社会保险制度的运行

第二节　社会保险制度的运行

一、国外社会保险制度运行模式

(一)国外养老保险制度的运行模式

1.投保资助型养老保险模式

世界上第一个推出这种模式的国家是德国。投保资助型养老保险制度，是以国家为主体，从关心人们晚年生活和社会安定出发，要求用强制性的手段把一切工资收入者乃至一切公民，以及一切雇用员工的用人单位，都无一例外地覆盖在社会保险网络之下。具体实施这项制度需要满足以下条件:

(1)制定并颁布老年社会保险法，作为实施投保资助型老年社会保险的法律依据。

(2)建立统一的社会保险管理机构，作为实施投保资助型老年社会保险的组织依据。

(3)强制投保，强制工资收入者以至每一公民参加老年社会保险事业，定期履行缴纳老年社会保险费的义务。

(4)强制雇主为雇员缴纳老年社会保险费，并作为一条法律固定下来。

(5)建立社会保险基金。投保资助型的老年社会保险，除要求雇主、雇员按既定的保险费比例定期缴费外，还要求政府予以补助。

第二次世界大战后，随着“福利国家”的出现，社会福利日益受到人们的关注，实行投保资助型的养老保险国家中的大多数国家，“西方福利”国家、日本、澳大利亚等国开始走向普遍养老制;而另外的一些国家如美国继续只对有工资收入的劳动者实行基本养老保险的传统做法，即继续实行选择制。

2.中央公积金养老保险模式

现今大约有15个国家实行“中央公积金制”的强制储蓄型养老保险制度。其中新加坡的退休基金年年有余，且借助“中央公积金制”进一步推动了经济发展，举世瞩目。新加坡采取的强制储蓄型老年社会保险，其最大特色是不需要国家在财政上予以拨款而是强制雇员与雇主同时投保以形成社会保险基金。新加坡在实施这种中央公积金型老年社会保险制度时，具体采取了以下措施:

(1)制定并颁布了一项行之有效的法规——《中央公积金法令》，并经过了多次的修改，修改后的法规不但更加有助于老年社会保险事业的推进，而且由于放宽了公积金使用范围，与经济发展和社会进步的步履配合得更加紧密了。

(2)成立了中央公积金局，它既是老年社会保险方针政策的制定者，诸如制定总投保费率、投保比例、投保年限、退休年龄等，又是具体实施强制储蓄的业务部门，诸如收缴保险费、给付退休金、制定个人账户等，还有确保社保基金增值的金融单位。

(3)为每个投保雇员制定一份老年保险卡。此外，随经济与企业的发展情况变动调整总投保费率和比例。

总的来说，新加坡的这种强制性储蓄社会养老保险取得了很大的成就，博得了世界的关注，实现了老年社会保险的社会化，积累了一笔雄厚的老年社会保险基金，而且相比世界其他各国的养老金财务危机，新加坡的退休基金年年有大量的盈余。同时借助雄厚的社会养老保险基金，促进了国民经济运行的良性循环。但是，新加坡的这种模式也有不足之处，投保费率过高，使得投保人负担较重，缺乏互助互济的色彩，退休金单一等。

3.个人储蓄账户养老保险模式

20世纪80年代初，智利推出了一种崭新的基本养老保险模式，这种模式既有别于投保资助型也有别于新加坡的中央公积金制，实际上是一种强制劳动者个人长期储蓄养老的纯个人养老账户制。按照这种模式，只有投保人长期投保形成基金，而后由基金公司投资运营，在退休时做养老之用。智利之所以改变基本养老保险模式，是因为1924年就已建立的旧模式存在严重的弊端，也不符合人口老龄化的趋向。而且旧模式的投保费缴纳极不公平，歧视一般劳动群众，引起了广大劳动者的不满，要求改革。

按照新模式，首先要求建立个人储蓄账户。智利政府规定，用人单位不再缴纳基本养老保险费，保费只由投保人缴纳，加上投放盈利组成基本养老保险金。个人投保费率规定为10%，另加基金管理公司收取的3%的管理费，总费率实际达到13%。这是因为，智利的养老保险基金并不交给政府管理，而是交给几十家养老金管理公司(AFP)按照自愿投保、自愿退保的原则分别管理。因此费用的收取是不可避免的。个人储蓄账户究竟交由哪家基金管理公司管理，由投保人自己选择。为了争夺投保人，各公司也纷纷设法搞好服务，提高基金的回报率。智利这种以私营化改革为目标的养老保险制度，政府在一定的领域还是继续履行自己的职责。例如，保障最低的退休金，假如投保人的个人储蓄账户经过了20年的积累后仍保证不了最低养老金，则由国家财政补足。同时也监管养老基金管理公司(AFP)的市场行为。智利模式的问世也引起了世界的瞩目，拉美国家纷纷效仿。秘鲁1993年，哥伦比亚和阿根廷1994年都先后采取了个人储蓄账户制。

毫无疑问，以私营化为目标的智利模式减轻了财政负担，提高了整个社会保障体系的效率，有利于提高国民储蓄率，促进经济与社会的发展。但是智利模式取消了责任共担机制而代之以完全的个人责任制，根本上取消了社会保险的公平性和互济性特征。即便如此，该模式还存在着许多值得中国学习和借鉴的地方。

(二)国外医疗保险制度的运行模式

1.福利型医疗保险模式

这是指由国家直接主办、强制参加，医疗保险资金主要来自税收，政府通过预算分配的方式，将医疗保险基金划拨给有关部门的模式。英国是世界上最早实行全民免费医疗的国家，也是福利型医疗保险模式最为典型的代表。1944年英国政府提出了“国家卫生服务”的口号和建议，并提出医疗服务的三大原则:

(1)对每个公民提供广泛的医疗服务。

(2)卫生服务经费全部或者大部分从国家税收中支出。

(3)卫生服务由初级服务、地段服务和医院服务三部分组成。初级服务由通科开业医生提供，地段服务由当地政府提供，医院服务主要是提供专科医疗服务。1948年英国通过了《国民医疗保健服务法》，实行了对所有医疗机构的国有化，医疗机构的医护人员是国家卫生工作人员。1964年，英国又颁布了《国家卫生服务法》，对所有公民提供免费的综合医疗服务，患者只需付挂号费。英国的医疗保险制度主要有以下三项内容:

(1)政府承担了绝大部分的医疗费用。在英国的医疗总费用中，来自政府税收的费用约占90%，其他费用来自社会缴费和患者自己付费以及其他收入。

(2)政府统一管理医疗保险。卫生部是英国医疗制度的最高权力机构，下设地区和地段卫生局，实行三级管理。

(3)政府适当鼓励私人医院和商业医疗保险的发展，以满足公民对于医疗服务的不同需要和增加医疗服务的供给。

这种医疗保险制度计划性较强，筹集资金较为容易，充分保障全体国民享受相同医疗服务的公平性。但是免费或低收费的医疗服务，必然会降低国家医疗资源的利用效率。

2.统筹型医疗保险模式

该模式也称为社会医疗保险模式，是指根据权利与义务相结合的原则，由国家立法、政府强制性地向劳动者个人和雇主统一筹集医疗保险基金。为确保工资收入相对较低的雇员群体渡过疾病危险，确保每个国民都能享有良好的医疗服务，新加坡政府实施了医疗救助计划。医疗救助计划同其他社会救助项目相同，依靠政府的拨款资助。

新加坡的这种强制储蓄型医疗保险有利于增强个人的自我保障意识，政府实施的医疗保险计划也满足了国民更高层次的医疗需求。同时由于政府对医院和医生的管理也降低了医疗成本，提高了医疗服务的效率。

(三)国外的失业保险制度

(1)美国失业保险制度。美国的失业保险制度发端于1935年的《社会保障法》。1929—1933年的经济大萧条造成当时大约有1/3的劳动者处于失业状态，私人慈善和公共救济已满足不了现实需求。据此，刚入主白宫的罗斯福总统认为，必须迅速建立失业保险制度，保障劳动者不再受失去工作之苦，失业保险制度由联邦和州失业保险立法两部分组成。联邦法律规定各州需要共同遵守的条款;各州则在满足联邦法律最低标准的条件下，根据本州的具体情况，制定自己的失业保险法，享有很大的自主权。联邦失业保险法规定，在经过了一周的等待之后，失业者一般可领取26周的失业保险金。在经济衰退期间，平均失业期延长了，有更多的失业者会在用完失业保险金后还不能重新就业。在这种情况下，失业者可以领取延长的失业保险金，水平与正常的失业保险金相同，给付期最长可达到13周。20世纪70年代的严重衰退迫使国会在1975年又制定了一个临时性的紧急延长计划，即联邦补充津贴。

(2)德国失业保险制度。德国的失业保险制度起始于1927年的《失业介绍法和失业保险法》，现行制度按1969年的《就业促进法》形成，实行的是强制性失业保险加失业救助的双重失业保护制度。在德国，失业保险的范围覆盖了所有有酬雇员。但每周工作不到15小时的雇员，以及每年工作不到两个月或50个工作日的雇员将被排除在外。失业救助的范围是那些无权享受或不能继续享受失业保险待遇的失业者。失业保险对雇主和雇员均强制征费，双方按照工资的6.5%均摊。政府负责弥补赤字。失业救助是联邦政府的职责，资金来源于税收收入。失业保险金的领取从失业者正式向劳动局申报失业之日算起，领取时间的长短根据失业前3年的就业时间来确定，一般的最短为78天，最长不超过832天。

(3)日本失业保险制度。1947年，日本颁布《失业保险法》，从此开始了失业社会保险制度的实施。进入20世纪70年代，日本政府发现依靠现行失业保险制度不能促进更快的就业。于是在1974年12月停止实行《失业保险法》，改而实施雇用保险制度，不仅重善后，也开始重预防。日本政府指令，雇用保险制度由劳动省职业安定局雇用保险课制定、监督和管理，并指定47个都道府县的雇用保险课，以及管辖的470个公共职业安定所为具体执行单位。日本的雇用保险制度由两部分组成:一是善后部分，即对劳动者失业后的补救活动，包括登记失业、统计失业、调查失业者情况及给付失业津贴，目的是对失业者收入损失进行一定程度的补偿，使他们仍能过上和在业时相差不大的生活;二是预防部分，采取积极措施，鼓励劳动者再就业，具体包括雇用安定措施、能力开发措施、雇用福利措施等。

二、我国现行医疗保险制度的基本内容

目前，我国应用最广泛、覆盖人群最广、绝大多数城乡居民能够共同享有的医疗保险制度主要有三种。

(一)城镇职工基本医疗保险制度

2001年起实施的城镇职工基本医疗保险制度，覆盖辖区所有党政群机关、企事业单位。

(1)城镇职工基本医疗保险的原则:基本医疗保险的水平要与社会主义初级阶段生产力发展水平相适应;城镇所有用人单位及其职工都要参加基本医疗保险，实行属地管理;基本医疗保险费由用人单位和职工双方共同负担;基本医疗保险基金实行社会统筹和个人账户相结合。

(2)城镇职工基本医疗保险的覆盖范围和缴费方法:城镇所有用人单位，包括各类企业、机关、事业单位、社会团体、民办非企业单位及其职工，都要参加基本医疗保险。乡镇企业及其职工、城镇个体经济组织业主及其从业人员是否参加基本医疗保险，由各省、自治区、直辖市人民政府决定。基本医疗保险费由用人单位和职工共同缴纳。

(3)城镇职工基本医疗保险的目的:在矫正城镇职工基本医疗保险的制度性缺陷的基础上，实现对城镇正式部门就业人员的全面覆盖。要为个体劳动者参保提供激励，鼓励那些有稳定工作、除了户口身份之外与城镇就业人口并无区别的农民工群体纳入城镇职工基本医疗保险，扩大城镇职工基本医疗保险的覆盖面，逐步使城镇职工基本医疗保险制度能够覆盖所有正式部门就业人口、退休职工以及愿意参加职工医保的个体劳动者，成为城镇筹资能力最强、保障范围最广的医疗保障制度。

(二)新型农村合作医疗制度

2005年起实施的新型农村合作医疗制度，覆盖辖区农业人口(含外出务工人员)。

农村合作医疗是由我国农民自己创造的互助共济的医疗保障制度，在保障农民获得基本卫生服务、缓解农民因病致贫和因病返贫方面发挥了重要的作用。在矫正新农合的制度性缺陷的基础上，扩大新农合的覆盖面，实行强制性参加，实现对农村居民的全面覆盖，以避免逆选择。同时对低收入群体提供缴费方面的补贴。对于那些季节性打零工性质的农民工群体，在制度上保证其参加新农合的重要前提是改变目前报销时的种种障碍。有两种可供选择的方法:一是探索多种途径与农民工输入城市合作，设立或委托更多农民工定点“医保”医院，为所有参加新农合的农民工提供基本诊疗服务，同时按规定报销部分医疗费用，从而解决农民工带“新农合”进城的“医保”问题;二是降低农民工在城市看病回乡报销医疗费用的门槛。如此，新型农村合作医疗将覆盖所有农村居民，提高低收入农村居民对卫生服务的可及性，在一定程度上保证他们不会因病致贫，提高现有保障制度的公平性，增强风险分担能力。

(三)城镇居民基本医疗保险制度

2007年起实施的城镇居民基本医疗保险制度，覆盖辖区未纳入城镇职工基本医疗保险的非农业户口城镇居民。

(1)城镇居民基本医疗保险遵循的原则:一是低水平起步;二是坚持群众自愿，不搞强制，而是在制度设计上注重政策的吸引力，引导群众参保，并鼓励连续缴费;三是明确中央和地方政府责任;四是坚持统筹协调。要统筹考虑各种保障制度和政策的衔接，地区之间的平衡，新制度的出台对其他人群的影响，以及医疗保障体制和医疗卫生体制的配套改革。

(2)城镇居民基本医疗保险制度的主要保障范围:主要包括三类人群:一是尚未参加城镇职工基本医疗保险或尚未参加公费医疗的达到退休年龄的老年人。二是尚未参加城镇职工基本医疗保险或公费医疗的学生。三是尚未参加城镇职工基本医疗保险或公费医疗无业人员。城镇居民医疗保险仅保障居民花费的住院医疗费用，不保障门诊医疗费用。

(3)城镇居民基本医疗保险制度的缴费标准和报销比例:城镇居民基本医疗保险实行了政府补助的政策。政府对所有参保居民给予不少于人均40元/年的补助，并对城镇低保家庭的未成年人再给予不少于人均10元/年的补助，对城镇低保对象、低收入家庭60岁以上老年人和丧失劳动能力的重度残疾等特殊困难群体的参保缴费再给予不少于人均60元/年的补助。城镇居民基本医疗保险起付标准和报销比例按照就医类别、医院级别和参保人员的类别确定不同标准。

(4)城镇居民基本医疗保险制度的目的:探索和完善城镇居民基本医疗保险的政策体系，鼓励在非正规部门就业、收入较低、但常年居住在城镇的农民工群体参加城镇居民基本医疗保险计划。如此，城镇居民基本医疗保险制度将覆盖城镇原来无法纳入城镇职工基本医疗保险的所有人口，形成合理的筹资机制、健全的管理体制和规范的运行机制，逐步建立以大病统筹为主的城镇居民基本医疗保险制度。

三、我国失业保险制度的沿革和现状

在新中国建立不久，我国也曾推出过失业保险制度，规定保险基金从政府、职工、企业三方筹措。但1958年起，在“左”倾思想和政策的指导下，失业被认为在中国已消亡，没有必要再执行20世纪50年代初的失业保险政策。1978年后，中国开始考虑建立适应社会主义市场经济要求的失业保险制度，并在20世纪80年代中期推出现在看来不够完善的失业保险制度，具体包括覆盖范围、基金筹集、失业补偿标准、终止条件等方面内容。

(1)覆盖范围。起初，失业保险仅仅覆盖城镇国有企业的职工，并且只有属于下列情况之一者才按失业者对待，才给予失业津贴:①正式宣告破产的企业职工;②濒临破产的企业在法定整顿时间被精简的职工;③终止或解除劳动合同的职工等等。从20世纪90年代起，我国的失业保险扩大了覆盖范围，规定城镇一切企业，包括国有和非国有企业的职工，均属于失业保险的保障范围。

(2)基金筹集。规定按照企业缴纳的失业保险费筹集社会保险基金，作为给付失业保险津贴的需要。最初按企业职工标准工资总额的1%缴纳，后来发现，标准工资占工资总额的比例日渐下降，而且由于投保费率较低，地方政府的财政补贴有限，刚刚起步的失业保险制度出现了财务危机的信号，失业保险资金入不敷出。进入20世纪90年代中期，就按职工全部基本工资(而不再是标准工资)的2%～3%提取，即总的投保费率为2%～3%，其中个人缴费规定为1%，企业缴费率为1%～2%。

(3)失业补偿标准。20世纪80年代中期以后，工龄5年以上的失业者，失业津贴给付期上限一律为2年，第一年每月按标准工资的60%～70%给付，第二年按本人标准工资的50%给付;工龄不足5年的失业者，失业津贴给付期上限规定为1年，每月按本人标准工资的60%～70%给付。

(4)终止条件。规定出现下列情况，终止享受失业津贴:①享受失业津贴的期限已达上限;②参军或者出国定居;③重新就业;④无正当理由拒不接受劳动就业服务机构介绍就业;⑤在享受失业津贴期间被劳动教养或被判刑。