社会主义宏观经济调控

一、政府职能及其转变

在社会主义市场经济体制中，政府是重要的宏观经济管理与调控组织。政府的主要职能概括为五个方面：

第一，提供公共产品。公共产品或公共服务，是现代经济学对一类产品或服务的概括，其共同特点是它们的消费不具有排他性，即对同样一个产品或一项服务，你可以消费，我也可以消费。对于这类产品或服务，不会因为消费的人增多而使其减少，一个人的消费不会影响另一个人的消费。除国家公园、路灯等都属于这类产品外，还有公共卫生、义务教育方面的建设与投资等也属于这类产品。政府作为公共利益的代表，必然要承担提供公共产品或公共服务的职责。

第二，优化社会（公共）环境，既包括生态环境优化、自然资源的开发利用合理化、城市整体规划、市容美化、消防救灾和国防建设强化等“硬件”，也包括提供完善的法律、法规等基本制度与规则，保护各类产权主体合法的财产权利，维持社会治安与社会秩序以及维护公平竞争的市场秩序等“软件”。创建良好的有利于国民经济发展的稳定的社会环境，需要总体策划并筹措很多费用。只有政府能承担起治理和改进社会（公共）环境的重任。

第三，实施微观规制。微观规制是政府在微观层面对经济的干预或管制。政府作为市场组织者和监督者，应培育和健全社会主义市场体系，建立比较完善的市场规制，监督市场运行，规范各类经济主体的行为。微观规制内容包括市场准入与退出规制，市场交易中的产权、契约、价格、数量、质量规制，统计、会计规制，社会保障规制，治污环保规制，反不正当竞争和反垄断规制等，目的在于维护公开、公正、公平的竞争环境和市场秩序，使市场价格合理，个人收入体现效率与公平；资源使用效率和经济运行效益最大化。微观规制通过改善宏观经济的微观市场基础，追求长期持续的经济绩效，与宏观调控职能互补。

第四，管理国有资产。政府作为国有资产所有者的代表，行使国有资产的管理职能。政府委托国有资产管理委员会行使所有者职能，在保证国有资产保值与增值的前提下，政府不再直接干预企业的生产经营活动，而是实行宏观的管理和调节。

第五，进行宏观调控。这主要是指政府要对整个国民经济统筹规划，制定政策，抓管大事，公平分配。政府要制定一定时期国民经济和社会发展的战略规划，确定全局性的国民经济和社会发展的重要指标，制定和执行宏观调控政策，决定其他必须由政府统一抓管的重大事项。例如控制某种资源消费方式、控制人口增长等。调节收入分配方面，政府通过调整生产要素相对价格，征收累进的个人所得税和财产税，实行直接的转移支付制度及对商品和劳务的国家分配政策等措施，贯彻“初次分配和再分配都要处理好效率和公平的关系，再分配更加注重公平”[1]的原则，调节收入分配与缩小贫富差距，达到共同富裕的目标。

长期以来，人们往往把社会主义国家宏观经济管理与调控的职能，同国家机构直接经营企业混为一谈，认为政府管理调控越直接、越具体就越有效，从而形成了高度集权、政企不分的经济管理体制，企业实际上成为行政机构的附属物。政府直接干预企业的生产经营，既阻碍了企业成为独立法人实体，也使政府陷入了要对企业承担无限责任的境地；政企职能错位，造成企业的低效率；产权管理责任不明，既提供了政企不分的物质基础，也使企业难以进入市场，造成国有资产的流失；政企不分还阻碍了政府行使社会经济管理职能，难以创造公平竞争的环境。因此，由高度集权的计划经济体制向社会主义市场经济体制转变，不仅要求国有企业转换其经营机制，也要求政府转变其经济职能。

转变政府职能，首先必须实现政企分开。企业不再在行政上附属于专业经济管理部门。政府只对企业投入的资产享有所有者权益，对其债务承担有限责任；专业经济管理部门的职能转向制定行业规划与政策，引导本行业产品结构调整等方面。其次，要推进政府机构改革，提高政府效率，建立办事高效、运转协调、行为规范的政府管理体系。

二、社会主义宏观经济调控的必要性

在当代，无论是社会主义市场经济国家还是资本主义市场经济国家，宏观调控都是不可缺少的。

西方资本主义国家对于由国家来调节宏观经济的认识经历了一个较长的过程，并付出了一定的代价。在一个多世纪前的早期自由市场经济阶段，西方发达国家采用的是亚当·斯密的市场这只“看不见的手”的调节理论，政府的职能只是充当私有财产的“守夜人”。但是，以机器大工业生产为特征的资本主义经济的发展，暴露了自由市场经济的痼疾，即市场机制的调节不能保持社会经济的总量平衡，无法摆脱经济运行的巨大波动及不断出现的生产过剩经济危机的困扰。特别是1929～1933年世界性经济危机的爆发，给资本主义经济以重创，使资本主义世界的工业生产下降了40％，彻底暴露了市场机制自发调节的缺陷。据此，凯恩斯倡导国家干预经济，摒弃自由市场经济理论，并提出国家调节社会总需求的一系列主张。第二次世界大战以后的一段时间里，凯恩斯主义在英、美等西方发达国家的实际运用中，确实取得了促进经济增长、延缓经济危机爆发的某些效果。至此，国家调节经济活动已成为共识，市场经济进入了有政府调节的现代市场经济阶段。虽然20世纪70年代的滞胀及以后的现实表明，凯恩斯主义不是解决资本主义经济痼疾的灵丹妙药，而宣扬自由市场经济的理论和政策也一直未停止过，但西方发达国家的政府始终没有放弃过对宏观经济的调节。因为政府的宏观经济调节，有助于实现经济稳定持续增长，有助于推动市场经济良性发展。20世纪90年代，克林顿政府采取大幅削减联邦赤字的财政政策和着眼生产、科技的投资政策的“行动主义”干预方针，使美国摆脱了经济不景气的阴影，创造了10年持续经济增长的新经济时代；2008年由美国次贷危机引发的世界金融危机来临，奥巴马政府采取了一系列干预市场的措施，例如，向濒临破产的房地美和房利美两家房地产公司分别注资1000亿美元，并接管“两房”；美联储向全球最大的保险公司——美国国际集团（AIG）注资850亿美元，收管AIG；政府提出了7000亿美元的金融市场救援方案，再加上1000亿美元减税和其他政策性措施，救援方案总价值8500亿美元，为20世纪30年代经济大萧条以来美国政府最大的市场救援行动。

社会主义市场经济的发展更需要政府的宏观调控，要坚持把“看不见的手”和“看得见的手”有机地结合起来，强化政府对市场经济的调节。社会主义宏观调控，是指政府按照社会主义经济满足人民需要的基本要求和国民经济能以较快速度稳步协调发展的需要，综合运用经济的、计划的、法律的和必要的行政手段，对整个国民经济运行和发展进行的调节和控制。宏观调控的基本要求是：使宏观经济活动通过市场中介和微观经济活动有机地结合起来，保持总供求的基本平衡，顺利实现经济发展的战略目标。

在社会主义市场经济条件下，发挥政府职能，实行政府对国民经济的宏观调控有其必要性，这是因为：

第一，实行宏观调控是实现社会主义生产目的的需要。社会主义的生产目的，归根到底是为了满足人民的物质文化生活需要。这个根本目的是通过各个不同发展阶段的具体发展目标体现的。在社会主义市场经济条件下，市场在资源配置中虽然占有基础地位，但单纯地依靠市场的自发调节，通过市场竞争所达到的资源配置和收入分配目标不一定与社会主义生产目的和经济发展战略目标完全吻合。为了将市场的自发调节纳入整个经济发展的轨道，实现社会主义预定的目标和预期目的，政府自觉地对国民经济进行宏观调控是完全必要的。

第二，实行宏观调控是实现社会化大生产按比例发展、自觉保持社会总供求平衡的需要。社会化大生产要求按比例地配置资源，建立起适合于国民经济协调发展的总量关系和结构关系，保证社会各个部门和社会再生产各个环节顺利进行。而要达到这个目标，单靠市场的自发调节是不够的，还须依靠国家对国民经济的宏观调控。经济体制改革必然涉及利益关系的调整，为了协调多元化、多层次的经济主体的利益关系，克服各地区、各部门经济发展的不平衡性，也必须对国民经济运行进行宏观调控。改革的中心环节是搞好搞活企业，在转换企业的经营机制时，要协调国家的整体利益和企业的局部利益，必须加强宏观调控。

第三，实行宏观调控是矫正“市场失灵”的需要。市场虽能在资源配置中发挥基础性调节作用，但它并不是万能的，也会发生诸多“市场失灵”：不易解决诸如企业生产经营的外部性、公共产品供给等问题，如生态环境的维护；市场自发的竞争可以导致垄断，从而导致效率的损失；单靠市场不能完全实现公正的收入分配，容易引起收入分配差距的扩大，引发社会矛盾；市场调节是事后的调节，带有一定的盲目性和滞后性。所以单纯依靠市场机制的作用难以实现国民经济的稳定发展，必须由政府运用经济手段、法律手段和其他调控手段规范和调节市场，并通过市场引导国民经济按照宏观经济的目标运行。

三、宏观调控体系

为了有效地实现政府对国民经济的宏观调控，需要建立一个比较完整的宏观调控体系。宏观调控体系包括宏观调控目标、宏观调控方式和手段等。

（一）宏观调控的目标

宏观调控的主要目标包括五个方面：促进经济稳定增长、保持物价稳定、实现充分就业、收入分配公平、国际收支平衡。

1．促进国民经济稳定增长

促进经济稳定增长是宏观调控的最重要目标。为了尽快缩小同发达国家发展水平的差距，早日实现国强民富，我国需要持续快速的经济增长率，但必须根据客观实际的可能量力而行，因为经济增长是否稳定，直接关系到社会总供给和社会总需求能否保持基本平衡，经济结构是否优化，社会资源配置的效率和社会经济效益是否提高。如果经济增长过快，导致社会总供给和社会总需求总量失衡，国民经济比例失调，最终速度被迫大副下降。纵观世界各国经济发展的过程，可以看出经济活动经常处于强势波动的国家，国民经济发展迟缓。相反，以渐进模式并保持连续而稳定协调发展的国家，国民经济及现代化的进程就比较快。可见，促进经济稳定增长是在调节社会总供给与社会总需求的关系中实现的。同时也是在经济结构不断优化的过程中实现的。经济结构优化包括所有制结构、分配结构、消费结构、就业结构、产业结构、产品结构、技术结构、资源结构、投资结构、部门结构、地区结构优化等方面。结构优化的实质是要求资源配置合理化，保持不同产业的部门通过适当的投入产出，彼此间形成最佳组合的比例关系。它关系到国民经济各部门之间的产业结构和产品结构是否协调的问题，更关系到公有制经济与非公有制经济确定在何种比例上，既能保持国民经济稳定增长，又能保持社会公平和基本经济制度的社会主义性质。这些问题客观上需要国家和市场共同做出适当的选择和调节。

经济稳定增长是指它既能够满足社会发展的需要，又是目前技术进步和资源状况所能达到的，并同经济结构和经济绩效相适应的经济增长。在一定时期内，经济增长率多高为宜，则因经济条件不同而不同。其中国民生产总值（或国内生产总值）是最主要的指标。一般认为，在发展中国家，1％～3％的年均增长率为低增长，4％～5％的年均增长率为中速增长，6％～10％的年均增长率为高速增长，10％以上的年均增长率为超高速增长。由于我国各地的条件和经济发展水平不一样，条件好的地区可以力争更高的经济增长率。作为国家宏观经济调控的职能，还要为落后地区的经济增长提供可能的支持和帮助；要保持国民经济稳定增长，实现社会资源的有效利用和配置，避免出现经济的大起大落。

2．保持物价稳定

物价稳定是通货稳定、经济稳定、比例协调的综合反映。物价稳定不是指个别商品价格的稳定，而是指物价总水平的稳定，但又不是指物价水平的固定不变。它主要是指物价变动应保持在经济顺利运行所允许而居民又能承受的范围内。物价总水平的基本稳定是相对于物价较快上涨或下降而言的，常用物价变动率的高低来衡量。物价总水平稳定的主要标志是：零售商品物价总指数上升的幅度应低于银行存款利率（年利率以上），职工生活费用上升的幅度应低于职工平均工资的增长速度。

我国多年经济实践证实：过高的通货膨胀率使价格、利率等市场信息失真，误导企业盲目扩大规模追求数量增长，降低了资源配置效率和社会经济效益，不利产业结构调整，易陷入收入－成本－价格轮番上涨的恶性循环。零通货膨胀率或过低的通货膨胀率（大幅低于银行存款利率）难免引发通货紧缩，抑制经济增长甚至导致经济衰退，失业率上升、需求不足。所以要将通货膨胀率控制在适度区间，是保持物价总水平基本稳定的前提。

3．实现充分就业

就业是民生之本，是人民群众改善生活的基本前提和基本途径。劳动者充分就业是经济繁荣的标志。但在当今世界上，没有任何一个国家能做到百分之百的就业，充分就业仅仅意味着将失业率保持在一个尽可能低的水平上。一般可以把失业分为两类：自然性失业与经济性失业。自然性失业，指自自愿放弃工作机会而不愿意寻找工作而造成的失业。经济性失业又称非自愿失业，即劳动者愿意接受目前的工资，仍然找不到工作的状态。西方发达国家一般将4％～6％失业率作为充分就业的标准，如美国在20世纪60年代曾把4％～5％的自然失业率作为充分就业的标准。到了20世纪80年代，由于劳动力结构的变化，即女工、青工的比例增加，5．5％～6％的失业率就被认为是实现了充分就业。我国一方面劳动供给数量庞大，另一方面劳动力需求数量有限，实现充分就业的任务非常繁重。为此，政府从严格控制人口和劳动力数量增长制约劳动供给，从促进经济持续快速增长来增加就业岗位。在进一步推进国有企业改革进程、调整经济结构的同时，一直注重妥善解决劳动生产率提高与富余人员的就业问题，特别是鼓励支持非公有制经济共同发展，吸纳了大量劳动力就业。近年城镇登记的失业率控制在5％左右，但随着农业产业化、农村城镇化的推进，大量农村剩余劳动力转向城镇和非农产业，对“农民工”“转业工”的就业压力很大。政府要通过改革产业结构、就业结构，积极发展劳动密集型产业、第三产业、民营中小企业，广开就业门路；改善劳动力市场，提供就业信息；进行人力资本投资，进行新技术教育，培训失业人员，提高劳动者素质，使劳动者尽快走上就业岗位。

4．实现收入分配公平

把收入分配公平作为宏观调控的目标，是社会主义本质要求。而要消灭剥削，消除两极分化，最终达到共同富裕，也只有政府出手才能实现。因为市场机制本身并不具有实现公平分配、调节收入和财富占有差距的功能，市场竞争和效率机制的结果是优胜劣汰、两极分化。严重的收入分配不公影响社会和谐稳定：不仅挫伤了劳动者的积极性和创造性，引发不同行业投资者、经营者的非理性行为，降低了社会经济活动的效率，而且导致部分社会成员陷入严重的心理不平衡，对政府、对非法非正常致富者产生强烈不满情绪，可能扰乱社会秩序。目前我国的收入分配不公已经发展到比较严重的程度，用反映居民收入差距的基尼系数考量，我国2000年已达到0．432，超过了国际公认的0．4的警戒线。2008年达到最高值0．491。因此，政府必须把实现收入分配公平作为宏观调控的目标之一，建立起合理的收入分配制度和完善调控机制。党的十七大报告明确指出：合理的收入分配制度是社会公平的重要体现，初次分配和再分配都要处理好效率与公平的关系，再分配更加注重公平。逐步提高居民收入在国民收入分配中的比重，提高劳动报酬在初次分配中的比重。着力提高低收入者收入，逐步提高扶贫标准和最低工资标准，建立企业职工工资正常增长机制和支付保障机制。创造条件让更多群众拥有财产性收入。保护合法收入，调节过高收入，取缔非法收入。扩大转移支付，强化税收调节，打破经营垄断，创造机会公平，整顿分配秩序，逐步扭转收入差距扩大趋势。党的十八大报告进一步强调，完善劳动、资本、技术、管理等生产要素按贡献参与分配的初次分配机制，加快健全以税收、社会保障、转移支付为主要手段的再分配调节机制。并提出全面建成小康社会宏伟目标，人民生活水平全面提高，基本公共服务均等化总体实现。收入分配公平作为宏观调控目标，与其他宏观调控目标一样，也有具体的量化指标，即要把反映全国城乡居民收入分配差距的总体基尼系数控制在国际公认的警戒线0．4以下。

5．保持国际收支平衡

在开放经济系统中，国际收支状况不仅反映这个国家对外经济交往的情况，而且会影响该国国内经济的稳定程度。当国际收支出现逆差时，会导致外汇短缺、本国货币的汇率下降等现象，严重的国际收支逆差会大量消耗国家储备，影响金融实力，使国家信用受损。当国际收支出现大量的持续顺差时，会导致汇率上涨，影响出口，并诱发国内通货膨胀，也易造成与逆差国经济关系的紧张。所以，国际收支是否平衡一直是各国政府非常关注的问题，并力图通过宏观经济调节达到平衡。

实行对外开放后，我国与国际间的经济联系范围不断扩大，进出口贸易、资金、技术和劳务的引进和输出，都伴随着外汇的收付。保持国际收支大致平衡也成为我国政府宏观调控的一个非常重要的目标。

宏观调控的出发点和最终归宿是提高人民的生活水平和改善生活质量。既要防止只重积累忽视人民生活水平提高的倾向，又要防止脱离生产实际增长水平片面地强调消费的倾向，即追求膨胀消费和超前消费的倾向。总之，妥善地处理生产建设与人民生活改善的关系，使两者相互适应、相互促进，这既有利于调动劳动者的积极性，又有利于社会主义经济的协调发展。

（二）宏观调控的方式

政府对经济活动进行宏观调控的方式分为直接调控和间接调控两种。

直接调控，即指国家依靠控制的经济资源，主要运用行政手段或指令性计划手段，对社会经济活动通过行政部门，特别是主管部门进行强制性调控，约束企业、家庭和个人的经济行为，使之符合国家宏观经济发展的目标。其方式主要包括定量供给、额度控制、行政调拨和非参数式的数量和价格的调节。直接调控方式具有调节速度较快、力度较大、约束性强、在短时期内可以实现政府所期待的调控目标的优点。不足之处集中体现在：一是调节对象的自主决策能力受到了限制；二是容易忽视经济主体的利益，窒息其经济活动的积极性；三是因为社会经济活动纷繁复杂，一旦政府调节不当或过度，不仅达不到有效调节的目的，有时还会引发人为的非正常的经济波动；四是由于直接调控方式通常使用于非均衡状态比较严重时，付出的成本比较大。

间接调控，即指国家主要依靠经济手段等，通过调节经济运行主体的利益关系引导其经济活动符合或接近国家宏观调控目标的要求。主要是通过调整货币供给量、市场参数来影响市场，从而间接影响市场主体的经济活动。与直接调控方式相比，间接调控方式的优点主要是：一是由于间接调控方式是通过市场参数，主要是以价格调节为主来影响市场运行和发展的。二是当经济开始出现波动时，就可随时利用利率、税率、汇率、价格等市场参数进行调控，因而间接调控的成本比较低。

长期以来，由于理论上混淆了经济制度与经济体制的区别，错误地将市场经济与资本主义私有制相联系，因而包括我国在内的各社会主义国家一开始就建立了高度集中的计划经济体制，强调政府在社会经济活动中的绝对支配地位，把一切经济活动直接纳入计划轨道，对国民经济的活动采取直接调控方式，排斥市场机制的作用，价格仅作为经济核算的工具存在，基本上不起调节作用。主要通过指令性计划手段等配置资源，其方法包括短缺物资定量供应、银行贷款实行额度控制、住房分配采取行政配给等。采用直接调控的方式调节经济活动，在新中国成立初期显示了重要的作用，也暴露了不少弊端。由于信息的不对称、政府系统运行的低效率、政府决策的某些主观随意性，导致调控不当，管理过死。

当我国由计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨后，国家的宏观调控方式也进行了市场取向的改革。政府改变了过去那种单一的直接调控方式，逐步采取直接调控和间接调控相结合，以间接调控为主的宏观经济调控方式。具体内容是：第一，整个宏观调控是在市场调节的基础上进行的。市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性的作用，经济活动遵循价值规律的要求，适应供求的变化；价格杠杆和竞争机制充分发挥功能，把资源配置到效益好的环节中去，并给企业以压力和动力，实现优胜劣汰；运用市场对各种经济信号反应比较灵敏的优点，促进生产和需求的及时协调。第二，计划的形式和作用的范围发生了重大的变化。虽然整个经济调控的形式仍是实行计划与市场相结合，但指令性计划的范围受到严格的限制，主要是扩大指导性计划范围，并以中长期计划为主，更多地利用市场机制的作用。即使有限范围内的直接计划管理也必须遵循价值规律的作用，考虑市场供求关系。第三，对企业的调控方式是“抓大放小”。社会主义市场经济中的企业大致可分为三类：一类是交通、邮电等关系国计民生的基础设施企业，一类是生产一般性产品的大中型骨干企业，一类是绝大多数的中小企业。由于前两类企业中的一小部分企业在规模和技术上具有优势，在市场中处于举足轻重的地位，其发展可以决定国民经济发展的方向和产业结构的变化。在一定时期内，为了加快基础设施建设，合理调整产业结构，克服国民经济中的薄弱环节和瓶颈环节，对上述一二类骨干带头企业可以实行必要的直接调控。例如，目前中央政府着重抓五百强企业，对其他凡是市场机制能够解决问题的企业，政府不再进行直接调控。

（三）宏观调控的手段

宏观调控手段主要包括经济手段、法律手段、行政手段和计划手段。

1．经济手段

经济手段是指国家根据一定时期经济和社会发展目标制定各项宏观经济政策，相应采用各种经济杠杆来对国民经济进行调控。它是宏观调控的主要手段。经济政策主要有财政政策、货币政策、产业政策、收入政策和汇率政策。经济杠杆主要有价格、税收、信贷、利率、工资及汇率等。各种经济政策和经济杠杆各自有不同的功能和作用，但在实际经济生活中它们的作用是相互联系、相互制约的。如果运用得好、配合得好，它们就可以沿着同一方向作为一种合力发挥作用。因此，国家在运用经济政策和经济杠杆时，必须协调配套、综合运用，使之发挥合力作用调节好各方面的经济关系。经济手段具有诱导性、间接性、自觉性和灵活性的特点。

（1）财政政策。财政政策的具体运作主要是通过国家预算、税收、国家信用、财政投资和财政补贴等手段来实现的。

国家预算是经法定程序审查批准的国家对集中性资金进行统筹分配的年度财政的收支计划。它是以收支一览表形式表现的、具有法律地位的文件。它明确规定了财政收入的规模、来源、形式和财政支出的方向与数量，以及各项收支结构的内部比例关系。国家预算的调节功能主要表现在两个方面：一方面是通过国家预算的规模来调节社会总需求的规模及其与总供给的关系，另一方面是通过预算收支结构的变动来调节供需结构的平衡和国民经济发展中的一些比例关系。

国家税收是财政收入的一种主要形式，它是国家为实现其职能，按照固定比例对社会产品所进行的强制的、无偿的分配。其特点有四：①通过对经济行为和经济主体征税与不征税、多征税与少征税来发挥鼓励或限制作用。②通过对生产经营过程中的各种不同的客观因素征税，使生产经营者有一个公平的竞争环境。③通过对纳税人所得征税，并辅以累进的税率，实现对收入分配的调节。④通过对进出口贸易征税与不征税，起到平衡外贸收支的作用。

国家信用是国家按照经济有偿原则筹集和供应财政资金的一种分配手段。其主要形式是国债和国家向银行等金融机构的财政性借款。它具有有偿性、归还性和强制性的特点。国家发行国债，通过发行的偿还数量、发行对象和国债利率的调整，对社会总供给和总需求的总量与结构，起着显著的调节作用。但国债规模要适度，不能超过国际警戒线。

财政投资即用国家财产安排的预算内投资。它是进行国家重点建设和其他大中型项目的主要资金来源，是形成国有资产的主要基础。财政投资的增减可引起社会总需求的增减，并可调整产业结构和投资结构。

财政补贴包括生产性补贴和生活补贴。生产性补贴可以保证某些亏损或微利企业的生存发展，也可用以鼓励某个行业的发展；生活补贴用以补助居民的生活。财政补贴可以稳定生产和生活，并具有调节供求的作用。

在财政政策运用中，各种手段应相互协调，并且要与货币政策的目标相一致。根据不同时期经济波动发展的态势，政府可以采取不同类型的财政政策。当社会总需求小于社会总供给时，国家采取扩张性财政政策，即通过减少税收、回收公债、增加补贴及预算支出来刺激总需求的增长。此时财政支出增加所形成的赤字主要靠发行公债来弥补。当社会总需求大于社会总供给时，国家采取紧缩性的财政政策，即增加税收、限制补贴、减少预算支出来抑制过度的需求，使社会总需求和社会总供给趋于平衡，同时减轻通货膨胀的压力。

（2）货币政策。货币政策由中央银行通过利率、信贷、汇率、货币发行、外汇管理及金融法规条例等金融工具来实施。其具体运作主要通过公开市场业务、再贴现率和法定存款准备金来实现。

公开市场业务是中央银行在市场上公开买卖各种政府债券，如国库券、公债，以及银行机构发行的证券等，以调节货币供应量的活动。公开市场业务要逆经济风向行事。

再贴现率是中央银行在商业银行以有价证券作抵押时向商业银行放款的利率。在商业银行资金不足时，可以向中央银行筹资，它可以把企业向它贴现的票据再贴现给中央银行取得资金，也可以开出期票并用政府债券做担保获得中央银行的贷款。这样，中央银行就可以通过调节再贴现率来影响商业银行的借款成本，从而达到调节商业银行放款规模、调节货币供应量的目的。当中央银行认为总需求不足，就降低再贴现率；反之，总需求过大，就提高再贴现率。

法定存款准备金是中央银行规定商业银行和金融机构按一定比例将所吸收存款的一部分交存中央银行而形成的。所交存的准备金与存款额的比例就是法定存款准备金率。如果中央银行调低法定存款准备金率，商业银行则减少了上缴中央银行的存款准备金数额，相应增加了本身的贷款规模，从而起到了扩张经济的作用；反之，如果中央银行调高法定存款准备金率，则会导致货币供应量的收缩，从而起到了收缩经济的作用。

以上货币政策的运作基本上可以归纳为两种类型，即扩张性货币政策和紧缩性货币政策。根据经济运行的实际情况，两种政策可以交替使用。

（3）产业政策。产业政策包括产业结构、产业组织、产业技术、本国产业与国际产业关系等方面。其中产业结构政策和产业组织政策是核心。产业结构政策是根据经济发展的内在联系和变化趋势确定支持、鼓励哪些产业，限制哪些产业发展，使各产业部门之间均衡协调发展的政策。产业组织政策主要是解决企业在市场上的行为规范问题，国家通过维护或改变现存的市场秩序，来选择高效益的产业组织形式，促使资源合理流动和有效使用，具体包括市场竞争、反垄断及产业联合政策。产业技术政策包括新技术引进、开发的方向和方法。本国产业与国际产业关系的政策包括进出口、国际竞争、国际技术转让等。

产业政策主要通过调整供给的总量和结构来达到供求的基本平衡。产业政策对供给总量的调节功能主要体现在：组织高效使用资源的大批量生产体系，组织起合理分配资源的产业关系，组织起资源充分使用而不被浪费的产业竞争秩序。产业政策对供给结构的调节路径是通过对产业结构的调整，进而调节供给结构，从而提高供给结构与需求结构适应性的。运用产业政策对产业结构的调节大致有两个方面：第一，制定正确的产业政策，扶持和发展主导产业，通过主导产业的发展来带动国民经济各产业部门按比例发展；第二，在发展主导产业或新兴产业的同时，促进落后产业改造和淘汰，更快地提高产业结构的现代化水平，增加产业结构的适应能力。

（4）收入政策。收入政策是通过工资、财政预算、税收等手段实施的。工资是社会总需求的重要组成部分，工资上涨是总需求膨胀和通货膨胀的重要因素。运用工资手段进行调节，一方面是政府规定最低工资标准，以保障社会成员的最低生活水平；另一方面就是通过财政预算的方式，对积累和消费的比例和工资总水平进行调节，使工资总量保持在合理的幅度内，在通货膨胀情况下提高工资水平，在通货紧缩情况下则降低工资水平。税收是实施收入政策的重要手段，在实行有利于调动劳动者积极性、提高效率的分配政策的同时，对个人收入征收累进所得税，征收高额财产税和遗产税等，可抑制一部分人的收入过高，有利于实现分配的社会公平，防止收入分配差距的过分拉大。同时，将征收的税收用于公共投资，也有利于增加就业，降低失业率，提高某些个人和阶层的收入。除采取工资、税收手段实施收入政策调节外，政府通常还采取增加转移支付和其他各种福利措施，如对失业者、待业者和低收入阶层发放失业、待业补助金和救济等，以改善低收入者的处境。

（5）汇率政策。汇率是指两国不同货币之间的比价。汇率之所以能够成为宏观调控的有效手段，主要是政府有可能根据国际市场的变化，调整汇率的升降，以引起国际收支、国际贸易的变化，进而影响社会总供给和社会总需求的平衡关系。运用汇率政策调控就是指自觉地运用汇率变动的效应，最终达到促进国民经济协调发展的预期目标。

汇率调节作用的发挥与市场的发育程度和开放程度有着密切的关系。在市场发育比较充分、开放程度较大的条件下，汇率的主要作用表现为：调节进出口贸易，调节资金的流出和流入，影响国内物价水平，从而起到调节国内经济协调发展的作用。

2．法律手段

法律手段是指国家或经济组织运用经济法律规范控制经济的运行。法律手段作为宏观调控的必要手段，是其他手段所不能替代的。法律手段包括三个方面的内容：①立法。把宏观调控的办法和措施用法律确立下来，加以规范化，有利于宏观调控的政策、措施切实得到落实，如税法、国家预算法等。还可以用立法手段对宏观调控部门的组织结构、调控职能、办事程序、法律责任及调控的原则和手段等加以具体的规范，如“中央银行法”等。②执法。执行宏观调控的部门必须依法行事。为此，在立法时就要明确规定负责实施调控的部门、必要的执法手段和措施以及执法的责任等。③监督检查。一方面是对执法机构进行的监督和检查，另一方面是对法律调控对象的监督与检查。

3．行政手段

行政手段是国家凭借政权力量，通过颁布命令、规章、制度、条例、指示、规定等形式，直接干预和控制经济活动的手段。行政手段与经济手段有所不同，它具有权威性、强制性、垂直性三个相互联系的特点。这些特点有一定的积极作用，但也容易产生行政垄断、企业缺乏活力、经济运行震荡等弊端。在社会主义市场经济条件下，行政手段仍然要保留，但它只是作为经济手段和法律手段的补充。这是因为，经济手段和法律手段也存在某些局限，如经济手段的调节往往具有滞后性和后果不确定性的缺陷，法律手段难以对变化的经济活动进行灵活的调节。当这两种手段不能有效发挥作用时，就可以适当采取行政手段。但由于行政手段是一种超经济的强制干预，因而应把它限制在一定限度之内。

4．计划手段

计划手段是指政府根据国内外经济环境对未来经济发展趋势进行科学预测的基础上进行计划安排，包括国民经济发展规模速度、重大比例关系、重大项目建设、地区布局结构调整及科技发展、人口、就业等方面提出指导性的计划目标和下达指令性计划指标，并通过有关职能机构监督执行。

上述四种手段相互补充，必须将它们协调配合运用，才能产生预期的效果。但在以间接调控为主的宏观调控方式中，要以经济、法律手段和指导性计划为主。

（四）健全和完善宏观调控体系

实现有效的宏观调控，还必须有健全而完善的宏观调控体系作保证。健全和完善宏观调控体系是一项艰巨的系统工程，要与市场运行主体的确立、市场体系的发育同步进行。为此，应着重抓好以下措施的落实：

1．加强宏观调控目标和政策手段机制化建设

对宏观调控的长期目标和短期目标，经济发展的战略、规划、重大的政策措施以及重大经济活动和基础建设项目，都应广泛征求社会各个方面的意见，包括有关专家、学者和企业的意见，认真进行可行性研究和科学论证，有的还需要提出不同思路和不同方案加以比较，择优选用。国民经济和社会发展中的重要指标，重大的基本建设和技术改造项目，都必须按照国家规定的审批权限和审批程序予以确定，加强经济决策和经济管理的责任制。

2．深化财税、金融体制改革

深化财税体制改革，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，完善促进基本公共服务均等化和主体功能区建设的公共财政体系，构建地方税体系，形成有利于结构优化、社会公平的税收制度。深化预算制度改革，强化预算管理和监督，加快形成统一规范透明的财政转移支付制度，提高一般性转移支付规模和比例，加大公共服务领域投入；增强基层政府提供公共服务能力；建立健全资源有偿使用制度和生态环境补偿机制。建立公共资源出让收益合理共享机制。

推进金融体制改革，形成多种所有制和多种经营形式、结构合理、功能完善、能促进宏观经济稳定、支持实体经济发展的现代金融体系。加快发展多层次资本市场，稳步推进利率和汇率市场化逐步实现人民币资本项目可兑换。加快发展民营金融机构，完善金融监管，推进金融创新，提高银行、证券、保险等行业的竞争力，维护金融稳定。[2]

3．建立健全宏观调控管理体制

政府宏观调控的有效实施，有赖于建立一套可行的管理体制。同时，为了降低政府在信息搜集、加工、处理方面的成本，就需要在保持全国经济的统一性和灵活性、发挥中央和地方两个积极性的前提下，处理好中央与地方（省、自治区、直辖市）的关系，对两级政府的事权、财权和经济调控权进行必要的调整和明确划分；坚持集中与分散、统一与分权相结合的原则，建立分级管理与分级调控的两级宏观调控体制。

4．加强法制建设

首先要建立和完善适应社会主义市场经济体制的法律体系，规范市场经济条件下的财产关系、信用关系和契约关系，维护市场秩序，保护公平竞争。其次要加快推行执法责任制、评议考核制，提高行政执法水平。推进司法改革，完善司法保障，强化司法监督，依法行使审判权和检察权，严格执法，公正司法。最后要健全依法行使权力的制约机制，加强对权力运行的监督。

[1] 《中国共产党第十八次全国代表大会文件汇编》，人民出版社2007年版，第37页。

[2] 《中国共产党第十八次全国代表大会文件汇编》，人民出版社2012年版，第19－20页。