近代中国内外债的相互演变

公债，亦称国家公债，分为内债和外债。内债是指国家在国内向公民举借的债；外债是国家向外国政府、经济组织或集团的借款，有直接借款，也有以债券形式在国外发行形成的债务。

近代中国，外债起源于19世纪50年代，而内债迟于外债，在19世纪90年代才产生。资本帝国主义列强的侵略及战后的勒索赔款，是近代中国内外债产生的主要原因。随着列强侵华的不断加深，社会经济的破坏，加上近代中国历届政府吏治的腐败，中国一步步走上举借内外债的道路。到了中华民国北洋政府时期，发展到“仰给外债以度岁月”的地步。外债难求，罗掘内债，内债演变为外债，又以外债为担保发行内债。这种内外债的相互演变，是近代中国公债的特征。本章拟就这一问题作比较系统的考察与分析，以求教于方家。

一、不堪回首的内外债起源

传统观点认为，近代中国的第一笔外债是1853年的上海洋商借款。咸丰三年(1853)二月，上海道台吴健彰为剿灭小刀会起义，募雇英美船3艘，议价银洋13000元。吴健彰的这一借款，得到了清政府的“奏均悉，自应如此办理”的批复。这是“经清廷允准认可、由地方当局筹借的第一笔外债，可视作中国近代外债的起源”。而近代中国的第一笔内债是光绪二十年(1894)的“息借商款”。中日甲午战争爆发，军事上需款甚急。战争伊始，台湾巡抚邵友濂于8月4日向清政府提出借款加强台湾防务。清户部在1894年9月8日的《酌拟息借商款章程折》中，建议仿照外国办法，向本国商人举借内债，称为“息借商款”。户部奏道：“海防吃紧，需款浩繁”，“近午以来，帑藏偶有不敷，往往息借洋款，多论磅价，折耗实多。因思中华之大，富商巨贾，岂无急公慕义之人，若以息借洋款之法，施诸中国商人，但使诚信允孚，自乐于从事”。为此，户部拟订了章程六条。清政府批准了户部拟订的《息借商款章程》，并向全国发布上谕：“现在倭氛不靖，购船募勇，需款浩繁，息借商款，京城业经创办。即著各直省督抚遍谕官绅商民人等，如有凑集资本，情愿借给官用者，准赴藩司关道衙门呈明，即照户部办法，议定行息，填给印票。其票钤用藩司关道印信，填明归还本利限期，准于地丁关税项下照数按期归还，不得丝毫挂欠。如集款至一万两以上，准将筹集之人先行请奖，虚衔封典，以示鼓励。”1894年户部具体实施“息借商款”，规定：应募人每银100两给印票1张，七厘行息，6个月为一期，在田赋、关税项下归还。2年半内本息还清。应募集款10000两以上的，给以“虚衔封典”。“息借商款”的对象是官绅商民，实募了1102万两。光绪二十一年(1895)四月，朝廷宣布：息借商款“未收者一律饬停，毋庸再行议借”。“息借商款”是近代中国发行的第一笔国内公债，可视作近代中国内债的起源。

在上述近代中国第一笔外债和第一笔内债产生之前，可视作近代中国外债和内债雏形形式的内外债，外债可追溯到1842年的清政府代偿广东十三行积欠英国商人的“行欠”300万银元，内债则可追溯到左宗棠第五次西征借款中的“华商借款”。在这两笔债务中，公债和私债、外债和内债纠缠在一起，表现出近代中国外债、内债产生的特征。

广东十三行，是清政府在对外贸易中为防范西方海盗商人的掠夺和侵略、吸取前代管理经验而建立起来的一种制度。其核心是一切进出口贸易都必须通过洋行，这就强化了广东十三行商人在对外贸易中的垄断地位。在鸦片战争前，由于银行制度尚未被引进中国，中西商人之间除现货交易外，赊购赊销、预付订金等也大量出现，商业信用十分活跃。因此，在正常贸易中，中外商人均有互欠的债务。洋行发生不能如期支付债款，最终破产而形成“行欠”。“行欠”是洋行商人个人欠下的无力偿还的债务，一般说属于私债。但由于洋行商人享有垄断对外贸易并代政府管理、监督对外贸易的权力，所以它就不是一般商人，而是官商。洋行商人的这种性质，使得“行欠”又带有“官”债的色彩。广东十三行的“行欠”，在鸦片战争之前，基本是依赖抄家，或由其子弟代为偿还，或用“行”“行”互保的形式清偿，即同行倒闭，则由各行商负责清偿债务。但随着“行欠”数目的逐渐增多，上述办法已无法清偿所欠债款。在行商一时筹集不到外商催逼的欠款时，清政府就令官府先代为垫款。“封建国家动用官库银、养廉银代为清还‘行欠’，虽然是暂代，也说明封建国家财政在一定程度上为了维护国家的对外贸易信誉，不得不介入‘行欠’的清还工作，从而使‘行欠’具备了‘国债’的色彩”，由此可见，“鸦片战争前‘行欠’已具有了国家信用——国外公债的雏形”。第一次鸦片战争失败后，清政府被迫于1842年8月与英国签订了《南京条约》(即《江宁条约》)，条约共13款，主要内容为中国向英国赔款2100万元，割让香港，开放广州、福州、厦门、宁波、上海五处为通商口岸等。还在第5款中规定：“大英商民在粤贸易，向例全归额设行商承办。今大皇帝准以嗣后不必照向例……且向例额设行商等，内有累欠英商甚多，尚无清还者，今酌定洋银三百万元，作为商欠之数，准明由中国官场赔还。”广东十三行的“行欠”，在不平等条约中规定由中国政府偿还，私债演变为国债，一项未经举借的债务演变为近代中国的外债，具有很大的片面性和被迫性。

左宗棠在平定西北、收复新疆的过程中，前后举办了6次西征借款，数额达1770万两，以解决西征军饷。1867年4月，经清廷核准，左宗棠委托胡光墉(雪岩)向上海洋商议借关平银120万两，由闽海关、粤海关、浙海关、江汉关、江海关各出若干，共同承担。借款期限为6个月，每月利息1.3%。第一次西征借款是中国近代史第一笔事先得到中央政府批准的外债，也是第一笔数额超过100万两的外债。120万两借款未至当年年底就告罄，1868年1月又有了第二次西征借款，数额为100万两，期限10个月，月息仍为1.3%。接着，于1875年4月举借了300万两的第三次西征借款，1877年7月举借了500万两的第四次西征借款，1881年4月，又举借了400万两的第六次西征借款。第一、第二、第三、第四、第六次西征借款分别是向外国银行、洋商借的，是完完全全的国外公债，唯独第五次西征借款，上演了内债、外债混合在一起的怪现象，这在近代中国公债史上是第一次出现，反映了近代中国内外债相互演变的特征。当左宗棠奏请举借数额为350万两的第五次西征借款时，清政府认为利息太高，条件太苛刻，声明以后不得再借外债。皇命难违，左宗棠只得函商胡光墉，嘱其向华商借款，仿照外国章程，设立公司，纠集众商，凑资待借。为此，胡光墉在上海组织了一个专办借款的乾泰公司，以5000两为一股，由华商各自拼凑。当华商凑资到175万两之时，英国汇丰银行却自请以同等数目“附入华款出借”。这350万两的借款，一半为国内公债，一半为国外公债。左宗棠为了纪念这个得意之作，特地把乾泰公司，正名为中西合股的乾泰银行。第五次西征借款中向华商筹借的175万两债款，是中国近代历史上举借国内公债的开始。这次借款的显著特征是，“出现了中外商人‘合作’、内债外债混合的情况”。

综上所述，从1842年的第一笔300万元的“行欠”外债开始，到1853年的13000元上海洋商借款；从1878年左宗棠第五次西征借款350万两中华商凑资的175万两的内债，到光绪二十年(1894)的1102万两的“息借商款”，都是清政府举借外债、内债的起点，或称之为近代中国举借外债、内债的一个序幕。从中也可以看出，与一般国家不同，近代中国的外债先于内债而产生(外债比内债早了40多年)，其背景是，近代中国的内外债不是近代工商业发展需要资金而催生的，而是在内忧外患的特殊情况下为筹集军需和弥补财政开支而出现的。外债、内债因战争赔款、军政急需而产生，并且导致私债和国债、外债和内债纠缠在一起，显示出近代中国的外债和内债以军政借款、赔款借款为主，预示着外债变内债、内债变外债之必然。

二、内债演变为外债

在甲午战后清末的内债中，清政府发行了三次较大的国内公债，计有光绪二十年(1894)的“息借商款”，光绪二十四年(1899)的“昭信股票”和宣统三年(1911)的所谓“爱国公债”。此外，还有几次由地方政府和邮传部在实施“新政”的背景下发行的内债。但这几次地方公债同清政府的中央公债一样，最终也避免不了失败的命运，即以发行内债始，以转化为外债终。

中国经历1900年的八国联军侵华战争之后，国破君逃，清王朝几乎“宗社倾覆”。以西太后为首的清朝统治集团，为了维持自身摇摇欲坠的封建统治，开始实施“新政”变法。1901年4月，清政府设立“督办政务处”，作为举办“新政”的统汇机关。同月，山东巡抚袁世凯上陈“十条办法”。到同年9月，两江总督刘坤一、湖广总督张之洞联衔上奏著名的“江楚会奏变法三折”。两人在变法三折中分析了清朝所面临的严峻形势，强调了变法自救的必要性和紧迫性，提出了“兴学育才”、“整顿中法”、“采用西法”的27条详细具体的变法措施。该奏折受到清政府的推崇，实际上成为“新政”变法的纲领。

庚子之役后的清政府虽力图振作，但是又缺乏实行全面改革的气魄与胆略。清朝中央这架老朽破败的机器无法担负起进行全面改革从而获得新生的重任。同时，各项“新政”的兴办和实施都需要大量的经费，因而，如何获得“新政”所需的大量经费和财政支持，成为“新政”能否兴办推广及能否取得成效的关键。自太平天国运动以后，特别是厘金在各地实施以后，清朝中央在政治、经济和军事方面大权日益旁落，地方督抚权力日重。因此，“新政”的兴废也就主要取决于各地方大员的权势、见识与魄力。直隶总督兼北洋大臣袁世凯、湖广总督张之洞，是“新政”的柱石和中心人物，因而“新政”在直隶和湖北起步较早，成效也最大。

直隶拱卫京师，为各省封疆之首，具有特殊的政治、军事地位。1901年11月袁世凯任直隶总督之后，这里成为全国推行“新政”最活跃的省份。直隶的“新政”包括练兵、实业、教育、司法、警察等方面，其中以筹练新军为核心，而教育方面也卓有成效。1901年9月，清政府决定裁汰旧军队、编练“新军”。袁世凯闻令而动，1902年即开始在直隶编练新军——“北洋常备军”。1904年成军3镇，共3万余人。1905年，清政府命令将常备军改成“新建陆军”，袁世凯乘机将北洋军扩编成6镇约7万人的规模，完全西式装备，西式训练。在练军的同时，直隶还先后在保定、天津设立了一批军事学校，以满足新式军队的需要。1902年，直隶还在全国率先创办巡警。在兴办实业方面，直隶省政府也广为提倡劝谕，全省各州县纷纷设立工场、工艺局。在兴办学堂方面，直隶地区也走在各省前面。从1902年到1909年，直隶全省新设立的学堂等有11201处，学生达242247人。

直隶“新政”开展最早、成效最大，而其花费也是其他各省所无法比拟的。直隶由于其重要的地理位置，所以许多“新政”事业不单纯是直隶一省的事业，特别像编练新军，成为清政府的“国政”。这样，直隶可以通过清朝廷中央直接获得从各省解拨、协拨的大量练兵经费。除清朝廷拨款外，直隶还提用了关内外铁路、轮船招商局、电报局的丰厚余利及长芦盐场的巨额课征和各种捐税收入。直隶的经费虽比其他省要充裕得多，但与“新政”的巨大需求相比，仍然显得捉襟见肘。因而，直隶在利用拨款、余利、税捐盐厘之外，还抵借外债，直至发行国内公债。

1905年1月，直隶总督袁世凯因扩练3镇新军急需经费，而直隶省财政困难，遂上奏清朝廷，请求以直隶省每年筹款120万两为担保，发行480万两公债。在奏折中，袁世凯直叙了直隶财政困绌的情形，说明要练新军，“舍贷款外别无良策”。而要在当时“募集洋债，利息轻重，常受挟持，镑价涨落，实多亏损”。袁世凯还着重指出，外洋各国遇有军国要需一般都利用发行公债来筹措经费。鉴于以前“息借商款”和“昭信股票”失败的事实，他还指出，“中国历来办理公债，半由官吏不务远备，鲜克践言，以致民闻公债，辄多观望不前。即或勉集巨赀，亦率视为报效，不敢希冀偿还，只求取办一时，而于国民维系之机，相去甚远。利国便民之政，转为误国病民之阶”。袁世凯还认为，发行公债应严守信实，而示信之道，则在于预先筹备“的款”，以备还本付息。他还就发行公债拟订了详细的公债章程。清朝廷接折之后，迅即批复准其试办，并要求直隶现任接任各员“一体认真经理，实力奉行”。

1905年3月，直隶省公债正式开始发行，发行数额为库平银480万两，债票分100两、10两两种，期限6年，利息为年递增利息，1906年为7％，以后每年递增1％，至1911年为12％。偿还自1906年起，每年还本80万两，付息另算。偿还财源为直隶省岁入30万两，长芦盐场课征每年50万两，直隶铜元局余利40万两，每年120万两。

直隶这次发行公债，尚属创行，且袁世凯信心十足，志在必成，而拟订的公债章程也较完善，还本付息尚有确切财源。于是将全省州县分为大、中、小三等，大县2.4万两，中县1.8万两，小县1.2万两，分别劝募。但各州县官吏贪婪成性，劝募走样，变成勒捐苛派。同时，直隶经济落后，民力贫弱，人民又不识公债为何物，加上庚子之役刚过几年，民间元气未复，实在无力认购，小民不堪其苦，怨声载道。强派公债之事还遭到清朝廷御史的弹劾。这样，到1905年年底，仅募得100多万两。不得已，袁世凯遂利用公债章程中“债票为无记名式”的条文，商借于天津外国银行。而此时日本势力自日俄战争胜利之后全力向中国扩张，日本政府便利用横滨正金银行积极活动，力图通过公债打入直隶，控制直隶的经济和政治，从而影响中国政局。而直隶省当局急需练兵经费，又只看到是横滨正金银行出面，遂于1906年1月与日方达成协议，由正金银行将公债剩下的三百余万两债票全部买下。本来只应由中国国民购买的直隶省公债大部分掌握在日本银行手中，国内公债变成了外债。

清政府和直隶当局的官样文章中并没有如实反映内债转变为外债这一转化。1906年，袁世凯在说明公债用途的奏折中还冠冕堂皇地声称：“民间憬然于此次筹办公债……急公奉上，踊跃输将，数月之间，即筹足银480万两。”关于公债的用途，则支付增编之五、六两镇及十三协(原拟七镇，因未募足而仅成一协)的招募经费，军火、器械、营房、骡马车辆共448万余两，剩余的31万余两加上另凑的22.9万两，共54.5万两垫付十三协的兵饷。由此可见，公债全部用于编练新军。

直隶之外，湖北的“新政”在编练新军、兴办新式教育和发展实业上独树一帜。1906年，湖北练成新军一镇一协，约1.7万人，是仅次于北洋新军的全国第二支重要武装；在发展实业方面，湖北在19世纪90年代一大批官办企业的基础之上，逐渐发展起重工业、纺织业、制造业和加工业，商业贸易也蓬勃发展。1901年至1911年，武汉地区共创办了大小78家企业，资本额超过2000万元，武汉一跃而成为仅次于上海的全国第二大工商业城市；在兴办教育方面，张之洞在湖北也是不遗余力，大中小学堂纷纷设立，并特别重视师范教育。至1907年，湖北全省有各级学堂2886处，学生99064人。同时，湖北还是这一时期全国派遣留学生最多的省份，仅到日本留学的学生即达3000多人。

湖北的“新政”是在相当困难的条件下兴办推展的。与直隶相比，它得不到大批的中央拨款，也没有什么铁路余利和盐场等类大财源。湖北岁入中主要靠厘金与田赋，同时还要向其他省份解款协款。因而，湖北摊子不小的各项“新政”不得不更多地依赖借款。从1900年8月到1911年9月，湖北地方政府先后借外债11次，借款额多达1200余万两(不包括汉冶萍公司所有借款)，是各省中借外债次数和数额最多的省份。即便如此，仍然不抵巨额开支，省库时常发生亏空，百般无奈，只得仿效直隶办法，发行公债。

1909年10月7日，湖广总督陈夔龙奏称：“鄂省历次筹办‘新政’，用项浩繁，积欠华洋商款至三百余万两，亟须次第清偿，督同司道再四筹商，惟有试办公债，庶集巨金，借纾涸辙。”最后决定以盐道库练兵新饷、官钱局盈余和藩司、关道及善后、签捐两局，每年共筹备50万两，按照直隶办法，发行公债240万两，其条件(期限、利息及偿还办法)均与直隶省公债相同。此次公债发行中，由于湖北一般民众对公债缺乏认识，也缺乏信心，结果，虽然各州县官员极力劝募，并不乏强行摊派，然而终因民力贫困，信用未具，最后只有一半左右推销出去，其余债票也与直隶省公债结局一样，由外国银行购买。仅据现有资料显示，日本横滨正金银行持有76.5万两债票，华俄道胜银行持有20万两债票。240万两公债中共有96.5万两由外国银行持有，转变为外债。

直隶、湖北两省发行公债并通过公债借得大量外债之后，其他各省无不跃跃欲试。安徽、湖南两省援案发行公债，其背景、章程、经过情形与湖北、直隶两省大同小异，其结果则干脆是不公开发行，几乎全部包给外商，用公债之名而行外债之实。这两省公债转变为外债的大致情况分述如下。

1910年2月，安徽巡抚朱家宝以皖省库款奇绌，要求援直鄂案试办公债，向清朝廷上奏。朱家宝在奏折中称：皖省岁入一般在500万两左右，而岁出常超过600万两，历年收支已不相抵。后因开展“新政”，添设陆军，增认海军经费，开办咨议局、审判厅、劝业会和冬春赈灾以及预备九年立宪等事宜，一两年之内每年还要增加支出100余万两。欲在短期内筹集如此巨额资金，“舍贷款外，别无良策”。而借外债，利息汇价把握不定，抵押担保又恐利权多有丧失，“筹思再四，只有募公债为弥补之计”。朱家宝认为，安徽局面没有直鄂两省大，每年只能得“的款”29万两，照直鄂两省办法，可发行公债120万两。当月，朱家宝的奏折经户部转奏之后获得批准。1910年3月，安徽省发行公债120万两，其章程等各项条件直接参酌直隶和湖北，利息、期限、偿还办法等内容完全一样。

安徽较之直隶、湖北更加贫穷、落后，风气也更闭塞。公债发行后，一年之内仅销出10万两，剩余的110万两不得不走直鄂两省的老路，求助于外商。经过密议，最后由英商怡大洋行将剩余的110万两全部买下，公债中绝大部分转变为外债。

清政府户部在批复朱家宝的奏折时不无忧虑地指出：各国募集公债，大率用于生产事业。近来各省互相仿效，争相发行公债。而公债的用途，直隶则筹备饷项，湖北弥补积欠，安徽也用来弥补入不敷出的开支。“以常年不敷之款，辄恃公债为弥缝。若长此因循，殊非良策。”户部要求各省疆臣“量入为出，嗣后当竭力撙节，务求预算适合为度，不得以募集公债视为常款，稍涉糜费”。

户部的警告言犹在耳，湖南省巡抚杨文鼎以湘省财力殚竭、积亏过巨为由，于1910年9月上奏清朝廷请求援案试办公债。杨在奏折中声称：湖南地方夙称贫困，加上同年发生饥荒，长沙城内发生抢米风潮，一方面要筹集赈款，另一方面又要添募防营。历年以来，湖南亏欠已达200万两以上，“而应解京饷、赔款及一切新政新项要需……各营日支饷急，均属急如星火。……惟有援照直隶、湖北成案，试办募集公债票”。湖南局面狭小，“新政”上虽经端方(1904年抚湘)大加兴革，然而基础太差，经济也极落后，“诚难与直、鄂相提并论”。

唯一可以指望的是少数矿产，特别是水口山之铅锌矿。水口山铅矿年产60万吨，可获余利30余万两上下。湖南遂决定以余利的26.5万两作为偿还专款，按湖北公债额折半计算，募集公债120万两。章程、条件参酌直隶、湖北，由湖南省官钱局办理发行。

户部虽在安徽公债案后警告各省不要轻易发行公债，但在转呈杨文鼎奏折时却说湖南“迭遘灾荒，重以匪乱，用款过繁，入款又绌，奏内所称财政困难，自系实在情形。……此次所奏，只为筹赈等项之用，与公债本意不同。惟该省当兵荒之后，财政万分匮竭，势处其难，不得不姑允所请，俾纾眉急”。户部并再次申明：“嗣后各省若非兴办实业，概不得援以为例，以重财政，而杜虚糜。”杨文鼎的奏折得到旨批，但遭到湖南省咨议局的质疑，认为120万两的公债案，并未交咨议局审议通过，违反了咨议局章程。咨议局议长谭延闿等群起反对，通过资政院上告朝廷。朝廷为平息纷争，专门发了一道上谕，称湖南巡抚不经局议发行公债不免有所疏忽，但仍可照奏案实行。咨议局最后不得不同意照原案发行。湖南省官钱局为使公债得以发行，先从120万两中拿出20万两向湖南民间募集，以堵一些地方绅士的口。

日本驻长沙副领事堺与三吉从湖南动议发行公债到巡抚、咨议局发生纠纷直到最后发行，一直在密切注视着。他知道湖南民力无法承担这批公债，湖南省公债最后必然走直隶、湖北、安徽的老路，即求助于外国而变成外债，而其条件又比一般的外债要优厚有利。日本的目标是控制湖南水口山的铅锌矿及向中国腹地伸展日本的势力。湖南巡抚杨文鼎与日本方面事先已达成默契，准备以水口山铅锌矿某种程度的抵押换取日本承募其中的100万两公债，以得到湖南方面急需的银两。湖南士绅和咨议局也正是看到了这一点，知道日本企图用这笔不是外债的外债来控制水口山铅锌矿，因此，群起反对。

以水口山铅锌矿为目标的日本与湖南巡抚杨文鼎的这笔秘密交易面临多方阻力和德国人的竞争。日本为了排挤德国，尽早达成交易，在谈判时放了一条长线。在1911年1月10日横滨正金银行与湖南省官钱局的借款合同中，日方同意将这笔借款作为业务性短期放款而不提利权，只以公债为担保。日方知道湖南官钱局到期不大可能全部归还借款，到时必将更改合同。而这时就可以乘机改为公债借款形式，从而附加上控制水口山铅锌矿的权利。这样，120万两公债中首先有公码银50万两转为日方持有的外债。

公债在湖南本省根本发行不出去，预先留在本省发行的20万两，只有10万两募到了款。在上海、汉口、天津等地极力推销也毫无进展。湖南省官钱局对在国内中间人中募债根本不抱希望。最后延至1911年8月19日，省官钱局以公债票作抵，以平价卖给德国铅锌矿石3万吨为条件，向德国礼和洋行借款70万两，将内债变为外债。连同前面日本横滨正金银行的借款，湖南省公债几乎全部转变为外债。

京汉铁路(原卢汉铁路)是中国在甲午战争后“借款筑路”的高潮中修筑的第一条南北交通干线。这条铁路1889年动议兴建，中经甲午战争，到1896年始决定由盛宣怀主持兴办(鄂督张之洞、直督王文韶为后台)，并设铁路总公司于上海。1897年，总公司开始与美、英、德等国谈判借款，最后由小国比利时承借。1898年6月26日，双方正式签订“卢汉铁路借款合同”。中国铁路总公司向比利时铁路公司借款11250万法郎(约合30425864.36库平银两)，期限30年，年息5％，1907年以后可以提前偿还。借款以全路作抵，一切筑路及行车管理权、用人权、购料权归比方，比方还可以获得铁路营业收入的20％。铁路于1898年开始建造，中经庚子之役而有所停顿，而且经费不足也影响了工程进度。1903年，清政府决定铁路从卢沟桥北延直达京城，卢汉铁路变为京汉铁路。南北两段1905年建成通车，1906年3月黄河大桥竣工后全线贯通，全长1332.45公里。卢汉铁路建成后营业收入不错，而且卢汉铁路贯通中原腹地，沟通南北，为中国一大交通动脉，加之比利时(背后是法国和俄国势力)管理经营铁路，令清政府坐卧不安。因此，自铁路建成后，即开始有赎回自营的呼声。1905年6月，盛宣怀提出“卢汉铁路整顿办法”，主张应按卢汉铁路借款合同第五款，提前将借款清还。他认为，用三千数百万两的代价将路赎回，不仅每年可得行车进款数百万两至上千万两，不用几年，即可收回造路成本；而且命脉操之我手，多事之秋，他人不能干预，利益大为相关。1908年10月，邮传部尚书陈璧又密陈“筹赎京汉铁路情形”奏折。陈璧在奏折中列举了由比利时掌握铁路的损失和弊端，而如果筹款赎回，则可以断绝上述弊害。陈璧认识到，全部用华款清赎不现实，不如借款还款。他还提出了五种收赎办法：一为改正合同；二为招募公债；三为挪借款项；四为提集存款；五为另借新债。改正合同的办法，经与比方磋商数月未能成功。招募公债一项，拟募1000万两；拟从度支部拨借500万两，由交通银行息借商款100万两；提集存款可得约100万两。以上三项可望筹集的华款约1700万两，另有3000余万两的缺口只有依赖另借新债。

英国为向法俄势力控制下的京汉铁路渗透，积极运动，终于在1908年10月3日由汇丰、汇理两银行出借“京汉赎路借款”500万英镑。借款期限30年，前15年利息5％，后15年4.5％。折扣为九四，以邮传部所辖各实业余利偿还本息，并以直隶、湖北、江苏、浙江等省的杂项、盐斤加价共425万两为头次抵押。其中借款中的400万英镑专门用来收赎京汉铁路。由于这时公债尚未发行出去，因而公债在赎路交款中实际上未发挥作用。1908年12月28日，中国向比利时交清了全部赎路款项共计127401041.33法郎，约合英金505万镑，合库平银4605万两。至此，卢汉铁路全部赎回自营。

至于收赎京汉铁路的“邮传部赎路公债”，没有来得及在赎回铁路时发挥作用。由度支部挪借、及由交通和大清两银行代借的赎路款项达1825余万两，这其中一部分由铁路收入归还了，其余大部分则必须依赖于赎路公债的发行。1908年11月，邮传部拟订“收赎铁路公债章程”12条及“公债办事附章”28款，当月援直隶公债案发行第一批公债1000万元，年息7％，以12年为限，自第8年起分5年摊还本银。公债中除按年应给之利息外，还从京汉铁路余利中划出1／4作为公债红利，按其占全路5800万两资本的比例分配。章程还规定，凡期满之公债本票，可以在交通银行及邮传部官办铁路、电报局作为通用银元行使。

鉴于直隶公债是根据“认票不认人”的规定而最后售予外国人的事实，邮传部在章程第十条特别规定，“公债票式为不记名式，准其转售、转兑。认票不认人。但执持债票者，无论何人，均照本国人民一律看待”。这一规定为后来将公债售予外国埋下了伏笔。直隶公债大部分售予外国虽是秘密进行，但邮传部大臣不会不知；邮传部也深知公债在国内出售困难，他们估计到公债最后必会由外国人承购。如果说当初直隶发行公债规定“认票不认人”还是有信心的“公道”做法，那么这时邮传部赎路公债规定“无论何人，均照本国人民一律看待”，则完全是为以公债借外债预作准备。邮传部这样做，既可以避免赎路时专恃外债的议论，又能达到借到所需债款的目的。因此，较之从前，只不过是换了个名目而已。

果然，公债发行之后，两年之内在国内仅销售了34万余元。最后，为凑还度支部及交通、大清两银行挪借、代借的款项，不得不将公债售予外国。1910年8月15日，邮传部属下之交通银行与日本横滨正金银行订立合同，将2.5万张公债票以每张面值100元作价88日元售予正金银行，共计250万元，即220万日元，按97.5％折扣。同年8月1日和10月9日，邮传部还将其他部分的赎路公债分别售予英国敦菲色尔公司(Dunn Fisher Company)和米德兰银行(Midland Bank)。第一次按每张9英镑售出5万张，作价45万英镑；第二次将内售及上述外销剩下的2.16万张，作价19.44万英镑。两次交易折扣均为97.5％。这样，在1000万元赎路公债中，国内仅购买了34万元，日本购买了250万元，英国购买了716万元，也就是说，有966万元变成了外债。

总而言之，在清末“新政”期间，直隶、湖北、安徽、湖南、邮传部或为推行“新政”，或以“新政”为名，先后5次发行内债，发行额达1690万两。由于清政府的信用扫地，加之西方列强企图以此将其侵略魔爪深入到内地省份，因此，这些内债的绝大部分(1324万余两，占全部发行额的78.34％)由外国银行、公司购买了去，从而转化为外债。其中，日本横滨正金银行占600万两，英国占658万两，德国占66万两，分别占45.32％、49.69％和4.99％。清末地方公债演变为外债的事实，表明清政府这架封建专制主义的旧机器与公债这一近代经济机器无法协调，同时也反映出帝国主义势力向中国内地及各个方面的深入扩展。

三、以外债为担保发行内债

以外债为担保发行内债，主要发生在北洋政府时期和南京国民政府时期。这两个时期在发行外债的同时，还滥发国内公债。民国时期的外债大多以关税、盐税和路矿权益为担保，而同期的国内公债担保都不确实，不但抽签还本，时有愆期，甚至应付利息亦常常没有着落。这种情况影响到政府的债信，导致证券市场上公债的价格日趋低落，使新债的发行困难重重。

北洋政府的国内公债发行，始于民国元年六厘公债。此债定额2亿元，以全国契税、印花税为担保，其用途为拨充中国银行资本，并作整理短期借款及各省纸币之用，期限35年，九二折扣。公债的募集及付息还本等事宜，由中国银行及其代理者经理。该项公债自发行至1921年3月，北洋政府进行公债整理时，迄未抽签还本，即每届发息，亦常愆期，当时市价低至二至四折。在此情形下，北洋政府财政部乃另发整理公债六厘债票54392228元，规定每元年六厘债票百元，得换新票40元，其不愿者听便，并自1921年起，即行抽签还本，分10年还清。

1914年8月3日，北洋政府发布《民国三年内国公债条例》，发行总额1600万元(后扩为2400万元)，分期募集，九四折扣，年息6厘，12年还清，初由铁路等收入为担保，后改为以全国常关税暨德俄停付庚款作担保。为此项公债的劝募、收款及还本付息事宜，北洋政府还专门成立了一个内国公债局，正式颁布了《民国三年内国公债经理规则》15条、《内国公债信用妨害令》6条、《民国三年公债经销人奖励规程》7条，对此项公债的经理规则、对妨害公债信用的处罚及有关募债人员的奖励作了具体规定，以尽力扩大销售额。对第一期购票者，除应付利息外，加奖一年之息，实交为票面的八八折。由于采取了一系列仿自外国的近代公债发行办法，使得民国三年公债的发行较为顺利。这是近代中国以外债作担保发行内债之始。由于以外债作担保，公债的还本付息之款均交指定的外国银行存储，北洋政府把公债款项的出纳管理和公债基金的保管权都交给了外国人。

民国四年(1915)，北洋政府财政部就1915年的财政进行概算，不敷之数甚巨。按照民国三年公债成案，财政部于1915年2月9日颁布《四年内国公债条例》，定额2400万元。与三年公债不同的是：(1)四年公债无加奖1年之息，故发行价格，改为九折实收；(2)偿清年限由12年缩短为6年；(3)公债最小票面由10元改为5元；(4)除依照三年公债的包卖办法外，与英国汇丰银行订立条款，与中国、交通两银行合募，开了近代中国内债有外国银行参与经募的先例。

1915年12月，北洋政府财政部编制民国五年(1916)度预算，入不敷出，“收支既未能适合，不出之于加税，即出之于举债。与其举外债而利源外溢，何如举内债而藏富于民，两害取轻，除续办内债外，更无善策”。遂颁布了民国五年公债条例。按照条例规定，该项公债定额2000万元，九五折发行，期限4年，年息6厘，指定全国烟酒公卖收入1168万元专款为偿还本利之担保。由于袁世凯“登基”称帝，全国掀起反袁风暴，“护国战争”爆发。政局的激荡，使公债的募集更加困难。为了完成公债的筹募任务，北洋政府强制性地给各省下达了募集指标，并一再展限，至是年12月底止，实募债额仅7755120元，不能不草草结束。

由于债信的低落，北洋政府在1917年未能再发行国内公债，但财政困难依旧。为摆脱财政困境，北洋政府竭力向中国银行、交通银行借款。1916年中行对政府放款额高达3761万元，占其放款总额的36.9％，1917年猛增至9170万元，占放款总额的65.7％。此时适有庚子赔款展限5年之举第一次世界大战爆发后，协约国竭力拉拢中国参战，当时中国正处于北洋军阀混战局面之下，段祺瑞政府为了扩充军备，消灭异己，也急欲参战。帝国主义者以“缓付五年赔款，并免加算利息，和允许中国提高关税到切实值百抽五，对德奥等无约国可实施普通税则”等条件为钓饵，引诱中国参战。北洋政府予以接受，并正式对德奥宣战，故有缓付5年的赔款计关平银3900万余两。而对德、奥等无约国实施普通税则这件事，帝国主义者竟自食其言，指使安格联出面阻挠，结果成为泡影。，财政部遂指拨该项延期赔款为基金，发行短期公债，归还两行积欠。1918年1月15日，由财政部呈奉大总统批准，制定发行章程，定名为“民国七年六厘短期公债”，债额定为4800万元。但当时北洋政府积欠两行之数，已达9300万余元，区区4800万元债款，无异是杯水车薪。为此，又呈准颁布民国七年六厘公债条例，定额4500万元，利息六厘，偿期20年(因该债期限较长，故俗称“七年长期公债”)，前10年付息，后10年还本，指定委托总税务司经管之五十里外常关税为第二次担保(即待三、四年公债还本期满后，由常关税继续担保此债)。但自募债开始将及两月，仅募得700余万，不过全数1/3。1919年北洋政府的财政已是库空如洗，在“明知内债一项，连年举办，民力有限，已成强弩之末”的情况下，仍欲举办民国八年公债，以弥补预算不足。几经反复，最终确定以全国田赋为担保，发行5600万元，实际仅募得3400万元，其余2200万元只得充作借款抵押品之用。此后，北洋政府不仅年年发行国内公债，甚至一年内连发几次，如1921年发行了5次，1月的“九年赈灾公债”，定额400万元，5月的“整理公债六厘债票”，定额为5439万余元，6月的“整理公债七厘票”(定额1360万元)、“元年公债整理债票”(定额2560万元)、“八年公债整理债票”(定额880万元)等。1922年也发行了4次，此不赘述。上述所谓“公债整理票”，其实是发新债还旧债，以新的债票收回旧的债票，陷入了借债度日的窘境。

继1918年以延期偿付庚子赔款为担保发行“民国七年短期公债”之后，北洋政府时期以外债为担保而发行的内债，尚有“民国十一年八厘短期公债”、“使领库券”、“教育库券”、“四二库券”、“十四年八厘公债”、“北京银行公会临时治安借款债券”、“奥国赔款担保二四库券”等，以外债为担保发行内债，其实质是将外债转化为内债，由此导致北洋政府发行的国内公债债额越滚越大。

南京国民政府成立后，由于中国政府本身的债信问题和资本主义世界经济大危机的影响，南京政府在外债方面采取以整理清偿旧外债为重点的外债政策。解决政府财政入不敷出的问题，只能依靠发行内债之一途。南京国民政府于1927年4月28日成立，5月1日即以江海关二五附税为担保，发行“江海关二五附税国库券”3000万元，月息7厘。区区3000万元只能解燃眉之急。当时南京国民政府与武汉国民政府和奉系张作霖集团控制的北京政府成鼎足之势，1927年每月的军费开支需2000万元。于是，在当年10月1日，南京国民政府只得发行“续发江海关二五附税国库券”2400万元，月息7厘。此后南京政府不得不继续发行内债来募集军费。从1927年5月1日到1931年的5年之中，南京国民政府以各种名义发行了30种、计104500万元的内债债券，平均每年发行约20900万元，以1931年发行42100万元为最高数额。上述债额尚不包括各省市地方政府所发行的内债。此时期发行的内债担保名目繁多，有海关附税、卷烟税、煤油税，等等。其中1928年10月发行的“民国十七年金融短期公债”3000万元，以关税内德国退还赔款之余额为担保；1931年10月发行的“民国二十年金融短期公债”8000万元，以德国庚款为担保。

一亿数千万元的内债，南京政府一方面采取强制手段推销，另一方面又采取高利息、大折扣的方法来吸引购券者，因而债券的实际收入只有债券票面的一半左右。据朱契和千家驹统计，政府的实收数只有债券票面值的53.5％，另据国外学者马格纳统计，1927-1934年南京政府发行债券14.65亿元，实收8.09亿元，占55.2％。杨格对朱契和马格纳等人的统计进行了修订，结果，政府所得亦只占债券额的64％，最多占76％。1932年由于整理公债案的实施，南京政府未发行新的内债。整理公债时，财政部长宋子文曾口头承诺4年内不再发行新内债。但不久就自食其言，在公债整理告一段落后，马上又发行内债来支撑财政。从1933年1月至1936年1月的3年中，国民政府共举债91800万元，英金150万镑，平均每年举债31100万元左右。巨额债券的发行，使得政府待偿内债总额达到146000余万元，1936年应付本息多至19000万元，平均每月在1500万元以上。

抗日战争爆发后，中国进入全民抗战的战时经济轨道。抗战之初，国民政府为筹措战费于1937年9月发行爱国公债5亿元。当时国内外人士及海外侨胞，在爱国热情的激励下，莫不踊跃购买。综计整个抗战时期，国民政府共发行公债法币1602200万元、关金1亿单位、英金2000万镑、美金21000万元，另有谷麦等粮食库券81240339市石。

战时外债的举借，因苏、美、英等友邦的同情和援助，八年抗战期间，国民政府所借外债共计126023.5万美元。且这些外债具有无折扣、利率低、无经理费、计息以实际动用部分为限、不用提供担保等特点。国民政府为平衡预算，吸收游资，于1942年5月以美国贷款5亿美元为担保，发行了“民国三十一年同盟胜利美金公债”美金1亿元；同年6月，由英国贷款5000万镑内拨出部分为基金，发行“民国三十一年同盟胜利公债”10亿元。

抗战胜利后的四年中，国统区的财政经济危机年甚一年，举借内外债作为解决财政困难的老办法，在外债难求的情况下，国民政府只有罗掘内债之一途。从1946年至1949年，国民政府发行的内债总数为法币3亿元、美金9.41亿元、黄金200万市两、谷麦1000万石、金圆券5.23亿元、银元3亿元。由于通货恶性膨胀，这一时期的内债除1946年9月的第二期土地债券，以法币为本位外，其余的均采用黄金、美元、金圆券、银元券或实物来计值；其担保品除国库税收外，还有外国贷款、美援和外汇基金等；内债的发行定额与实发额相差甚远，如1946年10月发行的“增发民国三十一年同盟胜利美金公债”，定额为4亿美元，实际发行额为8000万美元。1947年4月1日、10月1日发行的“民国三十六年短期库券”，定额为3亿美元，实发额为4248万美元。1949年2月1日、6月1日发行的“民国三十八年黄金短期公债”，定额为200万市两，实发额仅为9090市两。以上特点反映了国民政府统治下的债信低下、经济破产、人民贫困的情景。

四、内外债相互演变之评析

内外债的相互演变是近代中国公债史上的特征，这从前述近代中国内外债的产生就可以看出。清末的内债演变为外债，北洋政府时期和南京国民政府时期的以外债为担保发行内债，其实质是把外债转化为内债。这种内外债的相互演变反映了近代中国社会经济的严重危机。内外债的风风雨雨、曲曲折折，与近代中国的历史演变有着十分重要的关联，它既给中国带来了耻辱，也帮助近代中国度过了艰难的岁月。

第一，近代中国内外债的相互演变，有其深刻的政治原因。近代中国的内外债产生于鸦片战争后的社会大动荡时期。洋行商人个人欠下的无力偿还的债务，即所谓“行欠”300万元，通过中国的第一个不平等条约——《南京条约》，连同战争赔款2100元，被强加给清政府，赔付给英国。在侵略者的枪炮下，私债演变成了国债——外债，从而以特殊方式开了近代中国外债的先河。第一次鸦片战争结束后，英国殖民统治者向清政府提出，把2100万元的战争赔款连同300万元的“行欠”，全部转为英国对清政府的贷款，妄图通过贷款控制中国。由于当时清政府尚禁止举借外国债款，就咬紧牙关凑足2400万元，赔付给了英国。从此，国库一改战前盈余的状况，变成一空如洗，“财用之不足，内外臣工，人人忧虑”。为此，清政府采用各种手段敛财，人民苦不堪言，各地民变风起。1851年爆发太平军起义，不久就占领了长江中下游地区。为了镇压上海小刀会起义，江苏和上海当局就筹划借外债、雇洋船、买洋枪，于是有了1853年3月的“上海洋商借款”的外债。为了镇压太平天国，又有1861年12月的上海道台吴煦向上海英商怡和洋行借款10万两，即所谓第一次“苏松太道借款”，“1862年4月、5月、8月、11月，又分别有第二、三、四、五次‘苏松太道借款’，数额分别是规平银20万两、40万两、30万两、10万两，利息均在借款时预先扣付。这些借款均用在中外联合绞杀太平军的军需方面”。上述借款，诚如梁启超所说，它们开创了世界上地方政府“直接为国际交往以借外债的先河”。当然，清政府是默许各省为镇压农民起义而举借外债的。

外债是资本帝国主义侵略中国的经济手段。19世纪下半叶和20世纪初，资本帝国主义国家，通过贷款，控制债务国的海关主权，掠夺其森林、铁路、矿藏等资源，从而控制其财政经济命脉。因此，当时举借外债并不难。当资本帝国主义国家获悉清政府欲举外债，西方列强会主动找上门来，为某一笔借款，他们之间会展开互相争夺。这一方面是寻求资本的出路；另一方面是通过借款插足中国，占领地盘，获得权益。左宗棠“第五次西征借款”，华商认购后所剩的另一半数额，就由外国资本抢购，从而使内债演变为外债。

19世纪下半叶，日本企图霸占中国，发动了甲午战争，中国战败，清政府被迫接受日本提出的准许朝鲜“独立”，割让辽东半岛、台湾和澎湖列岛，赔款白银2亿两，开放重庆等内地口岸。2亿两白银(3000万两“赎辽费”尚未计入)，相当于清政府两年半的财政收入，日本则获得了相当于其4年岁入的赔款。清政府在战争进行中，就被迫举借外债，以筹措战争经费。战后为支付赔款，于1895年向俄法借款4亿法郎、1896年向英德借款1600万英镑、1898年向英德续借款1600万英镑。支付赔款、偿还外债的本息以及日常浩大的军费与维持政权运转的费用，使清政府处于内外交困之中，不得不转而发行内债。近代中国，对外债从禁止、允许到依赖，对内债则是想方设法地罗掘。近代中国举借内外债的历程，折射出资本帝国主义侵华的斑斑血迹。世界银行在总结世界债务问题时认为：“在贷款由政治因素决定的情况下，外部的干预，包括使用武力，是很普遍的。”

第二，内外债的相互演变，折射出近代中国的国弱民穷。在漫长的古代社会，中国在政治、经济、文化诸领域曾长期领先于世界，富有四海，无所不有。即使到了清代，仍出现了“康乾盛世”。虽然“嘉道中落”，但在鸦片战争前夕，国库每年仍有盈余。清王朝走向衰落的深渊，是鸦片战争的致命打击。鸦片战争的耗费、损失和赔款，加速了清代社会经济的衰落。因衰落而挨打，历挨打而妥协，因而割地赔款、丧权辱国，以致外患不断、内乱纷起，中华民族蒙受了百年屈辱。

鸦片战争中，除战费和战争赔款共达6000万余两的直接损失外，战争还给社会经济造成了极大的破坏。战火波及的沿海沿江地区，英国侵略者除野蛮的屠杀和掠夺外，还严重阻碍了商业流通。海洋不靖，商贾裹足不前，人民“转徙流离、耕耘失业”，甚至“患定后，人各复初……谋利较艰于昔。……若云复元气、固根本，则必连稔三载，庶家给户口耳”。由此可见，鸦片战争给中国社会经济造成的损失和破坏，短期内是难以恢复的。战争还造成政府的财政危机，为应对危机，清政府又将战争的负担全部转移到老百姓的身上，加征赋税外，还多方设法向老百姓进行无情的搜括与榨取，致使社会矛盾日益激化，各地民变不断。到19世纪50年代，一场震撼清王朝统治的太平天国运动，席卷了大半个中国。落后就要挨打，资本帝国主义列强一次次地发动侵华战争，特别是日本发动的甲午战争和八国联军的侵华战争，加深了中国的半殖民地化，人民苦到了极点。清王朝在内忧外患中挣扎了几十年，无可奈何地走向灭亡。

北洋时期的中国，“国家坏到了极处，人类苦到了极处，社会黑暗到了极处”，政府的财政经济困难到了极处，以致“仰给外债以度岁月”。曾任北洋政府财政、交通总长的曹汝霖在筹办西原借款时说：“其时财政困难已达极点，各省应解之款，都为督军扣留；发行国内公债，则旧公债尚未整理，续募为难。”人民的贫穷，承受不了政府的豪夺，亦承担不了政府的巧取。北洋当局不断变换花样，将发行的国内公债，允许外商认购，把内债转为外

债，又以外债为担保发行内债。内外债的相互演变，像滚雪球一样，越滚越大，债额也越来越大。南京国民政府时期，以外债为担保发行的内债规模更大，反映了国弱依赖借债度日，同时也反映了债信危机更为严重。

第三，内外债的相互演变，有其严重的危害性。近代中国的内外债，大部分被用于弥补财政赤字，其危害是深远的。内外债用来弥补财政赤字，就掩盖了经济运行中的深层次矛盾。一般来说，治理财政赤字，应当从经济运行中寻找原因解决，如采取增收节支的措施等。而近代中国是增收无门，关税、盐税、货物税、矿税等税收，在清末就被作为举借外债的担保，如海关的主权也被外国列强把持。工业不发达，商业受阻，就政府来讲，谈不上增收。

而政府的支出像个无底洞，战费、赔款、偿付内外债本息，等等，巨额的支出靠举借内外债来弥补。弥补赤字的内外债，也损害了其本身的清偿能力。以举债来弥补赤字，只会产生出更多的利息支付，使赤字更大。在债款到期，无法偿还时，只得借新债还旧债，导致债务的恶性循环。内外债的相互演变就是这种恶性循环中的一环。深刻的历史教训，值得记取。