浅谈当前我国农村客运价格问题

近几年来，随着浙江省新农村建设的不断发展，及农村联网公路建设和城乡客运一体化的不断推进，农村公路网络及农村公路客运的服务功能日趋完善，极大地提高了农村客运的通达水平和通达质量，为广大农民群众的出行提供了快捷、安全、舒适的交通保障，有力地促进了经济的快速发展和社会的全面进步。但是，在农村公路客运交通快速发展的同时，也出现了不少新问题。特别是由于农村客运成本日益加重，其票价受国家政策和农民群众承受能力的限制难以上调，致使多数地区的农村客运、城乡公交经营困难，影响农村社会稳定的隐患有所增加。如何妥善化解农村客运价格矛盾，为农民群众提供更高效、更安全的出行环境，是各级价格主管部门的一项重要工作。

一、当前我国农村客运存在的主要问题

（一）企业经营亏损面较大

据调查统计，目前浙江省多数农村客运、城乡公交公司经营亏损，运行艰难。在被调查的68个县（市、区）中，除1个县因票价较高、企业运营状况较好外，其余67个县（市、区）农村客运企业均存在不同程度的经营困难，欠发达地区和一些山区县的农村客运更是举步维艰。大多数客运企业通过不计车辆折旧费维持日常运行，缺乏发展和再生产的能力。

（二）引发不稳定、不安全因素多

企业经营经费紧张，难以保证正常客运必需的人力和物力，引发社会不稳定的因素有所增加。

1.车况偏差。经费紧张导致农村客运车辆得不到及时的维修保养，许多车辆车龄接近十年甚至超过十年，该淘汰的得不到及时淘汰。这些车辆在农村（特别是山区）运行，难以保证行车安全。

2.司机年龄偏大。农村客运司机工作大多比较辛苦，且工资偏低。目前大部分农村客运司机年龄偏大，有的已接近退休年龄。

3.乱收费案件增多。由于农村客运公司长期亏损，导致私营企业擅自提价的违规案件大增。在近几年群众投诉举报案件中，反映农村客运票价乱涨的案子增多，在所有涉及交通的投诉举报案件中，有关农村客运乱涨价的案件占一半以上。

4.罢运、上访事件频发。农村客运企业经营困难，有的地方“城乡公交票价一体化”后，补贴政策未能同步实现“一体化”，引起客运企业特别是私营企业的不满，罢运、上访事件频频发生，农村客运交通瘫痪的潜在威胁不断增加。

（三）群众满意率低

目前，尽管农村客运普遍实行低票价政策，但离老百姓的要求仍有较大差距。群众对“城乡公交一体化”的呼声很高，要求增加班次、定时定点发车、降低票价，与城镇居民享受同等公交出行待遇的诉求强烈。人大、政协有关“城乡公交一体化”的提案和建议也较多。而运输公司因经营困难，往往采取“减车增效”等措施，造成群众对交通保障的不满。

二、导致我国农村客运困境的主要原因

（一）客观原因

1.成本增加。一是油价贵。近几年，国际原油价格不断攀升，促使我国多次提高成品油价格。虽然国家对农村客运采取油价补贴政策，但补贴额不足，有的地方反映油价增支部分享受的财政补贴不足50%，且补贴发放时间严重滞后，造成企业资金周转困难。二是车价高。主要是车型档次提高后车辆购置成本较高；农村（特别是山区）客运道路的路况差，车辆磨损较大，导致日常维修和大修理频率高、维修费用增多。三是人工费用高。劳动工资逐年上升，新《劳动合同法》实施后，医疗、养老保险等“五金”费用大增，企业不堪重负。四是安保费用多。车辆保险费用逐年提高，公安、交通部门对车辆进行重复检测，更加重了企业负担。

2.票价偏低。浙江省现行农村客运票价大部分是在2005年前后制定的。当时，按国家对农村客运实行低票价政策的总体要求，考虑农村的经济承受能力，对农村客运票价按保本微利原则定价。几年来，尽管客运成本不断上升，但票价基本没有调整，或者调整不到位，致使现行票价与实际运行成本倒挂。

3.客座率低。由于农村地域广、人口流动性较小、出行时效性强，农村客运总体呈现流量小、客源分散、客座率低的特点。一方面，随着城镇化建设的不断推进，大量山区村民向城镇迁移，农村客源不断下降。另一方面，公路“村村通”工程的建设，使得农村道路路况得到明显改善，特别是去年政府实施汽车、摩托车下乡补贴政策，农村车辆保有量迅速提高，群众自主交通能力大大增强。据调查，目前农村客运客座率普遍不足30%，运行效率进一步下降。

4.公益事业负担重。实现公路“村村通”后，交通设施的改善为交通服务质量的提升提供了物质基础，行业主管部门和农民群众都要求农村客运增加班次、定点定时发车，希望享受优质的交通服务；农村教育改革使得村办中小学向中心镇合并，接送学生任务大多落在农村客运经营者身上。然而，“学生车”票价低、空放率高。按政策规定，农村客运对儿童、老人、残疾人、军人等特殊群体实行优惠票价政策。农村客运经营者承担了大量公益性服务，而政府对相应的成本支出，没有给予补助或没有足额补助。

（二）主观原因

1.对农村客运公益性的特点认识不足。农村客运属于公用事业，但也有公益性的特征。如“村村通”、定点定时增加班次等，体现社会公益性的成分多。而从人们的生活、工作、旅游等个性化交通需求看，非公益性的成分多。由公益性成分产生的经费支出，主要应由政府埋单；非公益性成分产生的成本，应由票价补偿。公益性事业可以市场化运作，但市场化运作不能否定农村客运的公益性，政府不应该把由公益性事业产生的经济负担转嫁于企业。

2.对“城乡公交一体化”的期望过高。“城乡公交一体化”是解决当前农村客运矛盾、使广大农民与城镇居民共享交通事业改革发展成果的重要举措。然而，目前广大群众对“城乡公交一体化”期望过高、求之过急，忽视了“一体化”是一个渐变的过程。“一体化”不是“一体型”。“一体化”不能脱离实际，不能超越当地经济社会发展水平。改善农村客运条件，缩小城乡差距是一个漫长的过程，不能也不可能一蹴而就。有条件的地区，城乡居民可尽快平等享受出行公交化。欠发达地区应该允许有一个逐步发展的过程。

3.对公路“村村通”的做法绝对化。村村通公路工程，是支持新农村建设的一项重大举措，是一项民心工程。该工程力争在5年时间内投入1000亿元修建农村公路，实现所有村庄通沥青路或水泥路，解决农民出行难的问题。任何投入都应该讲究效率，更何况1000亿元的巨大投资？公路“村村通”工程的效率，关键是如何定义“村”：是自然村，还是集约化的“村”？如果高山上只有几户人家的自然村，也要搞公路“村村通”？实践证明，“通”是难以为继的。只有在城镇化、集约化基础上的“村”，才有可能实现高效率的“通”、能长久的“通”、可持续的“通”。

三、化解当前农村客运价格矛盾的对策建议

（一）增加政府投入

要将农村公交发展纳入公共财政保障体系，建立健全农村公共交通投入、补贴和补偿机制，与城镇交通统筹安排、协调发展。政府加大对农村客运的投入，是解决当前农村客运困局的关键。目前，在经济发达、有条件的地方可对农村客运多投入，早日实现城乡公交一体化。在欠发达地区，政府应承担起农村客运“公益性”部分成本支出这一底线，尽可能实现多投入。

（二）改革经营模式

当前，通过“城乡公交一体化”解决农村客运矛盾已达成共识，一体化趋势也逐渐形成，改革现行农村客运民营为主、分散经营的模式显得更为紧迫。实践证明，由国有企业承担农村客运事业，有利于社会稳定。各地应结合本地实际，以有利于推进城乡公交一体化步伐、建立公平的城乡客运市场环境为目标，选择科学合理的经营模式，组建权责明确、产权明晰、管理科学的新型城乡公交运营企业，实现规模化、集约化经营，提高效率，降低成本。如鼓励国有公交企业适时收购民营公司，支持民营企业根据线路、经营年限，按自愿原则，对各类挂靠、承包等方式经营的车主通过收购和股份制改造等进行资源整合，以建立稳定可靠的交通保障体系。此外，行业主管部门应根据农村客流变化，及时调整营运线路及车辆投放数量，促进农村客运市场供求关系的平衡。

（三）建立合理的农村客运成本分担机制

农村客运作为社会服务性行业，应该遵循市场经济的一般规律，通过制定科学合理的价格政策，实现成本补偿并获得合理利润。从公共管理的角度分析，由于该行业具有独特性和一定的公益性，其票价水平必须根据社会经济发展情况及消费者的经济承受能力来确定，实现相对公平。各地要在对当前农村客运经营成本进行全面调查测算的基础上，准确测算成本，合理划分政府、企业、乘客各自应承担的经济责任，明确公益性支出的补偿方式和渠道，为政府科学制定票价政策当好参谋。

（四）确定合理的票价水平

虽然国家在调整国内成品油价格时强调成品油调价后，农村道路客运（含岛际和农村水路客运）价格一律不做调整，但是在目前农村客运票价严重偏低、容易引发社会矛盾的情况下，对于因非油价因素增加的成本，必要时可通过调整票价得以补偿，需做到以下几点：

1.把握好调价幅度。农村客运中因成品油价格上涨而增加的支出由国家实施油价补贴补偿，按国家有关政策规定不得调整票价。但因人工费用、车型档次提高、修理费用及保险费用上升等非油价因素造成的客运成本大幅增加，现行票价无法疏导的，首先应积极通过争取财政补助予以补偿，其次要通过价格调整及时予以疏导。值得注意的是，价格调整幅度要准确测算，不同运行线路票价也要有所区别。

2.把握好调价时机。今年各级价格主管部门管理通胀预期的任务很重，应选择有利时机，尽早出台调价政策。同时，调价还要尽可能避开各种敏感时期。

3.依法调价。农村客运价格的调整，涉及面广，社会关注度高，要严格执行政府制定价格政策的各项规定，确保程序到位，依法行政。

4.加强宣传。要充分利用各种媒体，向广大人民群众说明调整现行农村客运票价的必要性、合理性，争取广大农民兄弟的理解和支持，确保社会稳定。

5.明确权责。按规定，制定农村客运票价政策的权限在当地政府。由当地交通管理部门提方案，经价格主管部门核准后报当地政府审批。价格主管部门要认真履行职责，为政府当好参谋。

在目前的经济社会发展条件下，交通事业的公益性和非公益性并存，制定农村客运票价政策应有利于维护正常的农村客运市场秩序，确保农民群众出行畅通。

后　记

进入新世纪以来，随着劳动力成本、车辆维修保养和保险费用、成品油价格等不断上涨，我省农村客运企业经营亏损严重，有的客运企业擅自提高票价，出现了不少乱收费现象，群众对此反应强烈，价格投诉举报大量增加，基层价格主管部门强烈要求提高农村客运票价。但当时国家发改委每次下发成品油调价通知时都明确规定客运票价不准调整，导致上涨的成本无法疏导。为破解难题，笔者到衢州、丽水等市进行了调研，在随后我局召开的各市物价局长会议上谈了工作思路，本文是根据讲话提纲撰写的。文章同时上报国家发改委价格司，促使国家发改委在随后下发的成品油调价通知中取消了在成品油调价的同时，不允许调整客运票价的表述。省内各地也是按文章精神调整了农村客运票价，保证了农村客运业的健康发展。

（原载《价格理论与实践》2010年第4期，有删改）