合理的组织结构是公共组织的目标

第一节　公共组织概述

一、公共组织的概念

在现代社会中，组织所追求的目标有公共目标与非公共目标之分。据此，人们可以把组织划分为公共组织和非公共组织。这两类组织在基本目标、结构模式、运行方式等方面都有很大的差异，表现出各自不同的特征。

公共组织是以实现公共利益为目标的组织，它一般拥有公共权力或者经过公共权力的授权，负有公共责任，以提供公共服务、管理公共事务、供给公共产品为基本职能。政府是典型的公共组织。此外，以特定的公共利益为目标，为社会提供公共服务的非营利性的非政府组织，也构成了现代社会公共组织的重要组成部分。

公共组织是各类社会组织中一种极为重要的组织形态。它是社会组织中规模最大的组织，其管辖的范围涉及社会生活的各个方面、各种领域、各个团体。生活在现代社会中的每个人都直接或间接地受到各种公共组织的管理，接受公共组织所提供的各类服务。

公共组织一般有以下构成要素：

（一）公共管理者

公共管理者是公共组织的主体。在现代民主国家，公共管理者是指经法定程序进入政府、担任政府公职、行使公权力、并从事公务管理的公职人员。我们通常将公共管理者称为“公务员”。在我国，按照《中华人民共和国公务员法》的规定，公务员是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。

（二）公共职位

公共职位是指符合一定规格标准的公共管理者所担负的职务和责任的集合体。在现代社会，公共组织通常实行职位分类制，公共职位是职位分类制度的基础。职位分类，是以职位为对象，以职位的工作性质、难易程度、责任大小、所需资格条件为评价因素，将职位划分为不同类别和等级，作为人事管理基础的人事分类方法。职位分类制以“事”为中心，每一职位有特定名称、内容、责任、工作标准、任职条件、晋升转任路线等。职位分类制与传统的品位分类制截然不同，后者以人为中心，注重职员的身份、地位、资历、学历、能力等因素。

（三）公共权责体系

权力与责任是一对孪生姐妹，二者相辅相成，不可分割。公共组织是错综复杂的公共权责体系。公共组织的设置、运行、监督都离不开合理、合法的权责划分。在现代社会，随着政治民主化建设的加快，公共权力和公共责任的重要性日益凸现。如何构建适度的公共权责体系，这已经成为备受关注的时代话题。

（四）公共组织目标

目标是行动的先导，也是公共组织的重要内容。组织目标描述了组织的期望状态，设定了组织优化的标准，并为组织成员规划了前进的方向。公共组织目标是一个“目标—手段”层级链，它包括不同层次的目标，形成了结构紧凑、层次分明的目标体系。

（五）公共组织机构设置

机构设置是公共组织改革的核心内容。公共组织机构是公共管理的载体，它与公共管理者、公共组织目标、公共职位、公共组织权责体系、公共组织法规等要素紧密结合在一起。公共组织机构设置要求根据组织目标和组织环境变化的需要而在公共组织内部进行适当的职能界定、数额规划、权责划分以形成具有一定管理幅度和管理层次的组织形态。

二、公共组织的特性

公共部门和私人部门的差异性决定了公共组织与私人组织具有本质上的区别。公共组织独具的特性可以归纳为以下几点：

（一）公共组织以追求公共利益为价值取向

公共组织从事活动的动机与目的是谋求社会的“公共利益”，一切措施都要顾及到全社会的公平与公正，争取以最好的服务赢得民众的拥护与支持。这一点与工商企业的动机与目的截然不同，企业追求的是“私人利益”，是眼前的、有形的、以金钱计算的利润。

（二）公共组织的活动既受法律规范的约束，同时又体现法律的权威性

一方面，公共组织的行为或活动如预算的编制、执行、人员的晋升，资源的使用等，必须在宪法或法律的规范下进行；另一方面，作为公共权力的执行者，公共组织的行为又具有法律赋予的强制性，如依法行政、依法征税等。这也是公共组织与私人组织的不同之处。

（三）公共组织的权威具有割裂性

许多公共组织除了要向上级行政单位负责外，同时也要考虑服务对象、立法机关、司法机关和其他人民团体的要求。一般说来，政治越民主的国家，越注重政治权威的分立和制衡。行政部门虽然较注重层级节制的权威，但相对地亦要接受来自于立法和司法部门以及辖区内人民和各利益团体的监督。

（四）公共组织受到高度的公众监督

公共组织因为基本性质是政治性的组织，其一举一动都必须接受来自舆论或民众的批评和监督，其所作所为好似金鱼缸里的活动一样，必须是公开的、透明的。现在，许多企业为建立良好的企业形象，也越来越公开其内部运作的情况，但其公开程度是远远比不上政府组织的。目前许多国家设立的“阳光法案”、公务人员的财产申报制度、重大公共工程的公开招标，其目的就是为了引起公众的高度关切和对政府组织活动的严密监督，使公共组织的活动真正以民意为依归。

（五）公共组织间的相互依存性

公共组织中的各单位、各成员彼此是相互依存的，且其运作必须要在各级政府间的网络中折中协调，因为一个单位的工作必须在其他单位的配合下才能完成，因此，机关不能存有本位主义的想法，应打破藩篱，通力合作，以促进公共政策的有效执行。

（六）公共组织对政治文化因素的考虑

分析公共组织的目标和运作过程，如果忽略了其中蕴含的政治因素，就不能把握公共组织的本质规定性。公共组织的活动或行动必定发生在一定的政治背景下，其政策的制定，无论是文化的、教育的，还是经济的政策都具有政治上的意义，即使行政人员以其专业的标准处理公务问题，其所发生的后果也有政治上的影响。

（七）公共组织的目标大多模糊不清且不易测量

公共组织的目标是增进公共利益，但公共利益大多是抽象模糊的，实际上，它只是作为行政人员提醒自己负有公共责任以及必须为大多数人服务的一种符号象征。相对而言，私营组织的重要目标是创造企业组织的利润，员工的绩效是以其对组织所创造的利润为标准，由于利润是以金钱价值来衡量的，因此他们非常清楚自己的标准和绩效水平。然而，公共组织不仅目标模糊、不易测量，而且民众的期望很多，还会产生许多冲突和矛盾。

（八）公共组织的独占性

公共组织可以通过政治权威或公共权力的行使，提供某些具有非排他性、非竞争性的公共物品或劳务，由此形成公共组织在提供公共物品中的独占地位。但为了提高效率，对某些准公共物品或混合物品，如基础设施、医疗服务以及文化教育等领域，政府也可以鼓励私人组织参与生产或提供。

三、公共组织的结构

公共组织的结构是指公共组织各组成要素之间的排列组合方式，即构成公共组织的各部门、各职位以及各层次之间为管理公共事务而形成的关系体系。如果把行政组织比拟为活的有机体，那么组织结构就是其“骨骼”系统。公共组织的结构包括纵向结构和横向结构两个方面。

（一）公共组织的纵向结构

公共组织的纵向结构，又称结构的层级化。它是指公共组织内部按上下隶属层次关系而形成的一种等级结构。它的权力和职责从最高层向最低层沿直线分布。每一层级有自己的管辖范围、职责和权力，因而，所处的层级愈高，其管辖范围、职责和权力也愈大。它要求下级必须服从上级，听从上级的指挥、领导和命令。组织的信息沟通是通过逐级传递的方式实现的。

公共组织纵向结构的关键是确立各层级之间的隶属关系。要确定这一关系，就需要处理好管理层次和管理幅度这两个问题。管理层次是指公共组织中的层级数目，也称管理层级。按层级组建的公共组织，被划分为若干层次，形成一个等级分明的金字塔结构，处在塔尖的高层通过一个等级垂直链控制着整个公共组织体系。一般来讲，纵向结构的等级层次可以划分为高层、中层、基层三个基本层次。高层是组织的战略决策层，负责制定整个组织的目标、计划和政策，决定组织的大政方针，对整个组织起神经中枢作用。中层是组织的组织协调层，它在高层的领导下，制定所辖范围内的活动计划，将组织的整体任务和总体目标分解为许多具体方案、任务和目标，在整个组织中发挥承上启下、沟通高层和基层之间联系的作用。基层是组织的作业层，主要进行组织的业务操作。三个层次之间的协调一致是整个组织系统正常运行的重要条件。公共组织不同，其内部管理层次的多少也就不同，但一定要使所设置的管理层次的数目适当，层次过多或过少都会降低公共组织的运作效率。

管理幅度，又称控制幅度或控制跨度，指的是一个主管所能直接、有效地控制的下属的数目。管理幅度的大小既受主管人员精力和能力的限制，又受组织的性质、技术、工作特点以及管理对象能力和素质等因素的制约。管理幅度小，管理者对每一个下属部门、单位以及人员的直接领导作用就大；反之，管理幅度大，管理者对下级每一个下属部门、单位或人员的注意力和控制力就会减弱，所发挥的直接领导作用就小。

管理幅度与管理层次之间有密切联系。在一个特定的组织内部，这两者之间成反比关系。管理幅度增大，管理层次就会减少；反之，管理幅度缩小，管理层次就会增多。管理层次多，幅度小，公共组织就是尖型结构的；管理层次少，幅度大，公共组织就是扁平结构的。尖型结构是一种集权的结构，其优点是指挥链条严密，管理权力集中，分工明确，控制严格，便于整体协调和统一领导；缺点是上级管理者多，信息传播时间长，上级的决策意图容易走样，中下层部门或人员的自主性也难以发挥，影响其工作的积极性和创造性。扁平结构则是一种分权的结构，其优点是上级管理者少，信息传递快，上层的决策意图不易走样，下级部门和人员的决策范围广，有较大的自主性；缺点是上级的直接领导作用减弱，上下级之间协调性较差。在现实中，一个公共组织的结构往往不是纯粹的尖型或扁平的，而是综合型的，即组织中某些层次的机构管理幅度大，某些层次的机构管理幅度小。

（二）公共组织的横向结构

公共组织的横向结构又称部门结构，是指公共组织中处于同一等级的各组成部门之间的平衡分工、相互合作与协商的关系模式。横向结构的形成是由于管理工作的日益复杂、公共组织的日趋庞大所造成的，为提高公共组织的运作效率，不得不分设单位，分工管理。

公共组织的横向结构，可以按不同的标准进行划分，主要有：

1.按区域划分

它是指按照管辖区域的界限划分公共组织，如我国省、市、县各级政府的划分。这种方法有利于某一区域内部事物的协调统一，也可以提高各地区部门的积极性；但其缺点是重复性机构增多，容易产生地方主义和区域部门权力膨胀、条块分割等弊端。

2.按管理职能划分

它是指按照职能的界限把工作性质相同的业务划归给一个部门管理，如我国国务院根据职能划分的部门有计划部门、劳动人事部门、财政部门、司法部门等。这是目前应用最广泛的一种划分公共组织的方法。它的优点是能较好地体现专业化分工的组织原则，可以做到事权专一，职责明确，力量集中，有利于提高各部门的运作效率和工作人员的专业技术水平；缺点是容易形成本位主义。

3.按行业和产品划分

它是指按照行业和产品的不同来划分公共组织，如我国各级政府中的经济部门，按这种方法设置水利部、农业部、信息产业部等。这种方法的优点是有利于发挥专业技术力量的业务特长；缺点是会造成机构的重叠设置，不利于整个公共组织系统的宏观协调。

以上各种划分并不是绝对的，各种方法均有利弊。在具体划分的过程中，可以相互结合起来使用，力求使公共组织的横向结构划分日趋合理化和科学化。

四、公共组织体制

公共组织体制是指公共组织结构中各层级、各部门之间关系法律化、制度化的表现形式，它是发挥公共组织整体效能的关键环节。公共组织体制主要有以下几种形式：

（一）首长制与委员会制

这是依据公共组织最高决策人数的不同来划分的组织体制。

首长制又称独任制、一任制，是指一个公共组织的最高决策权力和责任赋予首长一人单独承担的组织体制。其特征是，公共组织中的最高决策权归属于一位首长，由其发号施令，组织内其他核心成员只是首长的参谋或助手，仅起到咨询和建议作用。美国的总统制是首长制的典型。首长制的优点是：事权集中，责任明确，决策迅速，效率较高，避免相互推诿，减少不必要的冲突，易于保密。其缺点是：首长一人的知识、经验、精力有限，决策和处理问题可能欠周全，而且一人独揽大权，缺少监督制约机制，易导致独断专行。

委员会制，又称合议制，是指公共组织决策和管理权力由两人以上组成的委员会共同行使，按少数服从多数的原则集体决定、共同负责的组织体制。瑞士联邦政府是委员会制的典型。委员会制的优点是：可以集思广益，考虑问题较周详，便于彼此监督，防止专断和营私舞弊。其缺点是：责任不明，易于争功诿过；决策犹疑，行动迟缓，效率低下。

（二）集权制与分权制

这是依据公共组织上下级职权的大小来划分的组织体制。

集权制是指公共组织的一切事务的决定权力集中于上级，下级处于被动受控地位，凡事都依据上级命令或秉承上级指示办理的组织体制。集权制的优点是：政令统一，标准一致，力量集中，指挥灵便，可以防止地方分裂。其缺点是：上级权力过于集中，易导致独断专行；下级无权决定问题，主动性和积极性受到挫伤，往往消极待命。

分权制是指公共组织中的下级机构在其管辖范围内有较大的自主权，上级机构对下级机构权限范围内决定的事项不予干涉的组织体制。分权制的优点是：便于激发下级的工作热情，达到分工合作、分层负责的目的，使公共组织更富有弹性，能发挥组织的整体效能。其缺点是：如果过度分权，易导致下级机构各行其是，各自为政，政令难以统一，甚至导致各部门另立门户、分庭抗礼的恶果。

（三）完整制与分离制

这是依据同一层次上的各部门所受上级指挥和控制的不同来划分的组织体制。

完整制又称集约制、一元统属制，是指同一层次的各部门受同一上级机构或同一首长的统一指挥、控制与监督的组织体制。完整制的优点是：事权集中，具有统筹全局的计划与领导；责任明确，不易推诿拖延，可以消除各部门间的权力冲突和工作重叠，便于加强合作，提高效率并节省经费开支。其缺点是：缺乏权力制衡，容易导致独断专行，养成官僚作风，而且上级权力过大容易使下级机构丧失主动性和积极性，养成懒惰作风和依赖心理。

分离制又称独立制、多元统属制，是指同一层级的各部门受两个以上的首长或上级机构的指挥、控制与监督的组织体制。分离制的优点是：权力分散，相互牵制，防止专断擅权；各单位相互竞争，有利于提高工作效率。其缺点是：各自为政，政出多门，责任不明，相互推诿与扯皮。

（四）层级制与职能制

这是依据公共组织内部各机构的职权性质和范围来划分的组织体制。

层级制又称分级制、直线制、科层制，是指将公共组织体系进行纵向划分，每个层级的工作性质相同，各自对其上一层级负责，但管辖范围从上到下依次缩小的组织体制。例如，我国从中央到地方分为国务院、省（自治区、直辖市）、市（州）、县、乡（镇）五个层级。层级制的优点是：结构较为简单，事权集中，责任分明，联系简捷，决策迅速，政令统一，效率较高。其缺点是：结构呆板，缺乏弹性，无法适应复杂的环境变化，各层级管辖事务过多，主管在组织活动内容日益复杂化时难以胜任。

职能制又称分职制、分部制、幕僚制，是指在公共组织中按照不同的工作性质，从横向上平行地划分出若干部门，每个部门所管辖的业务性质不同，但管辖范围大致相同的组织体制。例如，我国国务院分设若干部委，它们的工作性质不同，但权力行使的范围均遍及全国。职能制的优点是：各部门业务专一，职责明确，有利于提高效率。其缺点是：缺乏合作精神，各自为政，协调困难，部门林立，难以形成组织合力。