社会保障支出国际平均水平

大道之行也，天下为公。选贤与能，讲信修睦。故人不独亲其亲，不独子其子，使老有所终，壮有所用，幼有所长，矜寡孤独废疾者，皆有所养。男有分，女有归……是谓大同。

——孔子，载《礼记·礼运》

这是昔日孔子的大同理想。恐怕孔子不会想到，这一理想的核心内容，即“使老有所终，壮有所用，幼有所长，矜寡孤独废疾者，皆有所养”，要等到两千多年后的现代市场经济国家才以社会保障的形式得以实现。

本章，我们将考察社会保障的内涵、范围、发展历史，政府介入社会保障的理由，社会保障的制度设计和存在的问题，以及政府在社会保障领域的支出。我们重点分析中国的情况，但也充分考虑到国际比较。

14.1 社会保障概述

14.1.1 社会保障的内涵与范围

社会保障是指政府通过收入再分配，帮助公民应对生存风险，如疾病、衰老、失业、事故等，并且为低收入等特殊群体提供生活保障的一系列社会制度安排。社会保障在英语里是social security，因此也可以称为社会安全，它本质上是一张“安全网”（safety net），是政府为公民应对生存问题时提供的一种保护。

在现代社会保障体系下，根据不同福利计划所面对的群体是全体公民还是某些特殊群体，可以划分为两大块内容，一是社会保险，二是对低收入者等特殊群体的生活保障。

（一）社会保险（social insurance）

本质上是政府实行的一种缴费型的强制性保险，旨在帮助公民应对各种生存风险，如疾病、衰老、丧失劳动能力、失业、意外事故等，其特点是面对所有公民。从各国的经验来看，社会保险构成了社会保障的主要内容。

（二）特殊群体生活保障

本质上是一种非缴费型的国家救助，是政府对符合条件的低收入者或其他特殊群体进行收入转移，以保障其基本生活权利，使其免于物质匮乏的困扰。它的特点是只面对某一特殊群体，其中最主要的群体就是低收入者，其身份需要通过收入调查来加以确定。

14.1.2 社会保障的产生与发展

对于现代市场经济国家，社会保障制度的存在是通向社会公正和实现共同富裕的必要条件，这已经成为一种基本共识。但社会保障并非与市场经济体制同时出现，而是在市场经济已经发展到一定程度的19世纪晚期才姗姗来迟。

社会保障起源于德国，最初它是社会矛盾激化的产物（也有人认为社会保障的最早雏形是1601年英国修订的《济贫法》，但一般认为德国的俾斯麦才是社会保障制度的真正奠基者。参见：周其仁.社保的初衷.上海证券报，2008-01-28（B6）.）。德国于19世纪中期迈开了工业化进程，社会结构随之发生了巨大变化，大量农民进入城镇称为工人。大机器生产和资本的快速流动，一方面带来了社会生产率的提高，另一方面也导致了社会的迅速分化，以工资为生的产业工人工资微薄，处在生存边缘，根本无力应对年老、疾病、失业等生存风险以及由此引起的贫困，社会矛盾日益激化。不同的社会思潮在不断碰撞中，新历史学派的观点逐渐成为主流思想，他们主张国家干预，认为“经济、社会的发展应该符合本民族的道德标准，国家承载着民族的文化传统而不是某个利益集团的代表，国家是传统价值观念的捍卫者，要为经济发展确定总体框架。”（李维.德意志帝国时期的社会保险政策：1871—1914年.中国与世界观察，2007（1）.）在此背景下，铁血首相俾斯麦在德国开始了社会保险立法，于1883年、1884年和1889年先后通过了疾病保险法、工伤事故保险法和老年与残废保险法。这三个保险都是强制性的，其资金来源是由企业和工人分摊交纳的保险费，这意味着工人的基本生存问题得到了国家的保障，这也是人类历史上的第一个国家社会保险制度，具有划时代的意义。

到了20世纪初，西方国家逐步模仿德国的制度，建立起了各自的社会保障制度，其中英国于1908年、1911年分别通过了养老金法和国民保险法，另一高福利国家瑞典则于1915年通过了养老金法。1929年，美国经济陷入大萧条，1933年罗斯福总统开始推行“新政”并于1935年通过了《社会保障法》，标志着社会保障制度在西方世界的全面形成。

“二战”后，西方国家经历了长时期的经济繁荣，国民收入快速增长，福利国家逐渐兴起，各国的社会保障制度趋于完善，其覆盖面和受益范围也进一步扩大，相应的，政府用于社会保障方面的支出水平也不断扩张。

14.2 政府介入社会保障的理由

世界各国的经验表明，无论社会保障制度形式如何，它都离不开政府的主导。除了前面提到的缓解社会矛盾，还有哪些政治经济学理由支持政府介入并主导社会保障？

14.2.1 保护公民基本生活权利

基本生活权利是公民的一项经济权利，意味着人们具有摆脱贫困、拥有生活所需的基本物质财富的权利，这也是公民追求政治自由的前提。在早期市场经济体制下，法律虽然保护公民的政治自由，却并不保障这一基本经济权利。在亚当·斯密《国富论》关于政府义务的经典论述中，也没有提到政府有保障公民不受物质匮乏的义务，人们只能靠自己的双手去摆脱贫困，获得基本的生活权利。直到20世纪，人们才逐步认识到人类免于贫困的基本生活权利是一项基本人权，政府有责任去保护公民的这一权利。在1936年的一次演说中，美国总统罗斯福指出，“在现代文明社会，政府对公民负有某些义不容辞的责任，其中包括保护家庭，建立一种机会均等的民主制，对不幸者提供帮助。”（Roosevelt，F.D.Speech before the Democratic National Convention，1936.）1941年，罗斯福又提出了四项“人类的基本权利”，其中之一就是“免于匮乏的自由”，也就是说免于贫困、不受物质匮乏所困扰是每一个人的自由与权利（Roosevelt，F.D.Message to the Congress，1941.）。1948年，联合国大会通过并颁布了“世界人权宣言”，其中第二十五条明确宣称，“人人有权享受为维持他本人和家属的健康和福利所需的生活水准，包括食物、衣着、住房、医疗和必要的社会服务；在遭到失业、疾病、残废、守寡、衰老或在其他不能控制的情况下丧失谋生能力时，有权享受保障。”（联合国大会.世界人权宣言.1948-12-10.）至此，公民的基本生活权利已经成为全人类所共同认可和追求的基本价值，保障公民的这一权利也逐渐成为世界各国政府“义不容辞”的责任。

专栏14.1

炉边谈话与“免于匮乏的自由”

炉边谈话（fireside chats）是由美国总统富兰克林·罗斯福（Franklin D.Roosevelt，1882—1945）所开创的广播发言形式。1933年3月12日，罗斯福就职总统后的第8天，他在总统府楼下外宾接待室的壁炉前接受美国广播公司、哥伦比亚广播公司和共同广播公司的录音采访，工作人员在壁炉旁装置扩音器。总统说：希望这次讲话亲切些，免去官场那一套排场，就像坐在自己的家里，双方随意交谈。哥伦比亚广播公司华盛顿办事处经理哈里·布彻随口说：既然如此，那就叫“炉边谈话”吧。从此，炉边谈话就成为罗斯福发表广播演说的正式名称，一直延续下来直到他去世。

罗斯福进行初次炉边谈话的背景，正值美国20世纪30年代大萧条时期，罗斯福利用刚刚兴起的广播媒介，用“谈话”而非“讲话”的形式将自己自信洪亮的声音传遍全国，带进千家万户，一下子就将总统与民众的感情拉近了，从而在心理上造成了一种休戚与共的神圣感。每当听到炉边谈话，人们就仿佛看见脸上挂满笑容的罗斯福，所以有人说，“华盛顿与他们的距离，不比起居室里的收音机远”。甚至有民众将他的照片剪下来，贴在收音机上。炉边谈话取得的巨大影响，成为了广播史上的一个传奇。

罗斯福在其12年总统任期内，共进行了30次炉边谈话，每当美国面临重大事件之时，总统都用这种方式与美国人民沟通。他的谈话不仅鼓舞了美国人民，坚定了人民的信心，而且也宣传了他的经济及社会改革的基本主张，赢得了人们的理解和尊敬，为美国政府度过艰难，缓和危机起到了较大作用。

1941年1月6日，在国会大厦的国情咨文演讲中，罗斯福总统第一次向全国人民宣布了四项“人类的基本自由”，并表达了要实现这些自由的决心。这四大自由分别是：言论自由（freedom of speech and expression）、信仰自由（freedom of worship）以及免于匮乏的自由（freedom from want）以及免于恐惧的自由（freedom from fear）。此后，罗斯福多次在炉边谈话中又重申了这四大自由，使之深入人心（虽然这四大自由并非在炉边谈话中最早提出的，但今天的人们更愿意将其视为一次炉边谈话）。其中，前两项自由在美国宪法中早已确立，而后两项自由则是罗斯福总统首次提出，特别是“免于匮乏的自由”，第一次将保障公民具有摆脱贫困、不受物质匮乏所困扰的自由作为政府的一项基本责任。

在1944年1月11日的咨文演讲中，罗斯福进一步阐明了公民所具有的“不言自明”的八大经济权利（被称为第二权利法案），这些权利将“免于匮乏的自由”具体化了。其中包括拥有体面住宅的权利；享受充分医疗照顾和有机会获得并保持健康身体的权利以及享受充分保障；不必在经济上担心老、病、事故和失业的权利；享受良好教育的权利。罗斯福总统的这些理念为美国政府大规模介入社会保障提供了最重要的理论依据，对社会保障在世界范围的发展也具有划时代的意义。

——本文根据罗斯福总统演讲原文和维基百科、百度百科词条“炉边谈话”综合编写

14.2.2 促进社会公平

保护公民“免于匮乏的自由”，只是政府介入社会保障的第一步。中国有句古话“不患寡，患不均”，寡是一个方面，不均是另一个方面。即使每个人的基本生存问题都得以解决，如果社会存在巨大的收入差距同样是社会伦理所不能接受的。

公平是一个承载过多的概念，有时候它是指起点公平、规则公平，有时候它又是指结果公平。前面提到的“均”就是一个接近于结果公平的概念。也许有人认为，只要竞争的起点和规则是公平的，那么结果是否公平就无关紧要。但是不管怎么样，如果在某一制度环境下，经济运行导致的收入分配结果存在巨大差异，那么这一制度本身就可能是不公平的，需要进行修正或补充。市场经济体制就是这样一种制度，它鼓励公平竞争，却导致了巨大的收入差异，社会保障制度的出现和发展实质上就是对市场体制的一种修正和补充。政府通过税收和社会保障对市场竞争形成的初次分配进行再分配，以缩小收入差距，促进社会公平。

14.2.3 消除保险市场上的逆选择

以上两个理由都是从收入分配的角度提出的，政府将一部分社会资源转移给低收入者，以保障他们免于贫困与匮乏，并促进公平。那么从效率或资源配置的角度，是否也支持政府介入社会保障？

对于社会保障的主要内容，也就是社会保险而言，情况的确如此。社会保险是面对所有人的强制性保险，但是为什么要实行强制保险，而不是允许人们自愿购买保险呢？这里有两个理由，第一个理由是逆选择现象的存在而导致私人保险公司不愿意供给相应的险种。

逆选择（adverse selection）是信息不对称导致的一种后果。在保险市场上，逆选择是指保险公司面临的索赔概率大于平均概率的现象（逆选择最早是一个保险市场上的术语，后来人们发现在产品市场上同样存在着逆选择现象。）。考虑一下失业保险的例子，如果保险公司与投保人之间的信息是完全对称的，那么高失业风险的投保人支付高保险费率，低失业风险的人支付低费率，市场将会实现一个有效率的均衡。但问题是，现实中，一个人的失业风险往往只有他本人知道，而保险公司对此并不了解。这样，保险公司就无法对不同的投保人进行区分并实行区别费率，只能对所有投保人按平均费率收费。平均费用是按平均失业概率计算得到的。当保险公司收取平均费率时，高风险的投保人自然愿意购买，而低风险的投保人往往嫌保险公司收费太高而退出市场。这样，保险公司将来面临的索赔概率必然大于平均概率，而保费又是按平均概率收取的，则保险公司必然亏损，理性的保险公司将会选择退出这一险种的市场。

然而，在一个充满不确定性的世界里，这样的险种，特别是与人类生存风险有关的险种又是不必可少的。于是，政府的作用就体现出来了，既然市场不能供给，那么政府就作为市场的补充来供给这些险种。但是政府同样面临如何消除逆选择的问题，一个最简单的办法就是实行强制性的全民保险。如果所有人都购买了保险，那么索赔概率必然等于平均概率，逆选择现象也就自然消失了。

14.2.4 家长主义

实行强制性保险的第二个理由是政府的家长主义。政府站在家长的角度，总会觉得自己的孩子（公民）不够懂事，他们倾向于把赚来的钱全部花完，却不懂得为自己将来所要面临的生存风险（如变老、生病、失业或其他生存事故）提前储蓄或购买保险。为了纠正社会公民的短期化行为，作为家长的政府将会强制要求每一个公民购买由政府供给的社会保险，以此应对将来可能出现的各种生存风险。

14.3 中美社会保障制度比较

在进一步考察社会保障支出之前，有必要先弄清楚社会保障制度的具体内容。本章通过比较中美制度的异同点，帮助读者对中国和西方的社会保障体系有一整体性把握。选择美国作为比较对象的一个主要原因是美国的社会保障体制十分成熟，与市场经济的相互关系也处理得比较好。

14.3.1 美国的社会保障体系

首先，我们考察美国的社会保障体系。这一体系起源于1935年，罗斯福总统签署了《社会保障法》（Social Security Act），开始为人们提供老年保险和失业保险。在后来的一些修正案里，老年保险（Old-Age Insurance）逐步扩展为老年、遗属和残疾保险（OASDI）。1965年，又以修正案的形式通过了老年人医疗照顾计划（Medicare）和穷人医疗补助计划（Medicaid）两项重要的公共医疗保障制度。至此，美国社会保障体系中的主体内容已经基本形成。

当代美国经济中各种各样的社会保障计划形形色色，名目繁多，相互交叉，覆盖了生老病死、衣食住行、工作学习、天灾人祸等各个方面以及穷、老、妇、幼、残、军等各个特殊群体，一时难以穷尽（想了解美国社会保障体系详细内容的读者，可以参阅：黄安年.当代美国的社会保障政策.北京：中国社会科学出版社，1998.）。以下，我们从社会保险和特殊群体生活保障两个方面，对美国社会保障计划中的主要内容做一简单概括与介绍。

（一）社会保险

美国的社会保险主要包括以下三项内容。

1.老年、遗属和残疾保险（OASDI）

这是一个捆绑式的养老保险，不仅是对在职人员的养老保险和残疾保险，也覆盖了参加OASDI计划的雇员家属或遗属。这项保险也被称为SS（Social Security），中文可以译为“社会保障”，但读者一定要注意，这里社会保障的范畴与本书所谓的社会保障并非一个概念，前者主要是养老保险，包含在社会保险范围之内，是狭义的社会保障；而后者则是真正意义上的社会保障，不仅包含社会保险，也包含其他收入转移计划。

2.老年人医疗照顾（Medicare）

主要是针对老年人和残疾人的医疗保险计划。这里有必要指出，在美国的医疗体制里，在职者及其家属由雇主为其购买私人医疗保险（奥巴马总统2010年的医疗改革扩大了医疗保险覆盖范围，而且允许人们在私人保险机构和公共保险机构之间进行转换。），只有65岁以上的老年人才能享受联邦政府提供的医疗保险。

3.失业保险（Unemployment Insurance）

对在职者失业时提供的生活补助，为了避免失业者对保险金的依赖，鼓励其尽快找到工作，失业保险具有时间限制。

（二）特殊群体生活保障

针对不同的特殊群体，美国政府为其提供了各种不同的社会保障项目，包括老年人残疾人补充保障，妇女儿童保障，退伍军人保障，农民保障，自然灾害救助等一系列福利计划。在某种意义上，低收入者是最主要的特殊群体，当然低收入者与上述不同特殊群体之间是相互交叉的。政府在经过收入调查（mean-tested）后确定符合条件的低收入者，并对他们主要提供了以下保障计划。

1.贫困家庭临时补助（TANF）

TANF是政府对低收入家庭提供的一项临时现金补助计划，处在全美国现金补助体系的核心。TANF从1997年开始实行，其前身是源于1935年的AFDC（抚养儿童家庭补助）。为了提高受助人的工作意愿和增加他们的个人责任，降低其对补助金的依赖，TANF具有严格的工作要求和接受补助的时间限制。

2.劳动所得税抵免（EITC）

EITC是对低收入家庭取得的劳动收入所进行的税收抵免，以鼓励其从事工作。

3.医疗补助（Medicaid）

Medicaid是政府为低收入家庭提供的医疗补助，是一项实物转移（in-kind transfer）。该计划源于1965年，其资格标准（eligibility）随时间发生变化，奥巴马总统2010年的医疗改革把Medicaid的覆盖面扩大到所有低于联邦贫困线133%的家庭，这意味着年收入低于29327美元的四口之家将从2014年开始可以享受政府提供的医疗补助。

4.食品券（food stamp）

食品券计划从1975年开始实行，也是一项典型的实物转移，旨在帮助穷人购买食品，但对处于工作年龄的没有小孩的成年人有一定限制。

5.住房补助（housing benefit）

住房补助或许是美国诸多社会福利计划中最失败的一项，政府提供公共住房给穷人，但是受到了很多批评。人们指责政府提供住房成本太高而质量太低，还把穷人隔离了出来，弄成了贫民窟，出现了一系列诸如犯罪、毒品等社会问题。从20世纪90年代中期开始，美国政府被迫减少了公共住房的供给，转而实行抵押贷款、租金补贴和住房供给券等一系列替代计划（斯蒂格利茨.公共部门经济学（第三版）.北京：中国人民大学出版社，2005：327－328.）。

14.3.2 中国的社会保障体系

改革开放以前，中国传统的社会保障制度是建立在计划经济体制之上的“企业保险”制度：从养老到医疗，从坟墓到摇篮，均由企业包揽下来；由于在计划经济时代中国采取的几乎是百分之百的公有经济体制（国营与集体），实则所有福利由国家包揽下来，基本没有失业，所以就不存在失业保险。在农村人民公社制度下，医疗保障实行集体合作医疗制度（郑秉文.改革开放30年社会保障制度发展历程.上海证券报，2008-12-13（8）.）。

改革开放以来，随着计划经济体制逐步转向市场经济体制，传统的“企业保险”制度已不再适应国情。以1984年企业退休费用社会统筹试点为起点，社会保障制度改革逐步展开，先后启动了养老、医疗、失业、工伤和生育保险改革，对社会福利、社会救助等其他保障制度也进行了改革，逐步确立了市场经济体制下的社会保障制度基本框架（董克用，郭开军.中国社会保障制度改革30年.中国国情国力，2008（12）：4－6.）。以下我们对中国现行的社会保障体系的主要内容进行简单概括与介绍。

（一）社会保险

中国的社会保险制度主要由以下五大保险构成。

1.企业职工基本养老保险

养老保险改革于1991年正式启动，1997年确立了“统账结合”的企业职工基本养老保险制度，由企业和职工共同缴费，采取“个人账户”和“社会统筹”相结合的部分基金制度。2005年进一步扩大了覆盖面，目前基本养老保险制度覆盖城镇各类企业及其职工、个体工商户和灵活就业人员。截至2008年，共有2.19亿人参加了企业职工基本养老保险。这里有必要指出，企业职工的退休后由基本养老保险基金向其支付养老金，而行政事业单位职工的退休金由政府的财政预算直接支付。

2.城镇职工基本医疗保险

医疗保险改革始于1994年，1998年确立了覆盖城镇所有用人单位及其职工，社会统筹和个人账户相结合，单位和职工共同缴费的城镇职工基本医疗保险制度（2007年开始，中国开始试行城镇居民基本医疗保险，将城镇医疗保险的覆盖范围扩展到非从业人员。）。2008年末参加人数为2亿人。

3.失业保险

在1986年开始实行的国有企业待业保险基础上，1999年正式开始实行覆盖所有城镇企事业单位及其职工，由用人单位和职工共同缴费的失业保险制度。至2008年末，共有1.24亿人参加了失业保险。

4.工伤保险

工伤保险制度从1993年开始试行，2003年正式建立，面对城镇各类企业和有雇工的个体工商户，由雇主为职工购买工伤保险。2008年末参加人数为1.38亿。

5.生育保险

生育保险制度从1994年开始建立，面对城镇各类企业及其职工，由企业缴费，实行社会统筹。2008年末，生育保险的参加人数共有0.93亿人。

（二）特殊群体生活保障

面向特殊群体的基本生活保障项目主要包括社会救助、社会福利、社会优抚和住房保障等方面。

1.社会救助

社会救助是政府对低收入者、生活无依靠者、遭受自然灾害者等需要救助的群体进行的收入转移计划，以保障其基本生活需求，主要包括经常性救助、紧急救助和临时性救助等内容。其中，经常性救助主要包括城乡最低生活保障、农村五保供养、农村特困户生活救助以及城乡医疗救助等专项救助；紧急救助主要是指发生自然灾害情况下的对灾民的紧急救助和应急救助行动，也包括对灾民延续一段困难生活的救助和民房倒房重建与修复工作的救助；临时性救助主要是对低收入人群的救助工作和对城市生活无着的流浪乞讨人员，包括流浪儿童的救助。

2.社会福利

此处的“社会福利”是特定名词，而非社会福利函数中所指的广义的“社会福利”。在中国的社会保障体系里，社会福利特指政府向老人、儿童、残疾人等社会中特别需要关怀的人群提供的社会援助。

3.社会优抚

社会优抚制度是专门针对军人及其家属所提供的各种优待、抚恤、养老、就业安置等一系列保障项目。

4.住房保障

中国目前的住房保障制度主要包括廉租房、公共租赁房、经济适用房等一系列项目。

专栏14.2

中国农村的养老和医疗保障制度

中国的五大社会保险都是面对城镇的，没有覆盖农村。至今，农村的社会保险制度仍然非常薄弱。农村社会养老保险制度从1992开始实行，但由于制度设计不合理，基本上是一种完全个人储蓄积累式的自我保险，农民参保积极性一直不高，直到2008年年底，全国参保人数仅5595万人，占全部农村人口的比例不到8%。2009年起，国务院决定在全国试行新型农村社会养老保险（简称新农保），探索建立政府主导与农民自愿相结合，个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的新农保制度，实行社会统筹与个人账户相结合，与家庭养老、土地保障、社会救助等其他社会保障政策措施相配套，保障农村居民老年基本生活。2009年试点覆盖面为全国10%的县（市、区）。

医疗保险方面，由于传统的基于人民公社的农村合作医疗制度失去存在的基础，农村的医疗保障一度处于真空状态。2003年，中央开始在全国范围内逐步推行新型农村合作医疗制度，这是一项由政府组织和引导，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。从2003年开始试点，发展十分迅速，至2008年年底，覆盖全国2729个县（市、区），参合人数达到81518万人。

需要指出，新农保和新农合都是一种自愿保险，严格意义上不能算是强制性的社会保险。2006年中共十六届六中全会首次明确提出到2020年要建立覆盖全民的社会保障体系。这对农村养老和医疗保障制度，以及其他农村社会保障项目提出了一个总体的发展方向。

——本文根据有关政策文件与官方统计数据综合编写

14.3.3 比较

美国的社会保障制度建立在其发达的市场经济体之上，体系非常复杂，也相当成熟和完善，其政府支出水平也位于世界首位。相比之下，中国的社会保障制度发展时间较短，内容较为简单，整体支出水平也较低（关于支出水平的国际比较参见14.5节）。

（一）制度差异

整体而言，中国和美国的社会保障体系都包括缴费型的社会保险和非缴费型的特殊群体生活保障两大块，保障的内容也比较一致，主要是生老病死、衣食住行、天灾人祸等方面，覆盖穷人、老人、儿童、残疾人、军人等人群。但相比之下，美国的制度设计比中国要复杂和成熟得多，覆盖面也要广得多，前文已有所涉及，在此不一一赘述。这里特别要强调以下三点制度差异。

1.医疗保险

中国的基本医疗保险制度是一种典型的社会保险，保险对象是所有城镇用人单位的职工。而在美国，只有老人享受社会医疗保险（medicare），而在职者需要购买私人医疗保险。

2.生育保险

中国的生育保险是一项社会保险，而美国没有独立的生育保险，通常都是包含在医疗保险中的一个项目。

3.工伤保险

中国的工伤保险是一项社会保险，而美国的工伤保险则是一项商业保险。

上述三点差异没有优劣之分，但可以说明一个问题，就是美国的私人保险市场非常发达，政府尽量把能够由市场来完成的事情交给市场，并加以引导和管理。

（二）筹资来源差异

一般而言，特殊群体生活保障是非缴费型的，由财政预算直接支付，而社会保险是缴费型的，一般由雇主和雇员缴纳，形成一个社会保险基金由政府统一运作。在这些方面，中国和美国的制度是一致的。差异在于，美国的社会保险基金筹资来源是政府向雇主和雇员征收的工薪税（payroll tax），中国的社保基金则通过雇主和雇员缴纳的社会保险费筹资。

（三）运作模式差异

从世界范围内来看，社会保险基金的运作模式有三种，现收现付制（pay-as-you-go），完全基金制（fully funded）和部分基金制（partially funded）。美国的社会保险基金采取了典型的现收现付制度，而中国的养老保险基金和医疗保险基金都采取了社会统筹与个人账户相结合的“统账结合”模式，在制度上属于部分基金制（很多人认为中国的养老保险实际上是现收现付制，因为个人账户是空账运行的。但一方面，政府正在努力做实个人账户，另一方面，至少在制度设计上，中国采取了部分基金制。参见：郑秉文.改革开放30年社会保障制度发展历程.上海证券报，2008-12-13（8）.）。

14.4 中国的社会保障支出

以下我们重点考察中国的社会保障支出情况。

财政社会保障支出也就是政府一般预算用于社会保障的支出，主要包括财政对社保基金的补助、行政事业单位离退休支出、居民最低生活保障支出、自然灾害救助和社会抚恤和福利支出等项目。扣除财政对社会基金补助后的余额，实际上也就是财政用于非缴费型社会保障项目的支出。

总体而言，财政社会保障支出增长速度较快，在1998—2008年期间年均增长27.6%，高于同期财政支出增长速度，占财政支出的比例也从5.5%上升到11%左右。其中，增长最快的项目是财政对社会保险基金的补助，年均增长速度超过50%，从中可以看出政府对社会保险基金的重视程度。增速次高的项目是城市居民最低生活保障，表现出政府对低收入者的收入转移政策取得了一定的进步。

社会保险基金是社会保障的主体，采取基金式运转，并不体现在一般预算中，而是在独立的社会保险基金预算中反映（详见第7章专栏7.1）。

社会保险基金在2008年之前的十年里，保持了迅速的增长趋势，基金支出每年以20%的速度增长，基金收入增长速度达到了24%，由于收入的增速超过了支出，累计结余以年均34%的速度增长。养老保险基金是最重要的社保基金，养老基金收支分别占总基金收支的比例均超过70%。1998年养老基金结余占当年养老基金支出的比例仅38%，2008年这一比例提高到134%，这也说明养老保险基金的部分积累性质正在体现出来。

14.5 社会保障支出的国际比较

我们重点比较各国社会保障支出占全部政治支出的比例和GDp的比例。为了使数据具有可比性，研究应以各国全部社会保障支出的数据和全部政府支出的数据作为起点。因此，在比较各国数据之前，我们先估算中国的全部社会保障支出及其占政府支出的比例。

如前所述，财政社会保障支出是一般预算中用于社会保障的支出，而社会保险基金支出则是社会保险基金预算的支出，此外预算外资金也有一块支出用于社会保障，三者合计才是全部社会保障支出。由于财政社会保障支出中有一项内容是对社会保险基金的补助，为了避免重复计算，我们将其剔除。

其他各国的指标，我们根据国际货币基金组织（IMF）发布的《政府财政统计年鉴2008》提供的统计数据计算。其中，社会保障支出在IMF科目体系中，对应于按经济分类的社会福利支出（social benefit）。

按照IMF统计年鉴的归类，除俄罗斯、波兰、南非、智利为发展中国家，其余均为发达国家。我们着重分析社会保障支出占GDp的比例（相对规模）这一指标。

在表列发达国家中，除新加坡外，其余国家的社会保障支出相对规模均高于中国（新加坡的情况比较特殊，采取完全个人储蓄的基金制社会保险，因此政府支出规模相对较低。）。在这些国家中，德国、法国、荷兰、意大利属于第一梯队，社保支出的相对规模超过20%；葡萄牙、瑞典、日本、芬兰、丹麦、挪威、西班牙处在第二梯队，支出规模在14%~19%之间；美国、英国、澳大利亚、新西兰、以色列、瑞士、加拿大位于第三梯队，支出规模在8%~12%之间。在这些国家中，美国的相对规模虽然较低，但由于其GDp总量大，从绝对规模来看，美国2007年社会保障支出高达16850亿美元（当年价格），远远超过其他国家。

在表列发展中国家中，波兰和俄罗斯的社会保障支出相对规模已经分别达到了第二和第三梯队的发达国家水平，而智利、南非的水平相对还比较低，不足5%。与之相比，中国2007—2008年的社会保障支出规模水平约5%，略高于智利和南非的水平，但远远低于波兰和俄罗斯的水平。

总的来说，中国目前的社会保障支出总体水平还是偏低，特别是在中国近年来国内生产总值持续快速增长，经济总量跻身世界前三，而收入差距却越来越大的背景下，政府有责任在调节收入差距，扩大社会保障方面发挥更大的作用。

14.6 对社会保障制度设计的进一步探讨

最后我们对社会保障制度设计方面的两个问题做进一步的启发性探讨。其一是养老金的运作模式与老龄化问题，其二是对低收入群体的工作激励问题。

14.6.1 养老金制度与老龄化问题

一般来说，养老金制度的设计有三种模式：现收现付制，如美国；完全基金制，如新加坡；部分基金制，如中国。由于中国积累水平不高，从某种意义上更接近于现收现付制。

不同的制度设计本身没有优劣之分，但遇到老龄化问题，各自的表现就会有所差异。先考察现收现付制。顾名思义，现收现付制下，老人没有积累，现在的在职工人缴纳的养老保险费（税）直接支付给了现在的老人；当这些工人老了的时候，再由他们的下一代缴费（税）为其养老，以此类推。因此，现收现付制可以总结为一个数学公式：

p×O=t×W×L （14.1）

其中，p为平均养老金水平；O为老人数量；t为工人缴纳的养老保险缴费（税）率；W为工人的平均工资水平；L为工人数量。移项，得到，

t=（O/L）（p/W） （14.2）

其中，O/L称为依赖比率；p/W称为替换比率。老龄化意味依赖比率将要提高，要使上式成立，其后果必然是要么t上升，意味着未来的工人承担更高的费（税）率；或者p/W下降，意味着未来老人的相对待遇将要下降。这是老龄化背景下，现收现付制面临的一个困境，要么工人的费率提高福利下降，要么老人的待遇下降。

而在完全基金制下，每个工人都有自己的账户，政府强迫他们为自己储蓄，这些储蓄只有他自己退休后才能使用，政府无权使用，因此，每个人都在为自己养老。看起来，完全基金制完全不会受到老龄化问题的冲击。部分基金制则介于现收现付制和完全基金制之间。

为了改变现收现付制的两难困境，有人建议，在老龄化还没到来前，将现收现付制逐步转为基金制或部分基金制。中国在制度设计上已经采取了“统账结合”的部分基金制，然而其个人账户是记账式的，“空账”现象很普遍，积累程度不高，因此在运作上更接近于现收现付制（参见：马丁·费尔德斯坦等.实现中国养老保险体制的潜力.比较，2006（24）：67－72.）。但只要“做实”个人账户，中国的制度还是可以转向真正的部分基金制。

然而，上面的分析忽略了一个更重要的问题，账面与产出是两个不同的概念。真正能够解决老龄化问题的，不是账面金额（本质上这些只是记号），而是一国的产出水平。只有提供足够的产品供老年人和在职者消费，才能从根本上解决老龄化问题。因此，解决老龄化问题的可行方案如下。

（一）增加储蓄

在基金制或部分基金制下，要确保账户里的资金真正转化为储蓄（而不是被用到其他地方），进而使储蓄转化为资本积累，增加未来产出以供将来更多的老人消费。在现收现付制下，同样需要找到某种方式增加储蓄和资本积累。归根到底，这是一个经济增长问题，因此任何可以促进增长的手段都是解决老龄化问题的有效方案（关于养老金制度更详细的讨论，参见：尼古拉斯·巴尔.养老金改革：谬误、真理与政策选择.保险与社会保障，2006（1）：29－73.）。

（二）延长退休年龄

通过适当延长退休年龄可以增加在职工人数量，减少老人数量，在一定程度上缓解老龄化的压力。

专栏14.3

中国的老龄化趋势

目前，世界上所有发达国家都已经进入老龄社会，许多发展中国家正在或即将进入老龄社会。1999年，中国也正式进入了老龄社会，是较早进入老龄社会的发展中国家之一。至2009年底，中国60岁及以上老年人口达到1.67亿，占总人口的12.5%。中国也是世界上老年人口最多的国家，占全球老年人口总量的五分之一。

21世纪的中国将是一个不可逆转的老龄社会。从2001年至2100年，中国的人口老龄化发展趋势可以划分为三个阶段：

第一阶段，从2001年到2020年是快速老龄化阶段。这一阶段，中国将平均每年增加596万老年人口，年均增长速度达到3.28%，大大超过总人口年均0.66%的增长速度，人口老龄化进程明显加快。到2020年，老年人口将达到2.48亿，老龄化水平将达到17.17%，其中，80岁及以上老年人口将达到3067万人，占老年人口的12.37%。

第二阶段，从2021年到2050年是加速老龄化阶段。伴随着20世纪60年代到70年代中期的新中国成立后第二次生育高峰人群进入老年，中国老年人口数量开始加速增长，平均每年增加620万人。同时，由于总人口逐渐实现零增长并开始负增长，人口老龄化将进一步加速。到2023年，老年人口数量将增加到2.7亿，与0~14岁少儿人口数量相等。到2050年，老年人口总量将超过4亿，老龄化水平推进到30%以上，其中，80岁及以上老年人口将达到9448万，占老年人口的21.78%。

第三阶段，从2051年到2100年是稳定的重度老龄化阶段。2051年，中国老年人口规模将达到峰值4.37亿，约为少儿人口数量的2倍。这一阶段，老年人口规模将稳定在3亿~4亿人，老龄化水平基本稳定在31%左右，80岁及以上高龄老人占老年总人口的比重将保持在25%~30%，进入一个高度老龄化的平台期。

与发达国家相比，中国老龄化的一个突出特征就是老龄化超前于现代化。发达国家是在基本实现现代化的条件下进入老龄社会的，属于先富后老或富老同步，而中国则是在尚未实现现代化，经济尚不发达的情况下提前进入老龄社会的，属于未富先老。发达国家进入老龄社会时人均国内生产总值一般都在5000~10000美元以上，而中国目前人均国内生产总值才刚刚超过1000美元，仍属于中等偏低收入国家行列，应对人口老龄化的经济实力还比较薄弱。

人口老龄化将给中国的经济、社会、政治、文化等方面的发展带来深刻影响，庞大老年群体的养老、医疗、社会服务等方面需求的压力也将越来越大。

——本文改编自全国老龄工作委员会办公室，《中国人口老龄化发展趋势预测研究报告》（2006）

14.6.2 收入转移与工作激励

如何解决收入转移过程中的劳动激励问题是社会保障制度设计的一个难题。毕竟，社会希望穷人能够靠自己的双手获得收入来源而不是总是依靠政府，而且一旦依赖性形成，对于政府支出而言，就成了一个无底洞。因此，如何激励受补群体的工作积极性，而不是助长其惰性就成了制度设计的关键问题。

发达国家在这方面遇到了很多问题，也积累了一些经验，比如美国在1997年用TANF（贫困家庭临时补助）制度取代原来最大的现金补助项目AFDC（抚养儿童家庭补助），与原AFDC只要符合条件就能长期领取补助的规定相比，TANF是临时性的，一般领取时间最长不超过5年，而且对受补家庭也提出了严格工作要求。此外，AFDC规定受补人因工作获取劳动收入将等额减少补助，这样的制度彻底抑制了受补人的工作积极性，而在TANF制度下，获取劳动收入只会部分程度地降低补助额，也就是受补人工作时间越长其总收入水平越高，从而一定程度上激励了受补人的劳动供给。EITC（劳动所得税抵免）制度则通过劳动所得税抵免来鼓励低收入者的工作积极性，在一定范围内，低收入者工作时间越长，能够获得的税收补贴也就越高（哈维·罗森，特德·盖亚.财政学（第八版）.北京：中国人民大学出版社，2009：264－274.）。当然，美国的制度仍然存在很多问题，但这些经验与教训对于中国未来的社会保障制度改革都具有启示性。

本章小结

1.社会保障是指政府通过收入再分配，帮助公民应对生存风险，如疾病、衰老、失业、事故等，并且为低收入等特殊群体提供生活保障的一系列社会制度安排，其本质上是一张社会安全网，是政府为公民应对生存问题时提供的一种保护。根据面对的群体不同，社会保障可以划分为缴费型的全民社会保险和非缴费型的特殊群体生活保障两大部分。

2.保护个人免于匮乏的自由、促进社会公平、维持社会稳定、消除逆选择，以及对公民自我保障能力的家长式的不信任等因素为政府介入社会保障提供了充分的动机。

3.中国的社会保障体系由养老、医疗、失业、工伤、生育五大社会保险以及社会救助、社会福利、社会优抚和住房保障等一系列制度构成。

4.20世纪90年代以来，中国的社会保障支出增长速度很快，但总体而言，其支出水平仍然偏低，与经济的快速发展不相适应。

5.人口老龄化是一个世界性难题，中国在21世纪也将面临严峻的老龄化考验。解决老龄化问题的关键是储蓄，是资本积累和经济增长。

6.社会保障制度的另一个难题是如何激励而不是抑制受补人的工作积极性。在制度设计中添加时间限制、工作要求等方面的条款，同时对受补人的工资收入实行税收抵免等方法是可以尝试的方向。

复习与思考

1.社会保障的本质是什么？它应该包括哪些内容？

2.为什么政府要介入社会保障？

3.某大国，2000年60岁以上的老年人已经达到1.36亿，占总人口比例超过10%，预测到2050年，60岁以上老年人将达4亿左右，占人口比例的25%左右。该国实行现收现付的养老保险制度，并通过社会保险费筹集养老金。则社会保险费率在2000年到2050年之间应当如何变化，才能维持2000年的养老金与工资的比例？如果该税率不变，养老金与工资的比例会如何变化？

4.解决老龄化问题的关键是什么？

5.分析20世纪90年代以来，中国社会保障支出的变化趋势。并结合经济发展与老龄化趋势，对未来社会保障支出的走势进行预测。

进一步阅读文献

1.约瑟夫·斯蒂格利茨.公共部门经济学（第三版第14－15章）.北京：中国人民大学出版社，2005.

2.哈维·罗森，特德·盖亚.财政学（第八版第3篇）.北京：中国人民大学出版社，2009.

3.尼古拉斯·巴尔.养老金改革：谬误、真理与政策选择.保险与社会保障，2006（1）：29－73.

4.马丁·费尔德斯坦，杰弗里·利伯曼.实现中国养老保险体制的潜力.比较，2006（24）：67－72.

5.郑秉文.改革开放30年社会保障制度发展历程.上海证券报，2008-12-13（8）.