扩围战略目标：上海自贸区版图大幅扩围后，将朝着建设国际高水准和开放度最高的自贸区的目标，在更广的改革开放领域和更大的空间范围内，进一步探索以制度创新推动全面改革开放的新路径。
从战略目标上看，首先，自贸试验区主动适应国际规则，扩大对外开放，对接海外市场；其次，自贸试验区顺应“全球自贸风潮”，分享新一轮全球制度红利；最后，自贸试验区有助于参与新的国际规则的制定，掌握国际话语权。
然而，从我们的相关调查看，要实现上述目标，可能面临一系列的挑战，我们归纳如下（表4.5）。
表4.5 挑战与对策
资料来源：作者整理。
由于面积更大、区域更广，新的自贸区也面临更多的机制挑战。突出表现在：
1.以负面清单管理为核心的投资管理方面挑战
（1）涵盖面过大、分类定义不清晰。上海自贸试验区负面清单相较于美日等主要发达国家而言，仍然存在涵盖面过大、分类定义不清晰等问题。目前的版本（2014版）仍不足以达到中美BIT谈判的条件。
（2）国内一般投资准入管理体制差别待遇。负面清单含义，是凡是外商的投资没有触及清单条款的，将被给予准入前国民待遇。问题在于中国的民营企业往往被作为二等公民看待，享受不到许多国有企业在市场准入、融资、经营许可等方面的诸多优惠，也就是中国连自己的国民待遇问题还未充分解决，又如何保证外资的国民待遇？政府必须消除对国有企业的倾斜性政策，形成公平竞争的市场环境。
（3）核心和竞争性领域的负面清单、汇率的自由化，以及零注册制的推广等重重阻碍。当下，负面清单制度、零注册制度，已经在很多地方落地，甚至比上海更有所突破。同时，在上海等地推行不动的改革，在其他区域，反可以推行。
2.以贸易便利化为重点的贸易监管制度方面挑战
（1）在实行安全审查和事中事后监管方面，只有一些原则性的想法，还缺少操作性强的细则。如作为亚太地区的贸易、物流中心之一，上海和新加坡、香港长期以来存有竞争关系。在贸易、物流领域，不少外资企业选择在新加坡设立亚太总部，上海一直有意吸引这些亚太总部，通过改变传统贸易监管方式、推进通关便利化，确能助力一番。“但也有一些细节性的问题。如企业名称如果要冠以‘亚太总部’字样，则须向国家工商总局申请核准，最低注册资本要求是5 000万元”，“自贸区与中央有关部门的事权之间存在矛盾，即使能够协调也会有行政流程和效率问题。”另外，如何在非特殊监管区域实现贸易监管的便利化问题，值得探讨。
（2）中国作为全球第一货物贸易大国，再向实物贸易发展的空间不大，外贸壁垒已消除得差不多了，但内贸流通体制一直是多年未破的顽疾，如何打破内贸壁垒，将内贸市场流通的试验做好面临挑战。
（3）税收优惠政策是吸引跨国公司总部的核心要素，也是争取离岸业务的关键。但目前自贸区在离岸贸易企业所得税和个人所得税方面与香港、新加坡等地存在差距。国际船舶注册登记税收优惠力度小，影响了离岸贸易发展以及中资船舶回国登记注册，进而会影响上海国际贸易中心和航运中心的建设。
3.以资本项目可兑换和金融服务业开放为目标的金融创新制度方面挑战
（1）上海自贸区金改中，各界认为最具创新意义的当属FT账户。FT账户体系2014年5月底正式启动，至今尚未大规模铺开，其中获准开通此业务的以中资银行为主且仅限于人民币业务，外币业务仍待启动。区内企业可以按实缴资本金一比一的比例借用境外人民币，相比而言，企业的经常项目融资和融资效率还是受到一定限制。
（2）自贸区内享受融资便利化政策措施的企业需满足诸多条件，多是已有一定历史的保税区企业，而这些企业对资金需求量不大。新入驻的金融企业有资金需求，但有些不能满足注册一年的门槛。
（3）自贸区金融类企业的注册和投资非常踊跃。金融改革必须为实体经济服务，但是它的改革远落后于实体经济改革，成了所有改革的短板。
（4）在融资渠道上，上海的优势亦被分流。虽然国家定位上海为金融中心，并建立了自由贸易区，但创业板在深圳，金融监管机构在北京，上海从来没有一统天下。
4.政府职能转变方面的挑战
（1）政府的职能转变没有完全到位。现在政府管理的一套模式，并没有完全处理好市场和政府的关系。政府的职能转变没有完全到位。
（2）上海市的政治地位决定了地方政府维护稳定重于锐意改革。未来，上海自由贸易区能否成功，取决于本地经济活力能否勃发，在上海占主导地位的是国企和外资企业，民营经济乏善可陈，尤其是缺少本土性巨头。中国的城市发展历来是行政主导，其利弊均非常明显。其利最主要表现在招商引资、重大项目投资、央企落户等领域，上海等直辖市具有先天优势。但与此同时，弊端也在于容易形成路径依赖，可上海的经济却缺乏这种内生发展的能力，政府的相关产业政策面临挑战。
（3）上海自贸区扩区后，首要的任务是构建一个全新的自贸试验区管理体制、运行机制。由于面积更大、区域更广，新的自贸区也面临更多的机制挑战。上海自贸区从28.78平方公里扩展到现在的120.72平方公里，新加入的是陆家嘴金融片区、金桥开发片区和张江高科技片区三大片区。面积的调整为自贸试验区的各项改革提供了更大的测试空间，但同时因为区域特点不同，就需要一个更有效的管理体制加以协调。现有的28.78平方公里上海自贸区范围是市属市管，且是海关特殊监管区域，而新加入的三个片区，是浦东新区管理的范畴，也是非海关特殊监管区域。因此，除了构建一个很好的工作体制和机制之外，还要进一步研究上海自贸区管委会的事权覆盖问题。
5.完善法制保障方面的挑战
（1）上海自贸试验区设立后，原来的一些法律政策将不符合自由贸易区的要求，自贸区至今仍有很多配套法规尚未出台。
（2）外企相当注重法治细节，它们正在等待更明晰的规划和政策。如我们调研中所接触的欧盟企业就关心，如果在自贸区内发生商业纠纷该如何解决？即使自贸区有特定的法院来仲裁，法庭将如何用国际化的仲裁机制来解决问题？
（3）希望以立法的形式保证改革成果。
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