土地的发展权

一般而言，土地发展权是土地所有权人或土地使用权人改变土地现有用途或者提高土地利用程度的权利。关于土地发展权的性质，从不同角度出发，不同的研究者都有自己的观点。代表性的观点有：黄祖辉、汪辉（2002）认为，土地发展权是因限制土地发展而形成的，若无限制，则无土地发展权一说。分区控制、用途管制、土地征用均是对土地所有者的发展权的限制与损害。柴强等学者认为，土地发展权是一项可与土地所有权分割而单独使用、处分的财产权^[4]。刘永湘、杨明洪（2003）认为，土地发展权是从土地所有权分离出来的一种物权，是针对用途管制而提出的。胡兰玲（2002）认为，土地发展权是基于土地利用社会性、广泛性而创设的物权，而且是一种与土地所有权具有相同效力和权能的物权。国外的一些判例，已经承认了土地发展权是一项不动产物权。如在WCCA^[5]一案中，法院判决认为土地所有权是一束权利，它包括了对土地再开发和提高土地利用度的权利。也就是说，土地发展权是土地所有权的一部分。

关于土地发展权收益的归属问题，有三种观点，分别是为国家所有、土地所有者所有、国家和土地所有者共享。基于“涨价归公”理论，周诚（2003）认为，土地发展权收益应归属国家所有，因为土地的增值基于国家公共设施的配套设施建设，使用者若要进行开发必须向国家购买发展权，如英国模式；陈平（2004）则坚持土地所有者所有的观点，认为国家可以向土地所有者购买发展权或者允许发展权可以和其他普通商品一样在市场上自由交易，如美国模式；基于地租理论，第三种观点认为，国家和土地所有者共享土地发展权收益，应区分土地发展权所引起的土地增值的具体情况。

随着中国工业化和城市化的发展，以及中国政府对耕地保护的重视，非农建设用地本身或其指标变得日益稀缺，在新的稀缺性的压力下，界定土地非农发展权极有必要。

从资源配置的角度来看，土地的配置效率显然不能单纯从经济角度来衡量，土地不仅是一种经济资源，还是一种生态资源，关乎人类的生存安全。在农业用地、生态维持用地和非农建设用地之间需要做出平衡，各种用地的比例取决于社会对生态安全、粮食安全和经济发展的态度和认知，土地利用规划就是其表现形式。如果是在既定规划下的土地流转，在农业比较效益低下的情况下，土地的非农利用能带来更多收益，土地非农利用成为一种外部性因素，倾向于被过度非农化。这种情况下，根据科斯的产权理论，应把土地非农发展权作为一种产权进行界定，不同的发展权安排将对土地资源的配置效率带来不同的影响。中国社会需要的非农发展权应该有助于保证粮食安全、生态安全和经济发展。就我国农村集体土地流转来看，除了要将农村土地深入市场化改革，消除计划经济痕迹，还应界定新的产权，为农村集体土地流转提供市场环境和理论基础。由于中国农村土地实行的是集体所有制，发展权应该成为一种农村集体建设用地向规划区内流转的手段。我国的宪法和民法等法律规定，公民具有平等的发展权利。而功能规划区限定了土地的用途，被划为农业用地的集体经济组织不得不遵守更少的权力分配，造成该集体经济组织的非农发展权利的部分或完全丧失，其目的是保留农业用地实现粮食和生态安全的需要，因此需要一种补偿来弥补这种权利的失衡，如果没有补偿，就应该平等分配发展权。