大连市城市中心区生活垃圾焚烧处理项目

9.3　大连市城市中心区生活垃圾焚烧处理BOT项目

9.3.1　项目概况

9.3.1.1　项目背景

大连市城市中心区生活垃圾焚烧处理BOT项目规模为全年日均处理垃圾1500吨，采用机械炉排炉工艺。项目服务范围包括大连市中山区、西岗区、沙河口区、甘井子区和高新技术园区。项目选址位于大连市甘井子区拉树房村，占地面积约77000平方米。

大连市政府决定以BOT模式实施该项目，并以公开招标方式选择项目投资人，由投资人依法设立项目公司。大连市政府授权大连市城建局授予项目公司特许经营权，项目公司在特许经营期内投资、设计、建设、运营、维护项目设施，并在特许经营期期满时将项目设施无偿完好地移交给市城建局或其指定机构。特许经营权期限为27年(含建设期)。

事实上，早在2003年大连市就曾采用BOT方式运作过垃圾焚烧项目，当时市政府并没有聘请招商顾问，而是自行公开招标，选择了株式会社荏原制作所和大连起重体团联合体为中标人，确定的工艺是流化床工艺。投资人中标后，与大连市政府进行了长达5年、前后十几轮的谈判，垃圾处理补贴费越谈越高，从中标时的60多元谈到100多元。由于政府与投资人在特许经营协议的某些关键条款上未能达成一致，谈判无果而终。

项目主管部门大连市城市管理局的工作一度陷入僵局，直到一个偶然的机会城建局闪红光副局长结识了北京大岳咨询公司的金永祥总经理，并与其一起探讨了大连市环卫系统面临的问题和困惑，也了解了国内一些城市成功的项目运作经验。这次简单的会面为城建局在城市建设和管理方面打开了新的工作思路，也使城建局下定了聘请北京大岳咨询公司作为招商顾问的决心。城建局同时聘请辽宁开元律师事务所作为项目的法律顾问，重新通过公开招标再次选择项目投资人。

9.3.1.2　项目的运作过程

项目重新启动后，在大连市政府的大力支持下，大连市城建局牵头组织政府相关单位、招商顾问和法律顾问，认真分析总结了项目上一次运作失败的原因。可以看到，政府方对于BOT项目法人招标的复杂性估计不足、将工程招标的方法和思路照搬到项目法人招标上来是导致失败的重要因素。而进一步总结还发现，更为重要的原因是，招标文件仅有《投标人须知》而没有《特许经营协议》，所有协议的关键条款都要在后期通过谈判来确定，这就造成了项目招商时边界条件不明确，政府与投资人各自的理解不一、分歧较大，反过来又导致后期的谈判工作多次停滞，项目陷入恶性循环。

在总结教训的基础上，大连市城建局牵头组织相关单位和招商顾问、法律顾问，借鉴国内其他城市垃圾处理BOT项目的成功经验，梳理出项目运作中的关键事项，认真研究并落实了项目条件，完成了转让文件和评审办法的编制，并且编制了特许经营协议作为招标文件的重要内容。总体来看，项目重新运作主要完成了以下几项工作:

(1)重新确定焚烧工艺

项目原来选用的是流化床工艺。根据近年来国内各地项目运行的效果，住建部推荐的炉排炉工艺已逐步成为垃圾焚烧处理的主流工艺。经过广泛调研后，市政府决定采用炉排炉工艺代替流化床工艺。

(2)认真研究并落实项目条件

落实的各种项目条件包括:明确大连市政府负责的项目配套设施建设内容;项目建设中一次性解决渗滤液和飞灰等副产品的处理问题;考虑到国内民众对于垃圾处理行业的争议以及日益严格的环保要求，项目明确对烟气中二噁英的排放执行欧盟2000工业废气排放标准。针对关键技术问题(比如垃圾低位热值、项目处理规模设置等)，招商顾问还邀请行业专家进行了有关技术工艺的专题研究，以保证项目条件的科学性和合理性。

(3)提供充分的项目基础资料，安排好投标人的现场考察

大连市政府和招商顾问认真倾听潜在投标人的需求，协助潜在投标人开展尽职调查，组织现场考察，针对投标人提出的问题认真作答。通过上述工作，尽量做到让投标人准确把握项目基本情况，减少或避免招标人与投标人之间的认识分歧。

(4)技术方案采用“暗标”形式，充分保证客观公平

技术方案采用“暗标”形式即技术方案中不能出现可识别投标人身份的文字、标志、符号等内容。暗标操作复杂，对于招商顾问运作能力要求很高，稍有遗漏就会产生废标。但由于暗标能消除明标评标过程中评委会成员的人为打分倾向，能更加有效地保证评标过程公平、客观，因此，政府方最终坚持选择了暗标形式。

9.3.2　项目的实施情况

2009年2月5日，大连市城建局在大连市建设工程交易中心发布了项目招标公告，并在大连市监察局工作人员的监督下采用随机抽取的方式确定了评标专家。2009年5月19日，开标仪式在大连市建设工程交易中心举行，共有九家投标人参与投标。大连市发改委、财政局、城建局、环保局和监察局等有关部门对此次开标仪式进行了全过程监督。根据开标结果，垃圾处理价格报价最低的三家分别是:

天津泰达环境有限公司和中国恩菲工程技术有限公司联合体报价为51 元/吨;

中国环境保护公司和中节能可再生能源投资有限公司联合体报价为53 元/吨;

中国光大国际有限公司报价为58.5元/吨。

经过严格的综合评审和澄清谈判后，招标人确认天津泰达环境有限公司和中国恩菲工程技术有限公司联合体中标。中标的垃圾处理价格51元/吨，不到上一次招标时中标人要求价格的一半，招标结果大大优于政府预期。

2009年7月17日，大连市城建局与中标人——天津泰达环保有限公司和中国恩菲工程技术有限公司联合体草签了特许经营协议。

9.3.3　社会的关注

大连市城市中心区生活垃圾焚烧发电项目是大连市建设节约型社会、发展循环经济、开展资源高效集约利用的重点工程，项目一经推出就受到老百姓和当地媒体的密切关注。然而2003年至2008年底历时5年多的招标进展缓慢，谈判无果而终，使项目的前景乃至政府信用遭到质疑。这期间政府一方面与投资人进行着艰苦谈判，一方面还承受着巨大的社会舆论压力。

第二次的招商运作中，政府方选择借助专业机构的力量，遵守行业惯例，规范运作，仅仅用了5个月就完成了从发布公告到签署协议的整个招商过程。

大连项目的成功是多方面的，不仅在运作时间之短上大大超越政府的预期，51元/吨的中标价格也让政府各有关部门非常满意。客观地讲，与国内其他地区相比，东北地区的公用事业改革略显滞后，污水、垃圾等行业的市场化程度也较低。大连市城市中心区生活垃圾焚烧处理BOT项目是辽宁首个、东北地区最大的垃圾发电项目，项目成功的市场化运作不仅解决了大连市城市发展中垃圾处理的难题，也为东北地区推进公用事业改革、规范运作垃圾处理项目提供了可借鉴的成功范例。

9.3.4　经验总结

大连项目的成功运作是在深刻理解行业惯例和投资人需求的基础上，政府与招标顾问密切配合的成果。本项目的经验可总结如下:

9.3.4.1　招标文件内容完整齐全

本项目的第一次招标之所以会产生“马拉松”式的谈判，是因为招标文件仅有《投标人须知》，而没有《特许经营协议》，所有协议的关键条款都要在后期谈判中确定，其工作量和难度可想而知。而在本次招标过程中，按照行业惯例，《特许经营协议》作为招标文件的一部分，投标人仅可在已有文本的基础上提出偏差意见(即对协议的修改意见)，而且，在评标时对偏差意见是要扣分的(即如果对协议的修改意见太多则很可能无法中标)。在这种情况下，《特许经营协议》的存在就能够大大减少后期谈判的工作量，充分保证政府的主动性和项目的时间进度。

9.3.4.2　暗标形式提高竞争

本项目运作的规范有序和大连市特殊的示范效应，吸引了多家投资人参与，形成了充分竞争。而充分竞争的形成对政府方择优选取投资人达到最优的项目实施效果非常有利。在多家当地投资人参与的情况下，采取暗标形式，平等对待所有投资人，增强了投资人的信心。垃圾焚烧领域有实力的投资人悉数参加了项目竞争，共有九家投资人参与了投标。竞标的结果，第一中标候选人要求的垃圾处理价格(即政府补贴价格)为51元/吨，不到上一次谈判价格的一半，仅此一项每年节省财政支出近3000万元。按照节省的费用初步估算，可以采用BOT方式建设日处理规模10万吨、出水标准达到一级A的污水处理厂一座。大连市政府各有关部门对于招标结果相当满意。

9.3.4.3　项目条件合理确定

上一次招标谈判中，由于缺乏相应的垃圾项目运作经验，政府方在特许经营协议中约定了政府要承担其自身难以承受的风险。比如，当时在文件中规定政府保证垃圾热值，如果垃圾热值低于协议中约定的数值，政府须给予投资人额外补贴。对于成分复杂、含水率较高的城市生活垃圾来说，热值本身就是不确定的。这种约定对于政府来说既不现实，又有较大的风险。因此，为避免不必要的损失，本次招标按照行业惯例规定了政府提供垃圾的热值需在一定范围内(4200～8400kj/kg)，只要符合该热值范围的都是合格的垃圾，如此约定切合现实情况，也大大降低了政府违约的风险。