国际船舶登记

第三节　国际船舶登记

《总体方案》明确提出，充分发挥上海的区域优势，利用中资“方便旗”船税收优惠政策，促进符合条件的船舶在上海落户登记。实行已在天津试点的国际船舶登记制度。简化国际船舶运输经营许可流程，形成高效率的船舶登记制度。《总体方案》关于自贸区开展船舶登记制度改革试验的要求，将在原有船舶登记制度的基础上，有力推动自贸区建立既符合中国国情又与国际接轨的船舶登记制度。

一、国际船舶登记制度的概念界定与分类

船舶登记是赋予船舶以国籍和权利义务的行为。纵观世界各国法律，船舶履行登记手续属于强制性义务。依据有关国际公约和各国法律规定，船舶登记指对船舶所有人、经营人、船名、船舶技术性能数据等内容进行登记。

船舶登记制度则是涉及调整、规范和执行船舶国籍登记工作的立法、司法与执法制度的总称。其特点是以船舶为对象，以围绕船舶产生的法律关系为客体。世界各国的船舶登记制度按照登记条件的宽严程度，可分为封闭登记（Close Registry）制度、开放登记（Open Registry）制度和半开放登记制度三种。

（一）封闭登记制度

封闭登记制度，也称为“严格登记制度”。该制度对申请船舶登记有一定的限制条件，如对船舶所有人、船员国籍的限制等。美国、英国、挪威、日本等传统海运国家实施严格船舶国籍登记制度。我国属于封闭登记国家，执行严格限制的登记制度。

（二）开放登记制度

开放登记制度，又称“方便旗登记”（Flag of Convenience，简称“FOC”）制度，在国际上并无统一的定义，在实践中一般是指允许外国船东和外国人控制的船舶在本国登记，并提供对船东较为方便和适宜的登记要求和条件的一种船舶登记制度。^[7]之所以命名为“开放登记”，是因为登记国对于前来登记的船舶给予宽松的待遇，甚至几乎不加限制。经开放登记的船舶，通常称之为“方便旗”或“特设收容旗”、“权宜旗”船舶。以联合国贸易和发展会议（UNCTAD）2010年1月的资料统计，提供方便船旗的国家主要是一些发展中国家，如巴拿马、索马里、利比里亚等。

（三）半开放登记制度

半开放登记制度介于开放登记制度与严格登记制度之间。为了遏制本国远洋轮移籍海外、吸引方便旗船回国，英国、法国、挪威等国在其殖民地或国内实行了一种半开放船舶登记制度，该制度按照实施地点不同分为离岸船舶登记制度与国际船舶登记制度。

离岸船舶登记制度（Offshore Ship Registration，简称“OSR”），即在本国境外的自治岛屿或属地设立登记机构，实施一套新的船舶登记制度。

国际船舶登记制度（International Ship Registration，简称“ISR”），即在本国境内开设专门针对本国国际航行船舶的登记机构，执行本国的船舶登记法律。目前，已有法国、荷兰、葡萄牙、韩国、德国等国家实行了类似制度。

二、保税船舶登记制度的由来与现状

（一）方便旗登记制度的冲击和危害

我国实行船舶严格登记制度。1995年1月实施的《中华人民共和国船舶登记条例》明确了国家对船舶的监督管理要求。我国对船舶登记、船舶所有人、主管机关、船员配备、船舶技术状况及其检验要求、船舶租赁等方面都有着十分严格的限制，同时禁止船舶国籍的双重登记。这对于加强我国的船舶监督管理、保障航运市场秩序、保护民族航运业和造船业都起到了积极的作用。

但与此同时，方便旗登记制度却凭借其自身的登记要求宽松、登记程序简便、税费优惠、服务高效等诸多优势吸引了我国大量船东选择移籍至开放船舶登记国登记，并悬挂方便旗，由此对我国的航运业乃至国家安全带来了巨大冲击和影响。

中资船舶悬挂方便旗始于20世纪50年代，起初规模较小，但自80年代改革开放后移籍规模日渐扩大，进入90年代后中资船舶移籍开放登记国的现象愈演愈烈。2000年，我国船舶移籍海外船舶1839.28万载重吨，占到当年中资船舶总吨位的78%。^[8]“十一五”期间（2006年至2010年）方便旗中资船舶的总吨位由3816.20万载重吨上升至6342.63万载重吨，增幅高达66.2%。^[9]截至2012年，我国的方便旗船达到1609艘，占中资国际海运船队总吨位的一半以上。^[10]

船舶国籍是一国对船舶行使主权的重要法律依据。由于我国禁止船舶具有双重国籍，因此这些船舶在法律上属于外国船舶，我国政府无权对其进行直接控制和监督管理，这大大削弱了我国航运主管机关的宏观调控和管理能力。同时，大量中资船舶选择移籍开放船舶登记国并悬挂方便旗，造成我国船舶登记注册费、船舶检验费、航道养护费、船舶进口关税、增值税、航运企业营业税等多项税费的严重流失，导致我国财政收入蒙受巨大损失，国有航运资产大量外流，并直接损害我国作为航运大国的地位和形象。

从国家安全看，由于开放船舶登记国不能有效履行相关国际公约而对船舶安全疏于监管，由此造成许多中资方便旗船舶存在严重的安全隐患，极易导致海难事故的发生，从而给我国的航运安全与海域环境造成威胁，并造成海上人员与财产损失。方便旗登记制度还给我国的航运产业带来巨大冲击，给航运行业发展造成阻碍，制约港口建设。随着我国经济发展对石油、天然气等进口战略物资依存度的不断提升，提高国轮承运份额已经成为事关国家经济安全的重要保障。然而，我国大量中资船舶移籍悬挂方便旗，一旦发生战争或国家危机时，我国政府不能征用这些方便旗船舶，这将对保障国家安全构成重大威胁。

（二）“中资国际航运船舶特案免税登记”政策及其局限

为了改善中资船舶悬挂外国船旗经营对我国实施船舶安全监管、船员就业和权益保障以及我国在国际航运界的地位和作用带来的不利影响，促成我国五星红旗船队的发展壮大，2007年6月交通运输部发布了《关于实施中资国际航运船舶特案免税登记政策的公告》（交通运输部公告2007年第18号），宣布在现行严格船舶登记等制度基础上，自2007年7月1日起两年内对中资国际航运船舶实施“中资国际航运船舶特案免税登记制度”的特案免税政策，对符合一定的船龄和技术等条件的船舶，在规定的期限内办理进口手续的，免征进口关税和进口环节增值税（两税合计税率约为27.53%），并选择在上海、天津、大连三地为特案免税船舶办理登记。

随后，交通运输部在2009年出台的《关于延长中资国际航运船舶特案免税登记政策的公告》（交通运输部公告2009年第19号）中，将中资方便旗船特案减免税政策执行日期延长至2011年6月30日。2012年1月，交通运输部进一步发布了《关于在“十二五”期内继续实施中资方便旗船舶特案免税登记政策的公告》（交通运输部公告2011年第99号），公告将政策时间范围进一步延长至2015年12月31日。

据有关统计，我国仍有超过国际航运船舶总运力一半以上的中资远洋船舶选择了在开放船舶登记国进行方便旗登记。从特案免税政策效果看，政策实施取得了一定成效，但效果十分有限。虽然，我国特案免税政策部分克服了现行严格船舶登记制度税费征收过高的弊端，但试点适用和实施的范围有限，还有相当数量的中资船舶无法享受这一优惠政策。同时，由于没有对现有登记制度作出全面深入的调整和完善，登记手续繁琐、船龄要求高、雇用外籍船员限制严、税费征收过高等问题依然存在，船舶登记制度改革也没有与金融服务、外汇政策、法律体系等建设相配套，我国船舶登记的综合环境未得到根本改善，因此尚不能完全消除中资船舶“出籍”的根源，难以通过部分税收的减免达到吸引大量中资方便旗回籍登记的政策目的。

（三）保税船舶登记制度的诞生——“上海洋山模式”

2012年3月，根据交通运输部正式下发的《关于同意上海海事局在洋山保税港区开展船舶登记工作的批复》，明确同意将中国洋山港作为一个新的船籍港，对注册在洋山保税港区的企业开展保税船舶登记业务。洋山保税港区正式成为全国第一个开展“保税船舶登记”的试点区域，开创了国内保税船舶登记的先例，为进口保税船舶和国内制造入区退税船舶进行船舶登记创造了条件。同时，这也是我国第一次在海关特殊监管区域设立船舶登记机构，提升了洋山保税港区航运资源的配置能力，并将促进航运金融等高端航运服务业的发展。

与国内现有的船舶登记制度不同的是，保税船舶登记业务第一次提出了“保税船舶”的概念，将海关特殊监管区域的概念首次引入船舶登记领域。所谓“保税船舶”，即办理了出口退税或进境备案手续的船舶。洋山保税港区启动“保税船舶登记”业务之后，可以作为一个新的船籍港，对注册在区内企业所拥有的保税船舶办理登记，所登记船舶需同时满足“从事国际航运”、“洋山保税港区内注册的企业拥有或从境外光租的船舶”、“已经办理出口退税手续或予以保税的船舶”这三个条件。今后在洋山港注册登记的从事国际航运业务的船舶可获得保税船舶资格，从而免去了合计约27.53%的关税和进口环节增值税。“保税船舶登记”成为探索建立“国际船舶登记制度”迈出的第一步，试点的运营使我国航运企业更为平等地参与国际竞争，有望形成规模化的航运市场经营主体，也为中资国际航运船舶回归登记开辟了新途径。

2012年10月，香港籍船舶“朝阳”轮注销原船舶籍，在洋山保税港区进行“中国洋山港”登记试点，^[11]命名为“冠海朝阳”，并悬挂五星红旗，这标志着中国洋山港“保税船舶登记”制度取得历史性突破，上海国际航运中心建设取得新进展。^[12]这是上海自贸区的前身——上海综合保税区贯彻落实《国务院关于推进上海加快发展现代服务业和先进制造业　建设国际金融中心和国际航运中心的意见》（国发〔2009〕19号）精神，推进国际航运发展综合试验区建设的一项重要举措，也是借鉴航运发达国家和地区的先进经验，创新船舶登记制度的一次有益探索，对于上海建设国际航运中心和国际金融中心具有重要意义。

三、国际船舶登记制度创新——“天津东疆模式”

《总体方案》明确提出，在试验区实行已在天津试点的国际船舶登记制度。研究国际船舶登记制度创新的“天津东疆模式”，对于推进上海自贸区的船舶制度创新有着重要借鉴意义。

2013年5月，天津东疆成为目前我国首个实施国际船舶登记制度的船籍港，这标志着我国国际船舶登记制度改革迈出了重要一步。按照交通运输部批复的《天津东疆保税港区国际船舶登记制度创新试点方案》（以下简称“《天津试点方案》”）（交函〔2013〕161号）规定，积极支持天津东疆保税港区推进船舶登记制度创新试点，在保障安全的前提下，有选择地放宽船公司股权结构比例、船龄限制、船级社等准入条件，从登记条件、船员配备、登记种类等方面开展创新探索。

《天津试点方案》保留“天津”作为船籍港的同时，增设“天津东疆”作为国际船舶登记制度专属登记的船籍港。采用国际船舶登记制度进行登记的船舶，只能从事国际航运和作业；特殊情况下，从事工程作业的船舶和为海洋石油勘探、开发、生产服务的各类船舶，经交通运输部批准后，可在国内水域施工作业。《天津试点方案》主要在以下五个方面进行了较大的突破:^[13]

一是在船公司股权结构比例方面，虽然没有突破船公司的中资占股不得低于50%的限制，但是对中资的认定更加宽泛，新增了“国有资产监督管理部门认定的境外中资企业回国投资，其出资可作为中方出资额；境内外商投资企业在东疆保税港区再投资设立的企业不受出资额比例限制”。

二是“已经办结海关完税、退税或者保税手续的（如适用）”也可按照《天津试点方案》进行登记。

三是在船龄限制方面，将各种进口船型的船龄年限均放宽两年。

四是在船员配备方面，放宽中国籍船舶外籍船员雇用比例至30%，审批权限下放至天津海事局。

五是在船舶登记种类方面，增加了船舶融资租赁登记。

上述几个方面，除“保税船舶登记”与交通运输部下发的《关于同意上海海事局在洋山保税港区开展船舶登记工作的批复》有类似规定，其余均属于在我国的突破。“天津东疆”与中国洋山港的船舶登记政策相比，试点的广度和深度更强，并且明确只针对国际航运船舶，明显区别于国内的船舶管理制度，故天津东疆成为国内首个也是目前唯一实施国际船舶登记制度的船籍港。

四、推进上海自贸区国际船舶登记制度建设的相关措施和政策建议

2014年1月，《中国（上海）自由贸易试验区国际船舶登记制度试点方案》（以下简称“《上海试点方案》”）正式获得交通运输部批复同意，标志着中国（上海）自由贸易试验区将正式开展国际船舶登记。根据《上海试点方案》，上海自贸区国际船舶登记制度主要有五大突破:

一是在登记主体方面，自贸区国际船舶登记制度放宽了登记船舶所属法人注册资本中的外资比例限制，外商投资比例可以高于50%。

二是在船龄方面，国际船舶登记制度下的船舶船龄可以在现行船龄标准基础上放宽两年。

三是在外籍船员雇用方面，基本放开了对外籍船员的限制，原来雇用外籍船员需要由交通运输部审批，现在只需向上海海事局报备即可。

四是在船籍港方面，设置两个船籍港，如果船舶处于保税状态，则登记为“中国洋山港”，如船舶处于完税状态，则登记为“中国上海”，两个船籍港均享受国际船舶登记制度的各项政策便利。

五是在登记种类方面，充分考虑社会经济发展实际需求，在现有登记种类的基础上增加了船舶融资租赁登记，并可结合自贸区实际情况，适当增设必要的登记种类。同时，在登记程序和相关配套程序上也授权上海海事局进行优化、完善，切实提高国际船舶登记效率。^[14]

《上海试点方案》的目标是建立与上海自贸区相适应的国际船舶登记制度、建成具有全球航运资源配置能力的国际航运中心、建设顺应全球经贸发展新趋势的上海自贸区。主要任务是积聚航运资源要素、壮大五星旗国际商船队。《上海试点方案》的实施将有利于吸引更多的中资方便旗船舶回归，从而在维护国家战略利益等方面发挥积极作用。下面，就进一步推进上海自贸区国际船舶登记制度的创新措施和相关政策建议如下:

（一）切实提高船舶登记效率，提升船舶登记服务效能

在我国，船舶抵押登记的办理周期是7个工作日，手续费是抵押额的千分之五；而在香港同样的登记只要2天，收费仅440港币。在我国，融资租赁登记至少要20天，费用是全额租金的0.01%；而在登记宽松的国家同样的手续在交付款项当日就可办完，而且收费更低。此外，在巴拿马、香港等地办理国际航运船舶和船公司登记仅需几个工作日，而在国内一般需要几个月的时间。^[15]

因此，船舶登记制度创新首先要树立船舶登记国际化服务意识和理念，提供高效便利的登记程序和服务效率。要探索实施相对简化和人性化的政策，如“先照后证”政策，在自贸区国际船舶登记时，如船公司能够在提出申请时提供担保，一定条件下可先发执照。^[16]对船舶登记提供全天候的服务与技术支持，并研究将服务和管理相分离。笔者建议在自贸区内设立专门的船舶登记服务中心，集中办理登记涉及的各个环节的审批，实行并联作业，试行商业化运作，扩大其职能范围，而行政管理部门则从宏观上起到监督的作用，减少过多的行政干预，最大限度地提升船舶登记的服务效能。

（二）建立完善自贸区国际船舶登记的操作模式，优化海关对保税船舶的监管和服务

充分利用上海自贸区的区域环境和优势，吸引境外登记的中资船舶回国登记。建议由交通运输部会同财政部、海关总署等相关部门建立健全国际船舶登记的操作流程和制度规范。加大政策宣传和推介，确保政策广为知晓，并进入实务操作。进一步优化登记船舶的一线、二线进出境（区）手续和流程，推动中资方便旗船舶在中国洋山港进行保税登记，免缴进口环节关税和增值税。在风险可控的前提下，允许中国洋山港的五星旗船开展沿海捎带业务。通过优化海关监管服务，积极发挥保税船舶登记的政策效应。同时，为保护国内船舶工业的发展，应规范执行船舶进口有关税收政策。除符合条件可享受中资“方便旗”船回国登记进口税收政策的船舶外，对于其他在保税港区等海关特殊监管区域登记的进境船舶要严格按规定办理相关报关手续，缴纳进口环节关税和增值税，确保实现航运政策与船舶工业政策相协调。

（三）切实降低国际航运企业的税赋，建立与国际船舶登记制度相接轨的税收政策体系

当前，我国的船舶登记制度从登记到运营税赋较重。船舶境外购买进口，需要缴纳的进口环节关税加增值税合计约27.53%，这在世界海运国家中是最高的。在内地注册的船舶，对船舶经营取得的营业收入征收约3%的营业税。所得部分征收25%的企业所得税。此外，税费还包括车船使用税、城建税、教育附加费、印花税等。而方便旗登记国只在年初收取船舶吨税一次，没有其他税费，大大节省了船东的经营成本。相比较之下，香港实行自由港政策，对于从境外进口的船舶则无需缴纳关税和增值税，对于香港旗船舶也不征收所得税和营业税。为此，要充分利用上海自贸区开展国际船舶登记制度试点的契机，研究出台相应的税收政策。继续推行中资特案减免政策，并通过立法的形式使其常态化，形成长效机制。深入研究方便旗注册热点国家和地区的竞争性税收政策，建立适应我国国情的、具有国际竞争力的税收政策体系。

（四）掌握中资方便旗的国别地区分布，研究国际船舶登记制度的配套政策

要深入调研，全面掌握中资方便旗的全球分布情况，分析船舶船籍外移的深层次原因，为政府管理提供决策支持，并作为政府外交的重要参考。从国家战略和上海建设国际航运中心的实际出发，制定有针对性的船舶登记制度体系。完善配套的制度和环境，在船舶抵押、船舶保险、船舶交易、公司登记等方面突破现有制度，为中资船东创造一个良好的回归环境，突出优于方便旗制度的优势。

（五）建议政府给予船舶融资优惠政策，缓解船舶工业的资金压力

与境外相比，我国的船舶融资服务相对滞后，制约了船舶登记的发展。一方面，船舶贷款利率较高，平均利率比国外高出近一倍以上，还款期反而相对较短，且需税后还贷，如果延期还款加罚利息，无法提供全额贷款，15%—30%的资金需要企业自筹。船舶在国内建造的成本远远高于海外，造成大量国轮外造现象。另一方面，我国银行对航运业的融资服务没有形成相应的政策和评价体系。目前，自贸区的船舶融资租赁处于起步阶段。建议政府采用宏观调控的手段，鼓励国轮国造，并且配合央行的金融货币政策，给予船舶工业在贷款利息、还贷年限、贷款额度比例等方面以政策优惠，使船东在国内造船获得与在国外造船相同或更为有利的融资条件。

（六）有限开放船舶检验市场，提供船舶检验便利

根据《船舶和海上设施检验条例》规定，凡从事国际航行的船舶、在海上航行的乘客定额100人以上的客船、载重量1000吨以上的油船、滚装船、液化气体运输船和散装化学品运输船、船舶所有人或者经营人要求入级的其他船舶，必须向中国船级社申请入级检验。而香港旗、新加坡旗船舶的船东则可以自由选择船级社。为吸引更多的中资船舶回归，建议参照香港等地区的做法，有限开放船舶检验市场，除中国船级社外，选择若干家国际声誉好、有一定实力的船级社对船舶进行检验，并且对其检验结果予以承认，增加船舶入级检验方面的可选择性，提高船舶检验服务质量，为船东带来便利。

（七）尽快制定相关的法律规范，为国际船舶登记制度的实施提供法律保障

目前，我国在国际船舶登记制度方面的立法尚属空白，相关的船舶登记法律制度也不完善。要加快《中华人民共和国国际船舶登记条例》的制定，在立法条件还不成熟的情况下，可根据上海自贸区的试验情况先行制定《国际船舶登记管理规定》，就船舶的登记条件（包括所有人的条件、经营管理要求、船员的国籍等）、登记程序、登记费用等作出相应规定。在实践经验与立法条件日益成熟之后，再由全国人大及其常委会或国务院完成法律法规的立法构建。此外，目前，我国在与国际船舶登记法律制度相关的船舶立法以及航运税收与融资方面的立法还存在诸多问题，亟待通过立法改革加以完善，以此更好地配合与促进国际船舶登记制度的建立与实施。