社会保险且无子女的老人;二是有收入来源，但生活水平低于法定最低标准的人;三是有劳动能力、有收入来源，但由于意外的自然灾害或社会灾害，而使生活一时无法维持的人。社会救济是基础的、最低层次的社会保障，其目的是保障公民享有最低生活水平，给付标准低于社会保险。社会救济的经费来源主要是政府财政支出和社会捐赠。

(三)　社会福利

广义的社会福利是指政府为全体社会成员创建有助于提高生活质量的物质和文化环境，提供各种社会性津贴、公共基础设施和社会服务，以不断增进国民整体福利水平，主要包括各种文化教育、公共卫生、公共娱乐、市政建设、家庭补充津贴、教育津贴、住宅津贴等。

(四)　社会优抚

社会优抚是指政府和社会对军人等从事特殊工作的人员及其家属予以优待、抚恤和妥善安置。主要包括向烈属、军属、复员退伍军人、残疾军人提供抚恤金、优待金、补助金;举办荣誉军人疗养院、光荣院;安置复员退伍军人;为军队离退休干部提供服务等。社会优抚是一种特殊的社会保障，其目的在于安定军心，维护国家安全，促进社会稳定。

(五)　社会互助

社会互助是指在政府鼓励和支持下，社会团体和社会成员自愿组织和参与的扶弱济困活动。社会互助具有自愿和非营利的特征，其资金主要来源于社会捐赠和成员自愿交费，政府往往从税收等方面给予支持。社会互助主要形式包括:工会、妇联等群众团体组织的群众性互助互济;民间公益事业团体组织的慈善救助;城乡居民自发组成的各种形式的互助组织等。

二、社会保障的社会经济功能

建立健全社会保障制度是社会经济发展的客观需要，社会经济发展不仅仅表现为经济的增长，还要求有个安定、和谐的社会环境，以保障政治、经济、社会的有序运行。虽然影响社会安定的因素是多方面的，但其中很重要的一个方面就是社会保障，对因各种原因在生活上处于困难中的社会成员，保障他们最基本的生存权，可有效缓解社会矛盾，维护社会的稳定。因而社会保障是社会经济发展的重要组成部分，具有“安全网”和“稳定器”的功能。在建设有中国特色的社会主义市场经济中，社会保障尤其重要。社会保障的功能是指社会保障制度本身具有的内在效能，主要有以下几个方面功能。

(一)　保证社会成员生存权的功能

社会保障的首要功能就是为衰老、疾病、伤亡、失业、受灾等失去基本生活条件的人们提供最基本的物质生活保障。虽然由于经济发展水平的差异，世界各国的社会保障项目、保障范围、保障水平各有不同，但是只要这个国家建立了社会保障制度，这种保障功能就会存在。这既是社会保障制度诞生的原因，也是社会保障制度不断发展的前提和基础。

(二)　收入再分配的功能

在市场机制运行中，社会成员因所投入的资本、土地、劳动的份额不同，收入会产生很大的差异，而在社会经济生活中，人们的身体状况、智力、能力和努力等因素对收入的影响很大，特别是自然灾害对人们的伤害具有不确定性。因此，要想使社会成员对社会产品的分配达到社会公平，就需要通过社会保障制度对一部分资金加以分配，使社会产品的分配符合公平的原则。

(三)　维护社会稳定功能

构成社会的最基本要素是人，如果人不稳定，社会就无法稳定。因此，社会稳定的关键就在于人的稳定。社会保障是对人们生存权的一种保障，当每一个社会成员在尽其所能为社会创造财富后，不仅能提高生活水平和质量，而且还能在丧失劳动能力后被社会所养、所帮，这就为社会消除了不稳定因素。而社会的稳定会为人们的生产和创造提供良好的外部环境，进而使人们更好地发挥其创造力，正因如此，世界各国的政府都非常关注社会保障问题，并积极建立和完善本国的社会保障制度。

三、我国的社会保障制度

(一)　我国社会保障制度的建立和发展

新中国成立后，我国政府非常重视社会保险制度的建设，于20世纪50年代初步建立起与我国当时社会生产力水平相适应的社会保险制度体系。当时，该体系主要包括养老保险、医疗保险和工伤生育保险等项内容。其后，在文化大革命期间，我国统一的社会保险制度体系受到破坏，由统一的社会保险变成了分散的企业保险，改变了社会保险的社会性特征。经济体制改革过程中，我国从20世纪80年代中期开始重建统一的社会保险制度体系。这一过程在1994年我国明确提出建立社会主义市场经济体制后，速度大大加快。1995年3月，国务院下发《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，要求各地区按照国务院推荐的两个“城镇企业职工养老保险制度改革实施方案”中的一个方案改革本地区的养老社会保险制度;1998年12月，国务院颁布《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》，创建了我国现行的医疗社会保险制度;1999年1月，国务院正式颁布了《失业保险条例》，从而创立了现行的失业保险制度。

从目前的情况看，我国已基本建立、健全了包括养老保险、失业保险、医疗保险和工伤生育保险在内的社会保险制度体系。尽管该体系目前仍存在这样或那样的问题，如覆盖面窄、统筹程度低、管理体制不完善、资金缺口大等，但总体来说，统一的社会保险制度框架体系已基本确立。随着市场经济体系的进一步完善，社会保险制度也会相应日臻完善。

(二)　养老保险

为了建立和完善符合市场经济体制的企业职工养老制度，国务院先后颁发了《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》(1991年6月)、《国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》(1995年3月)、《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》(1997年7月)(以下简称《决定》)。《决定》提出在全国范围内实施统一的养老保险方案，于是奠定了现行社会养老保险制度的基础。现行养老保险制度的主要内容如下。

(1)　保险覆盖范围。社会养老保险的覆盖面由原来只包括国有企业和一部分城镇集体企业扩大到城镇各类所有制企业。国有企业、城镇集体企业、私营企业、股份制企业、外商投资企业的职工及城镇个体工商户的帮工，都必须参加社会养老保险，称为基本养老保险。城镇个体工商户本人、私营企业主、自有职业者也可以参加社会养老保险，其目的在于破除养老保险在用人单位之间的所有制界限，促进劳动力在各类所有制单位之间的合理流动和优化配置，同时也为各类企业创造一个公平的竞争环境。

(2)　保险费用筹集。养老保险费用主要由企业和职工个人交费负担，财政负责弥补养老保险计划的赤字。企业要按照本地区政府规定的企业交费比例向社会保险机构缴纳保险费。企业交费的比例一般不得超过企业工资总额的20%，确需超过20%的，须报劳动部、财政部审批;个人养老保险的交费比例1997年不得低于本人交费工资的4%，1998年起每两年提高1个百分点，最终达到本人交费工资的8%。目前大多数地区的社会养老保险计划出现了收不抵支的问题，为了确保这些地区的养老金能按时足额发放，中央财政给予了大量的资金支持。

(3)　运行模式。养老保险实行社会统筹与个人账户相结合的运行方式。各地要按职工个人交费工资的11%为职工建立基本养老保险个人账户，个人交费全部计入个人账户，其余部分从企业交费中划入。随着个人交费比例的提高，企业交费划入个人账户的比例应逐步减少，当个人交费比例提高到8%的最高限时，企业交费划入个人账户的比例应到3%。企业交费除去划入个人账户的部分以外，其余部分进入社会统筹基金，用于向已经退休的职工发放各种退休费用。个人账户的存储额每年参考银行同期存款利率计算利息;这部分存储额只能用于职工养老，不得提前支取;职工调动时，个人账户里的存储额全部随同转移;职工或退休人员死亡，个人账户中的个人交费部分可以继承。

(4)　养老金待遇。在新的养老保险制度实施以后参加工作的职工，如果个人交费年限满15年，在退休后可按月领取基本养老金。基本养老金由基础养老金和个人账户养老金两部分组成。退休后基础养老金的月标准为省、自治区、直辖市或地(市)上年度职工月平均工资的20%;个人账户养老金的月标准按本人退休时个人账户存储额除以120的方法确定。个人缴费年限不满15年的，退休后不能享受基础养老金，其个人账户里的存储额一次性地支付给本人。新的养老保险制度实施前已经退休的职工，仍按国家原来的规定发放养老金，同时执行养老金的调整办法。而对于在新的养老保险制度实施前参加工作，实施后退休而且个人交费和视同交费年限累计满15年的退休人员，则要按照“新老办法平稳衔接、待遇水平基本平衡”的原则，在发放基础养老金和个人账户养老金的同时，还要发放一定的过渡性养老金。

(5)　养老基金管理。按照国务院的要求，养老保险的统筹应逐步由县、市级统筹向省级统筹过渡，以便提高统筹的层次，进一步发挥互助互济、风险分担的保险功能，同时这也有利于国家对社会保险的宏观调控。目前做到省级统筹的主要是北京、上海、天津、福建和陕西等少数地区，但大多数地区在县市级统筹的基础上建立了省级资金调剂机制。在资金管理上，养老保险基金实行“收支两条线”管理，即养老保险计划的交费收入要纳入财政专户存储;支出要专款专用，并要经过严格的审批程序。养老保险基金的结余除预留相当于两个月的养老金开支外，其余全部要购买国家债券和存入专户，不能用于其他营利性投资。

(三)　失业保险

20世纪80年代中期，我国开始在国有企业中推行劳动用工合同制和国有企业的破产制度，为配合这两项改革，国家从1986年开始率先在国有企业的职工中实施失业保险(当时称为待业保险)。1999年1月，国务院正式颁布了《中华人民共和国失业保险条例》(以下简称《失业保险条例》)，将失业保险的实施范围进一步扩大，从而创立了现行的失业保险制度。现行的失业保险制度的主要内容如下。

(1)　失业保险覆盖范围。根据《失业保险条例》的规定，城镇企业和事业单位均应参加失业保险计划。这里的城镇企业包括国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业。

(2)　失业保险费用筹集。按照规定，城镇企业、事业单位要按照本单位工资总额的2%缴纳失业保险费;职工个人要按照本人工资的1%缴纳失业保险费，但城镇企业、事业单位招用的农民合同制工人本人不缴纳失业保险费。

(3)　失业保险金的发放。失业保险金应按照低于当地最低工资标准、高于城市居民最低生活保障标准的水平发放，具体标准由省、自治区、直辖市政府确定，因而地区之间差异较大。失业保险金的发放时限与职工单位和本人的交费时限相关联。按照规定，失业人员失业前所在单位和本人累计交费时间不足1年的，不能领取失业保险金;累计缴费时间满5年不足10年的，领取失业保险金的期限最长为18个月;累计缴费时间达10年以上的，领取失业保险金的最长期限为24个月。单位招用的农民合同制工人连续工作满1年而且本单位已经为其缴纳失业保险费的，其劳动合同期满未续订或者提前解除劳动合同的，由社会保险机构根据工龄的长短一次性支付生活补助。另外，失业人员在领取失业保险金期间患病就医的，可以按规定向社会保险机构申请领取医疗补助金。

(四)　医疗保险

1998年12月，国务院下发了《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》，从而创建了我国现行的社会医疗保险制度。医疗保险制度的主要内容如下。

(1)　医疗保险覆盖范围。城镇所有用人单位，包括各种所有制企业、机关、事业单位、社会团体、民办非企业单位等都要为职工投保医疗保险，称为基本医疗保险;乡镇企业、城镇个体户是否需要为职工投保基本医疗保险，由当地省级政府决定。

(2)　保险费用筹集。按照规定，基本医疗保险费要由用人单位和职工共同缴纳;用人单位的交费率应控制在职工工资总额的6%左右，职工个人(一般不含退休职工)的交费率一般为本人工资收入的2%。从实际情况来看，目前一些地区的单位交费率已经远远超过了6%，如上海为12%，云南、青海、海南的海口为10%，北京、江苏的苏州和镇江为9%，但也有一些地区的缴费率低于4%。

(3)　运行模式。目前我国的基本医疗保险实行社会统筹与个人账户相结合的运行模式。基本医疗保险基金由统筹基金和个人账户两部分构成:职工个人缴纳的基本医疗保险费全部计入个人账户;用人单位缴纳的基本医疗保险费的一部分计入个人账户，具体比例由统筹地区根据个人账户的支付范围和职工年龄等因素确定。统筹基金和个人账户有各自的支付范围，并分别核算。统筹基金的起付标准原则上应控制在当地职工年平均工资的4倍左右。起付标准以下的医疗费用从个人账户中支付或由职工个人负担;起付标准以上、最高支付限额以下的医疗费用则主要从统筹基金中支付，同时个人也要支付一定的比例。上述标准、限额和比例由各省、自治区、直辖市自行确定。

(五)　辅助社会保险项目

(1)　工伤保险。2003年4月16日国务院讨论通过了《中华人民共和国工伤保险条例》(以下简称《工伤保险条例》)，该条例从2004年1月1日施行。按照规定，境内各类企业及有雇工的个体工商户均应参加工伤保险计划，境内各类企业的职工和个体工商户的雇工有权享受工伤保险待遇。工伤保险基金的收入全部由用人单位缴纳的工伤保险费及工伤保险基金的利息和依法纳入工伤保险基金的其他资金构成，职工个人不缴纳工伤保险费。国家要根据以支定收、收支平衡的原则确定工伤保险的交费率。另外，国家在确定工伤保险费率时，还要考虑不同行业的工伤风险程度，并根据工伤保险费使用、工伤发生率等情况在各个行业内确定若干费率档次。目前多数地区交费率为1%。工伤保险基金在直辖市和设区的市实行全市统筹，其他地区的统筹层次由省、自治区人民政府确定。工伤保险基金存入社会保障基金财政专户，用于工伤保险待遇、劳动能力鉴定及法律、法规规定的用于工伤保险的其他费用的支付。职工治疗工伤应当在签订服务协议的医疗机构就医，情况紧急时可以先到就近的医疗机构急救。治疗工伤所需费用符合工伤保险诊疗项目目录、工伤保险药品目录、工伤保险住院服务标准的，从工伤保险基金支付。职工住院治疗工伤的，由所在单位按照本单位因公出差伙食补助标准的70%发给住院伙食补助费;工伤职工到统筹地区以外就医的，所需交通食宿费用由所在单位按照本单位职工因公出差标准报销。工伤职工治疗非工伤引发的疾病，不享受工伤医疗待遇，按照基本医疗保险办法处理。

(2)　生育保险。1994年12月劳动部颁发了《企业职工生育保险试行办法》，该办法从1995年1月1日起执行。该办法规定:生育保险费由企业按照工资总额的一定比例(不超过1%)向社会保险机构缴纳，职工个人不交费;对逾期不交费的企业，按日加收千分之二的滞纳金。另外，生育保险费用实行社会统筹。女职工生育按照法律、法规的规定享受产假，产假期间的生育津贴按照本企业上年度职工月平均工资计发，由生育保险基金支付。女职工生育的检查费、接生费、手术费、住院费和药费由生育保险基金支付，超出规定的医疗服务费和药费(含自费药品和营养药品的药费)由职工个人负担。

(六)　社会救济和社会福利

(1)　社会救济。社会救济是国家通过财政拨款，向生活困难的城乡居民提供资助的社会保障计划。我国的社会救济由民政部门管理，其内容主要包括:①城镇居民最低生活保障。这是地方政府实施的确保城镇居民基本生活的救济，即当一个家庭人均收入达不到当地规定的“低保线”时，当地政府要对该家庭进行补贴，使其人均收入达到当地的“低保线”，计划所需的资金全部为各级财政的拨款。②下岗职工生活补贴。该项补贴的资金来源从制度上说是由企业、政府和社会三方负担，但实际上基本是由各级政府和当地的失业保险计划出资解决，下岗职工每月可以享受一定的基本生活费。③农村“五保户”救济。这是指对农村中一部分“五保户”(即享受保吃、保穿、保住、保医、保葬的孤寡老人、残疾人)的分散供养，提供定期定量资助。④灾民救济。这是向遭受严重自然灾害而遇到生活困难的城乡居民提供必要的资助。

(2)　社会福利。国家民政部门提供的社会福利主要是对盲聋哑和鳏寡孤独的社会成员给予各种物质帮助。其资金大部分来源于国家预算拨款。在各项民政社会福利项目中，社会福利院(孤儿院、敬老院、精神病福利院等)、烈属和残疾军人抚恤金及孤老复员军人定期定量补助属于社会保障。

三、我国社会保障制度改革总体情况与完善思路

党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》指出，要“健全社会保险、社会救助、社会福利和慈善事业相衔接的社会保障体系”。制度建设是社会保障体系建设的基础和核心，改革开放以来，我国在建立和完善社会保障制度方面进行了大量探索，取得了明显成效，但仍然存在着诸如各地制度不够统一、各项制度不够协调以及制度运行成本过高、缺乏可持续性等问题。因此，需要在对我国社会保障制度改革历程总结回顾的基础上，分析现行社会保障制度存在的问题，提出进一步深化社会保障制度改革的思路与对策。

(一)　我国社会保障制度改革历程

自从20世纪80年代以来，随着改革开放的逐步深化，党中央、国务院也积极推进了社会保障制度的改革，已初步建立了以“三条保障线”(下岗职工基本生活保障、失业保险和城市居民最低生活保障)和养老、医疗保险为主要内容的城镇社会保障体系，具体表现在以下方面。

1.建立完善“三条保障线”，保障了广大城镇低收入群体的基本生活

全面实施国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工程，各地普遍在国有企业内部建立了再就业服务中心，并按照“三三制”原则筹集资金(国家、企业和社会各负担三分之一)，保障国有企业下岗职工基本生活;颁布实施《失业保险条例》，建立健全了失业保险制度，将失业保险制度的覆盖范围进一步扩大到全部城镇企业事业单位职工，制度进一步规范化;颁布实施《城市居民最低生活保障条例》，建立城市居民最低生活保障制度，覆盖所有的城镇贫困人群，经费由各级财政负担，家庭人均收入低于当地规定的最低生活保障标准的城市非农业常住居民基本实现了应保尽保。

2.初步建立城镇居民基本养老保险制度

初步建立了适用城镇各类企业职工和个体劳动者，资金来源多渠道、保障方式多层次、社会统筹与个人账户相结合、权利与义务相对应、管理服务社会化的基本养老保险制度，并逐步提高养老保险统筹层次，扩大覆盖面，改差额缴拨为全额缴拨，实行养老金社会化发放，确保了企业离退休人员基本养老金的按时足额发放。

3.建立起社会统筹和个人账户相结合的城镇职工基本医疗保险制度

同步推进医疗卫生服务体制和医药流通体制改革，提高服务质量，降低医疗成本，保障了参保职工的基本医疗，控制了医疗费用的不合理增长;一些地区积极开展了工伤保险、女工生育保险制度的试点工作，为因工负伤职工和育龄女职工提供了基本保障，在此基础上国务院于2003年正式颁布了《工伤保险条例》。

4.完善了社会保险管理体制

统一了社会保险行政管理体制，对养老、医疗、失业、女工生育、工伤等社会保险实行统一管理，使分散管理体制下政出多门、管理混乱的问题得到了解决;颁布实施《社会保险费征缴暂行条例》，一半以上的地区实行了税务机关征收，强化了社会保险费的征收管理程序，提高了征缴率;将基本养老保险基金等各项社会保险基金纳入社会保障基金财政专户，实行收支两条线管理，较好地保证了社会保险基金的安全。

5.大幅度加大财政社会保障支出

按照建立公共财政框架的要求，努力调整支出结构，增加社会保障投入，全国财政用于“两个确保”和低保等社会保障支出已经从1998年的123亿元增加到2002年的855亿元，增长了近6倍。

正是由于上述各项政策措施的全面实施，我国社会保障工作取得了显著成效。独立于企业事业单位之外、资金来源多元化、保障制度规范化、管理服务社会化(以下简称“一外三化”)的社会保障体系框架已经初步建立;基本养老保险参保职工已由1998年末的8 476万人增加到2002年末的9 929万人，企业离退休人员基本养老金基本做到了按时足额发放;截止到2002年底，累计有2 714万国有企业下岗职工进再就业服务中心领取基本生活费，国有企业下岗职工进再就业服务中心比例为90%，进中心的下岗职工基本都能领到基本生活费，累计有1 830万下岗职工出再就业服务中心，实现再就业的比例达到67%;基本医疗保险覆盖范围不断扩大，到2002年底，各省(自治区、直辖市)都启动了基本医疗保险改革，参加基本医疗保险的职工达9 400万人;失业保险参保人数从1998年的7 928万人扩大到2002年的10 182万人，2002年末领取失业保险金的人数为440万人;城市居民最低生活保障对象由1998年的184万人增加到2002年底的2 054万人，基本实现了应保尽保。与此同时，因社会保障待遇问题而引发的社会不稳定因素得到控制甚至明显减少。

(二)　目前我国社会保障体系存在的主要问题

总的来看，我国现行的社会保障体系对保障人民群众的基本生活，维护社会稳定，促进改革开放发挥了十分重要的作用，但是与我国经济社会的市场化、全球化、信息化的要求相比，与“一外三化”的改革目标还存在很大的差距，主要体现在以下几个方面。

1.政府与个人、政府与企业、地方政府与中央政府之间以及政府内部各部门之间责任不清

一是政府与企业、个人、市场等非政府之间的责任不清，客观上导致了企业和个人不愿意缴费但希望得到社会保障，限制了企业、个人以及社会中介组织分担其可以分担的社会保障责任，阻碍了市场功能的发挥，如:该由企业承担的非统筹项目、经济补偿金、拖欠职工债务等，部分企业不承担却推向政府，国有企业下岗基本生活保障资金政府承担了70%;下岗职工不愿意出再就业服务中心再就业并承担相应的社会保险缴费义务，而是愿意继续滞留再就业服务中心享受基本生活及缴费补助;目前政府提供的社会保障仍占主导地位，由企业和个人承担责任的补充保险、商业保险以及由社会承担责任的社会福利等还很不发达。二是中央政府与地方政府以及地方各级政府之间的责任划分不明确，事权和财权不对称(如基本养老保险究竟由哪级政府管理更符合要求，要求地方各级政府承担对其补助的责任，但许多地方特别是市县级并无与其相对称的财力)，目前已经形成了中央财政压力日益增加，但地方各级财政明显缺位甚至变相套取中央补助的格局。据统计，对基本养老保险基金的财政补助中央财政转移支付占90%左右，地方财政补助仅占10%左右。政府内各部门之间的责任不清，存在职能错位、推诿扯皮的问题，影响了社会保障工作效率。

2.制度不健全，政策不协调

一是制度分割，影响统一劳动力市场的形成和劳动力的合理流动。企业与机关事业单位之间以及地区之间的制度不统一，养老金等社会保障待遇差距较大，依法应纳入养老、下岗失业、医疗和低保等各项社会保障制度体系的对象还有相当一部分未纳入相应的保障体系。二是城乡二元经济结构的存在，造成农村人口与城镇居民享受不同的社会保障待遇，加之农村集体经济的弱化以及实行农村税费改革，原有的农村定期定量救济、合作医疗等制度难以持续，农村贫困人口缺乏基本的生活和医疗保障。农村流动人口的社会保障问题未能妥善解决，在一定程度上阻碍了农村剩余劳动力的转移。三是城镇企业职工基本养老保险由于承担着转轨和人口老龄化的双重任务，虽经多年探索但至今其制度模式尚未最后定位，加上制度设计本身存在技术性缺陷(如:缴费满15年后即有资格享受全额的基础养老金;个人账户养老金固定按个人账户储存额/120计发;基本养老金调整机制与计发办法缺乏内在联系;个人账户记账利率与城乡居民存款利率存在较大差距等等)，基本养老保险替代率高，基本养老保险基金收支难以形成良性循环机制。同时，整个养老保险体系改革统筹考虑不够，补充养老保险和个人储蓄性保险发展滞后。四是国有企业下岗职工基本生活保障和失业保险实行两种不同办法，增加了管理的难度和成本。五是城镇职工基本医疗保险制度覆盖面有限，自费比例偏高，加上许多地区的医疗救助、公务员医疗补助等针对特殊人群的医疗保障制度尚未建立，致使一部分城镇居民缺乏基本的医疗保障。六是社会保障政策之间及其与就业政策之间缺乏衔接配套，如下岗、失业、低保等“三条保障线”的待遇标准及其与最低工资标准之间的差距不明显，未适当拉开档次，有的地方甚至出现失业救济金标准高于下岗职工基本生活费标准的现象;下岗、失业、低保等待遇标准的确定和支取与就业政策衔接不够，不利于促进就业和再就业;社会保险、住房公积金等总体缴费比例偏高，增加了企业的劳动力成本，影响了企业的竞争力和参保的积极性。

3.统筹层次较低，管理水平较差

一是大部分地区的养老、失业、医疗保险仍实行市县级统筹，地区之间调剂功能受到限制，基金抗风险能力差。根据财政决算统计，截至2002年底，全国基本养老保险基金账面结余1 296亿元，失业保险基金账面结余259亿元，但大部分集中在少数发达地区，而且真正能够动用的结余并不多。二是社会保险基金征缴管理主体责权利不对称，办法不统一，且缺乏法律制约手段，影响了征缴管理的效率。少数地区仍存在协议缴费、随意减免、差额缴拨等问题，致使社会保险基金收入流失。三是基础管理工作差，对缴费基数、缴费人数、支付项目和标准等缺乏科学、系统的动态管理，底数不清(如对制度外收入、缴费人数等难以全面了解等)，致使征收中跑、冒、滴、漏和支付中虚报冒领的现象屡见不鲜，造成社会保障名义缴费率高实际缴费率低、名义替代率高实际替代率低的局面。四是社会化管理和服务程度低，管理成分多于服务成分而且管理方式比较粗放。五是社会保障基金还没有纳入预算内管理，筹集、管理、支付相分离的管理机制尚未建立。

4.基金收支总量矛盾突出，财政社会保障支出压力大

由于我国社会保障体系面临着人口老龄化和经济体制转轨(正规部门就业人数持续下降，非正规部门就业人数快速增加)的双重压力，加上责任不清，管理不严，参保缴费人数增长慢而享受待遇人数增长快(基本养老保险制度内赡养率高达30%以上，下岗失业人员不断增加)，各项社会保险基金特别是基本养老保险基金收支矛盾突出。据2002年财政决算统计，扣除财政补助后，基本养老保险当年收不抵支的省份(含新疆生产建设兵团)达到29个，总额达到375亿元，失业保险基金当年收不抵支的省份达到6个。不少地区已经连续几年收不抵支，而且缺口越来越大。在这种背景下，各级财政特别是中央财政每年不得不拿出大量资金对养老保险基金、下岗职工基本生活保障和城市居民最低生活保障等给予补助。

5.农村社会保障工作面临体制、机制、管理水平及现实承受能力等多方面因素制约，总体发展相对缓慢

新型农村合作医疗制度虽然已在全国范围内进行试点并取得了一定进展，但是在筹资和管理、保障方式、范围和水平等方面都有待进一步深化和完善，长效机制有待建立。如何按照统筹城乡发展的要求，结合经济社会发展的实际条件和财力状况，逐步推进农村其他社会保障制度建设，需要进一步研究。

由于我国社会保障体系存在上述种种问题，人们对未来的收入预期仍显不足，不敢或不愿消费的心理仍普遍存在，在一定程度上影响了消费需求的增长进而制约了经济发展。从中国人民银行对居民储蓄动机调查情况来看，2002年第四季度居民储蓄存款动机中，有25%左右的人是为了养老、医疗等社会保障，列第一位，说明广大人民群众对社会保障体系建设仍存在疑虑。与此同时，由于社会保障制度覆盖面有限，不公平的问题也较突出，也在一定程度上影响了社会稳定和经济改革的进程。

(三)　进一步完善我国社会保障体系的基本思路和政策建议

在20世纪头二十年，我们要按照建立社会主义市场经济体制和全面建设小康社会的总体要求，本着责任明确、重点突出、制度协调、水平适当、机制合理、财务持续、管理科学的原则，建立起完善的“一外三化”的社会保障体系，具体来说包括以下方面内容。

1.按照完善社会主义市场经济的要求，明确划分政府与市场之间、各级政府之间以及政府内各部门之间的社会保障责任

无论是从公共产品理论，还是从国内外实践来看，明确划分政府和市场之间的责任边界，以及明确各级政府之间、政府各部门之间在社会保障方面的事权和责任划分，是建立健全适应社会主义市场经济需要的社会保障体系的基本前提。在政府和市场之间，政府要按“低水平、广覆盖、可持续”的原则提供强制性的基本生活和基本医疗保障，承担有限的责任，要通过制定相关政策鼓励企业或个人参加补充保险和商业保险，充分发挥市场机制的作用来实现高层次的保障。针对目前政府提供的社会保障仍占主导地位的现状，通过完善社会保障制度模式，并制定相应的优惠政策，发挥市场机制的激励作用，逐步让企业和个人通过参加补充保险、商业保险等承担更多的责任，同时，采取措施保持中华民族扶老携幼和互济互助的优良传统，继续发挥家庭和社会在提供生活保障方面的重要作用，从而减轻政府的社会保障责任。在中央和地方政府之间，在我国现行统一领导、分级管理体制不变的情况下，制定社会保障法律法规和重要政策由中央政府负责，除基本养老保险在条件成熟时可逐步过渡到中央统筹外，失业保险、医疗保险、工伤保险、低保、就业和再就业、卫生医疗服务以及其他社会福利项目的组织实施由地方政府负责承担，且失业保险、医疗保险或工伤保险要逐步过渡到省级统筹，最低生活保障等其余各项要明确由市县级政府承担。在中央与地方财政体制及其他支出责任既定的条件下，中央与地方政府按其事权范围安排上述项目所需支出，对于超出其承受能力的地方，中央政府可通过转移支付予以补助或对财政体制进行必要的局部调整(如最低生活保障补助支出虽属地方事权，但中央财政提供了专项补助，今后也可考虑作为体制基数下划地方，以让地方切实承担全面责任);对优抚安置等属于中央委托地方组织实施的职责，所需资金由中央财政通过专项转移支付资金予以安排。值得注意的是，提高各项社会保险基金的统筹层次直接涉及到事权和支出责任的上划，必须对所涉及的各级政府之间财政体制进行必要的调整，以解决责任与义务对称的问题。在政府内部各部门之间，要逐步建立劳动保障主管部门制定政策、税务机关征收社会保障税(费)、财政部门管理社会保障基金、社会保险经办机构负责待遇审核发放的管理机制，明确各部门的职责，并加强协作。同时，进一步完善社会保障基金管理制度，并适时研究建立社会保障预算，加强基金管理和监督，科学监测社会保障基金收支状况，及时研究制定有针对性的政策。

2.完善养老、失业、医疗及低保等各项社会保障制度，做好社会保障政策与就业政策的衔接

考虑到各项社会保障制度都直接涉及到老百姓的切身利益以及政府的信誉，加上社会保障管理水平较低，我国下一步社会保障制度改革要在认真比较分析的基础上，本着“渐进、简化”的原则进行，同时，将重点放在完善各项社会保险及最低生活保障制度、做好社会保障制度与就业政策的衔接上面，处理好维护社会公平和保持我国经济国际竞争力之间的关系。

具体来说:一是统筹推进国家基本养老保险、企业补充养老保险和个人储蓄性养老保险相结合的多层次养老保险体系改革，逐步解决基本养老保险转轨成本。坚持社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度，重点完善待遇与缴费的挂钩机制(如提高领取基本养老金的最低缴费年限、按个人预期寿命或平均余命计发个人账户养老金等、对提前退休者建立养老金扣减机制等)，以制度规定的待遇计发办法为基础建立规范的基本养老金调整机制，本着事权与财权相对称的原则逐步提高统筹层次，增强基本养老保险基金的自我平衡、调剂和抗风险能力，整合基本养老保险个人账户和住房公积金个人账户，并根据基金收支及国家财政状况，按照统一的进度逐步做实个人账户(可考虑先由政府统一管理，逐步移交社会实行市场化管理)。以税收优惠、抵扣部分基本养老保险缴费等手段鼓励企业和个人参加补充养老保险和个人储蓄性养老保险，将做实基本养老保险个人账户与发展多层次养老保险体系有机结合起来，逐步减轻政府的责任和压力。尽快推进机关事业单位养老保险制度，建立统一的城镇职工基本养老保险制度。二是完善失业保险制度。清理妨碍事业单位职工参保的各种行政法规，依法扩大覆盖面，逐步将统筹层次提高到省级，增强失业保险基金的抗风险能力。将失业保险待遇与促进再就业有机结合起来，充分发挥失业保险基金的使用效率。积极稳妥地推进下岗职工基本生活保障向失业保险并轨，以失业保险制度取代下岗职工基本生活保障制度。三是坚持统账结合的基本医疗保险模式，继续扩大基本医疗保障的覆盖面，将基本医疗保障制度由城镇职工扩大到城镇所有居民，使包括个体从业人员、学生、家属等在内的所有城镇居民都能够得到基本的医疗保障。根据基金收支状况及时调整支付标准和范围，在控制费用的同时逐步提高基本医疗保障水平。同时，采取有效措施鼓励有条件的企业和个人参加补充医疗保险和商业医疗保险，减轻基本医疗保险压力。四是进一步完善城市居民最低生活保障制度。研究制定科学规范的家庭财产收入审核办法，合理确定低保标准，使低保制度既能保障困难群体的基本生活，又有利于鼓励有劳动能力的低保对象再就业。至于低保对象在就医、住房及子女上学等方面的困难，要在相关政策法规中统筹研究解决。五是在认真清理的基础上整合抚恤补助项目、标准，并随着财政经济实力的增长逐步提高补助标准。逐步按市场化的思路推进军队离退休人员和退役退伍人员安置制度改革，按照“社会福利社会办”的原则推进社会福利制度改革，建立以社会兴办为主、以政府资助为辅的社会福利体系。六是本着城乡协调发展的原则积极稳妥地推进农村社会保障工作。完善财政补助政策，因地制宜，加快推进新型农村合作医疗和贫困农民家庭医疗救助制度的建立。继续坚持政府救济、社会互助、子女赡养、稳定土地政策的原则，在经济发达和财力充裕的少数地方可以在完善原有的定期定量救济制度的基础上进行农村居民最低生活保障制度试点，保障贫困农民的最基本生活，有条件的地区还可以本着农民自愿、形式多样的原则进行农村养老保险改革试点。对异地就业的农民工可分两类处理:在城镇务工的农民工，按属地原则参加务工所在城镇的基本养老、基本医疗、失业和工伤保险，返乡后当地有社会保险的要转移其社会保险关系，当地没有建立社会保险的则实行分段计算或直接返还个人现金;在异地务农的，按属地原则参加务农所在地合作医疗等社会保障制度，返乡后随之转移社会保障关系。七是做好各项社会保障待遇之间及其与就业政策的衔接工作。“三条保障线”的待遇标准要依次递减，并拉开档次，避免产生逆向调节;低保待遇标准及补差标准应统筹考虑城镇居民从其他社会保障制度所得收入，并以他们所获得的各项收入为基础计算家庭收入;企业职工基本养老金水平要与行政事业单位离退休人员待遇水平相协调，避免差距过大;下岗、失业、低保等待遇标准的确定与支取要与积极的就业政策衔接，以促进下岗失业人员和低保对象尽快再就业等等。

3.完善筹资机制，在我国建立起以社会保障费(税)为主体、以财政补助和其他多渠道筹资为辅助的、稳定可靠的社会保障筹资体系

建立稳定、可靠的筹资机制是保证社会保障体系可持续性的财务基础。一是尽快修订《社会保险费征缴管理暂行条例》，或全面开征社会保障税，明确单独由税务机关全面负责社会保险费(或税)的征缴管理，并赋予税务机关按照《税收征收管理法》进行征收管理的权利。二是按照建立公共财政的要求继续加大调整财政支出结构的力度，逐步增加社会保障支出。今后各级财政特别是中央和省市级财政要继续加大调整财政支出结构的力度，逐步将全国社会保障支出占财政支出的比重提高到15%-20%，预算超收的财力除保证法定支出外应主要用于补充社会保障资金和促进再就业。在中央财政集中度逐步提高而地方社会保障事务越来越繁重的形势下，在督促省市两级财政增加社会保障支出的同时中央财政也要进一步加大对地方的转移支付的力度。各级财政在继续重点保证“两个确保”、城市低保、再就业、农村卫生等支出外，还要适当关注农村低保制度建设，并注意采取民办公助的办法鼓励社会各界共同举办社区服务和社会慈善事业。三是拓展新的筹资渠道，多渠道筹集社会保障资金。考虑到今后相当长的一个时期内我国社会保障资金需求巨大，即使通过调整支出结构财政也难以承受，须研究拓展新的筹资渠道，在我国尽快建立起以社会保险费(税)为主体、以财政补助和其他多渠道筹资为辅助的社会保障筹资体系。要继续研究采取市场可接受的方式积极稳妥地减持国有股，努力争取财政多收超收，整合政府彩票发行，适时开征财产税等新税种，划拨一部分个人所得税收入，谨慎开展多元化投资运营，扩大和充实全国社会保障基金，为我国社会保障体系的可持续性发展建立真正的后备基金。

4.建立健全社会保障服务和管理体系，提高社会化的服务和管理水平

根据建立独立于企事业单位之外的社会保障体系的要求，要以现代信息网络技术为基础，进一步完善社会保障服务和管理体系，强化社会保险经办机构的管理和服务职能。一是尽快建立覆盖全国的社会保障信息网络系统，并以统一的社会保障号码为基础，统一管理缴费、记录、核算、支付以及查询服务等信息，逐步实现全国联网。二是加快实行社会保险金委托银行、邮局等金融机构发放、实行财政集中支付的步伐，以让社会保险经办机构切实转变职能，重点做好政策咨询、核定发放资格和标准、预防和惩治欺诈等服务和管理工作，依法科学管理，提供周到服务。二是对社会保险统筹的项目、范围进行认真清理和归并，各地区之间统筹项目和范围要基本一致，标准也要大致相同，使不同地区的劳动者享受大体公平的社会保障待遇，促进劳动力跨地区的合理流动。三是离退休人员等社会保障对象要脱离其原工作单位，统一由其所在街道、社区实行社会化管理。企、事业单位只承担缴费(税)义务，不承担支付社会保障待遇和社会保障对象管理等社会性事务。