政府改革，制度创新，推进区域经济一体化进程

6.4.3　政府改革，制度创新，推进区域经济一体化进程

在长江三角洲区域一体化中，政府与市场的关系始终是一个焦点。长江三角洲地区一体化发展的重大障碍，是行政区划和自然—经济区划不整合造成的体制性问题。要正确处理政府与市场关系，形成企业主导、政府引导和市场推动型的区域经济一体化过程。

政府在长江三角洲地区区域一体化的过程中应该有所为有所不为，其主要职能应该是：改善区域经济发展环境，加强区域基础设施建设，提供公共服务，完善和健全区域法制环境和市场秩序，维护社会公平和安全，在市场失灵时进行政府干预。政府所采取的各项制度安排都应该有利于消除长江三角洲地区城市群内部交流与合作的各种障碍，有利于促进城市群内部各资源的充分流动，有利于促进城市群内部合作与交流的持续升级。尽管政府在区域一体化的协调方面起着行为主体的作用，但是这种运行机制是我国处于转型时期的特殊要求，是由以企业为主导、政府给企业创造一种引导型的政策环境向完全市场化条件下企业主导型一体化实现机制的一种过渡形式。市场仍然起着资源配置的基础性作用，微观经济主体根据利益最大化原则参与市场竞争。在市场与政府的关系方面，政府的作用是消除由于行政区经济造成的要素自由流动的障碍，是对市场体制发育不完善和市场失灵的替代，而不是对市场的替代。随着社会主义市场经济制度和社会诚信制度的完善，政府应该由“权利政府”向“责任政府”转变，逐步由市场替代政府的经济职能，完成由企业主导、政府推动和市场引导型一体化向市场条件下企业主导型一体化的转变。

由国务院负责制定的区域规划是从国家发展战略的角度来界定长江三角洲地区在整体发展战略中的功能和角色定位，地方政府应积极参与和促进本地区的协调发展及区域内产业的合理分工。可以考虑建立以长江三角洲地区核心16个城市为主体的大都市区域政府机构来协调长江三角洲地区的总体规划，或者建立一个介于国务院与各地方政府中间层次的专门机构，并作为国务院负责区域经济发展的管理层次，以负责处理区域内部的战略规划、道路交通、环境保护、规则制定等任务。

欧盟由几十个成员国组成，为了协调各个成员国之间的利益，欧盟成立了一整套超国家机构，包括欧洲议会、欧盟部长理事会、欧盟委员会、欧洲执行委员会、欧洲法院、欧洲中央银行和欧洲投资银行等机构。这些机构的存在保障了欧盟一体化的顺利实现。长江三角洲地区为实现区域一体化，也可以参照欧盟的部分经验，建立独立于苏浙沪三省市的区域综合管理协调机构。在保持原有行政区划不变的情况下，建立一个独立的有相当权威的综合管理机构。这不是重新走向计划经济的倒退，而是根据长江三角洲地区一体化和我国市场经济转型期的现实需要。具体地说，可从以下几方面入手：

第一，加强水利部太湖流域管理局、国家民航总局华东民航局、铁道部上海铁路局和华东电力管理总公司等中央在长江三角洲地区的专职管理机构的组织协调功能，为长江三角洲地区统一的区域综合管理协调结构的建立打下良好基础。

第二，制定各地方政府之间的相互认可的、以公平竞争为基础的制度，降低各地方政府的直接或间接干预。这既可以保护企业之间的公平竞争，防止因外部性而产生诸如环境污染等负面效应，也能够建立相对统一的用工制度、社会保障制度、资格认证及产品认证制度等，促使生产要素在区域内的合理流动。

第三，促进区域内的资本流动及以产权交易、产权并购为手段的跨地区资产融合。由于我国中央银行现行的金融制度，跨地区之间的资本流动、融资等行为受到限制，这也制约了长江三角洲地区经济的快速发展。资本流动约束的解除及促进资本在区域内及区域间自由流动已经成为长江三角洲地区区域经济一体化发展的必然要求。随着上海产权交易市场功能的日趋完善，应借助长江三角洲地区、长江流域及全国所形成的产权交易网络，并以全国国有企业产权交易试点为契机，促使国内外产权的并购。为促使产权交易市场跨区域交易的顺利进行，各地区应制定统一的规则制度，以降低交易成本。

第四，以地区资本的融合为纽带，建立大型企业集团。为了降低区域内产业同构而引起的过度竞争，长江三角洲地区之间的大型企业可以以资产为纽带，相互参与，以达到共赢。例如金山石化、金陵化工、镇海石化等石化行业的合作；宝钢、苏钢、锡钢等钢铁行业的协作；上汽、南汽、扬汽之间的行业合作；等等。逐步通过企业集团之间的内部合作实现区域内产业合理分工的目标。因为企业是实现产业区域分工的载体，而大型企业集团内部及大型企业集团之间的垂直及水平分工则是区域产业合理分工实现的重要方式。

第五，建立由江苏、浙江和上海的政府官员、经济专家、大型企业集团负责人等共同组成的长江三角洲地区经济协作决策咨询委员会，针对一些重大战略性的产业布局问题进行商讨，并提供决策咨询建议，以降低长江三角洲地区各城市之间的矛盾及内耗，进而降低合作及协调成本。同时，充分发挥行业协会及地区协会的作用，使其成为长江三角洲地区产业合理分工、区域经济协调发展的推动力。

第六，完善法律体系，构建利益补偿机制。为一体化保驾护航，欧盟经过50多年的发展，成为世界上发展最为成熟的经济一体化组织。欧盟成功的经验值得我们借鉴。欧盟成员国让渡部分经济主权和利益，通过签署一系列的法律法规，最终实现了欧洲统一大市场的形成和经济货币联盟的实现，达到区域整体利益的最大化。我国正处于计划经济向社会主义市场经济转型时期，由于受现行干部任用考核制度影响和地方对实现利益最大化的诉求，地方政府干预经济的愿望还非常强烈，区域各城市地方政府之间的竞争倾向大于合作倾向。各级政府利用其行政、审批和经营管理的权力实现地区利益最大化的同时，往往对市场进行过度干预，甚至政府对经济的干预超越法律的界限。因此必须建立长江三角洲区域合作的法律法规，约束各城市政府的行为，保障长江三角洲地区一体化进程，使长江三角洲区域一体化从对话协商向制度化、法制化转变。在区域一体化进程中，必然要求部分城市为了实现区域整体利益的最大化，让渡一部分经济利益。为了调动各城市积极参与一体化的积极性和保障各城市的利益，必须构建利益补偿机制，对在一体化合作中让渡利益的一方进行利益补偿，追求区域共赢和利益最大化。