行政组织的体制

（二）行政组织的体制

行政组织体制，是指行政组织结构中各层级、各部门之间行政关系制度化的表现形式。行政组织体制主要有以下几种形式。

首长制与委员会制

这是依据行政决策和承担行政责任的人数多少来划分的。

首长制，又称独任制、一长制。指行政组织最高决策和管理权力由行政首长个人行使并负责的组织体制。组织内其他参与决策的管理者地位处于行政首长之下，只起到咨询建议的作用，没有最终决定权力与责任。首长制的优点是：行政组织权力集中，责任明确，决策与行动迅速，指挥有力，避免相互推诿，减少不必要的冲突，易于保密。其缺点是：行政首长一人知识、经验、精力有限，决策和处理问题可能欠周到和难以胜任，影响行政效能，而且行政首长一人独揽大权，如果缺少监督制约机制，容易形成独断专行，不符合民主精神。

委员会制又称合议制。指行政组织决策和管理权力由若干人组成的委员会共同行使，按少数服从多数或协调一致的原则集体决定、共同负责的组织体制。委员会制的优点是：决策能集思广益，考虑问题周全，能反映各方利益和要求；领导成员彼此相互牵制，可防止专断。其缺点是：权责不明，事权不一，容易造成相互推诿，借口集体负责而实际上无人负责；行动迟缓，决而不行，反应迟钝，致使行政效率低下。

首长制和委员会制都有优点和缺点。因此，在行政过程中，是采用首长制还是委员会制，应视具体情况而定。一般说来，执行性、决策性、技术性、速决性工作宜采用首长制；立法、咨询、协调性事务宜采用委员会制。

集权制和分权制

这是依据行政组织上下级职权的大小来划分的。

集权制是指组织的一切事务的决定权力集中于上级，下级处于被动受控地位，凡事都依据上级命令或秉承上级指示办理的组织体制。集权制的优点是有利于保证政令统一，标准一致；有利于维护组织的整体利益，统筹全局，力量集中，指挥灵便；有利于提高组织应变能力，便于命令的贯彻和执行。其缺点是集权运用不当，则不能因地制宜，缺乏生机与活力；上级容易孳生官僚主义，忽视和挫伤下级利益与积极性；下级事事向上级请示，缺乏应变能力，降低了工作效率。

分权制是指组织中的下级机关在其管辖范围内有较大自主权，能自行解决、处理问题，不必事事请示上级，上级对下级在权限范围内的事不加过多的干涉的组织体制。分权制的优点是便于发挥下级组织的主动性和积极性，克服权力集中的现象；便于下级在本地区因地制宜处理问题，应变能力强。但分权制也会产生一些问题，如果权力过度分散，则会破坏政令统一，导致指挥失灵，控制不力，监督困难，下级各自为政，形成本位主义，从而影响组织整体功能发挥，甚至走向失控。

完整制与分离制

这是依据同一层次上的各个行政组织所受上级指挥和控制的异同来划分。

完整制，又称集约制或一元统属，是指同一层次的各行政组织或同一行政组织各机构只受同一上级组织或同一首长的统一指挥、控制与监督的组织体制。完整制的优点是指挥统一、权力集中，关系明确、责任确定，易于沟通、步调一致；上级机关或首长能统筹全局，全面规划。其缺点是缺乏监督制约机制，上级机关或首长容易专断篡权，滋生官僚作风；下级容易失去主动性和积极性。

分离制，又称独立制或多元统筹制，是指同一层次的各行政组织或同一行政组织各机构受两个以上的首长或上级机关的指挥、控制或监督的组织体制。分离制有利于各组织间相互牵制，防止独断专行；事权分散，易于发挥下级主动性和积极性；但分离制运用不当，亦会造成政出多门，各自为政，统属不清，责任不明，相互推诿与扯皮等弊病。

层级制与职能制

这是依据行政组织内部各机构功能与性质来划分的。

层级制，又称分级制、直线制或科层制，指行政组织纵向分为若干个层级，每个层级的工作性质和基本职能相同，各对其上一层级负责，但管辖范围从上到下依次缩小的组织体制。层级制的优点是结构较为简单，权力集中，责任分明，联系简洁，决策迅速，政令统一；其缺点是行政组织各级主管事务繁多，行政领导难以有效地胜任工作；下级成员接受命令过多，疲于应付；层级节制过严，中间层次过多，容易造成信息失真，决策失误。

职能制，又称分职制或分部制，是指行政组织同一层级横向划分为若干个部分，每个部分业务性质和基本职能相同，但互不统属、相互分工合作的组织体制。职能制的优点是各部门业务专一，责任明确，有利于建立有效的工作秩序，提高行政效率；但如果职能制运用不当，也会排斥集中领导和统一指挥，形成多头领导；各部门缺乏沟通，各自为政，机构林立，难以形成组织合力。

在行政实践中，层级制和职能制往往结合并用，形成以层级制为基础的直线职能制。直线职能制吸取了以上两种体制的优点，并克服其缺点。它设置了两套系统，一套是按命令统一原则组织的指挥系统；另一套是按专业化分工原则组织的职能系统。直线职能制能够保证每一层级内部有统一指挥，避免多头指挥和无人负责现象，同时又使得指挥系统和职能系统相互配合，相互促进，充分发挥行政组织的整体效能。

矩阵组织体制与立体多维组织体制

矩阵组织体制，又称项目组织体制或专案组织体制，它是为解决某项特殊任务而组建的临时性工作组织体制。矩阵组织是由纵横两套管理系统组成的长方形组织结构，一套是纵向的职能系统，一套是为完成某项特定任务而组成的横向管理系统。横向系统之中专门项目小组或委员会的成员都来自各职能部门，以完成某项特定任务；任务完成后，该成员仍回到原来的部门，实际上小组成员处在双重领导之下，一方面是成员本身所在机构行政首长的领导，另一方面是受专门项目小组管理者的领导。

矩阵组织是一个以完成某项任务为目的的临时性动态组织。它加强了各职能部门的横向联系，具有较大的机动性和适应性，有利于发挥专业人员的潜力，有利于攻克复杂的技术难题。但矩阵组织也存在自身的弱点：由于组织实行双重领导，项目小组主管与职能主管容易产生冲突，组织人员变动大，造成心理不稳，容易造成意见分歧和工作相互扯皮现象。

立体多维组织是在矩阵组织的基础上，适应新形势要求而产生的一种新的管理结构体制。目前主要在跨国公司和巨型公司中运用。它指一个企业组织结构中包含多个方面的管理机构，使企业能够取得更好的协调，更易发挥效率。整个组织分为三维：（1）按产品划分的事业部，是产品利润中心；（2）按职能划分的专业参谋机构，是专业成本中心；（3）按地区划分的管理机构，是地区利润中心。

在立体多维组织体制中，事业部主管不能单独作出决定，而是由事业部主管、专业参谋部门和地区部门的代表共同组成产品事业委员会，对各类产品的产销进行领导。这样，通过协调三个部门，有助于及时互通情况，集思广益，共同决策。