旅游产业发展环境的优化与保障措施

五、旅游产业发展环境的优化与保障措施

旅游业是一个产业关联性极强的综合性产业，旅游发展的环境支持系统必须全面考虑影响旅游业发展的因素，并据此有针对性地提供支持方法和措施，对于在各种应对措施之间不同程度地存在着的正向或负向的关联，寻找如何充分发挥其整体效力的办法是取得预期支持目标的关键和保证。

1.制定合理的产业促进政策，加快旅游发展

旅游业的健康成长离不开科学配套的产业政策的支持。旅游产业政策是对一定时期内旅游产业结构和产业组织变化趋势和目标的设想，是对旅游业在国民经济中地位与作用的规定，也是实现这些设想和规定的政策措施。尽管我国现在从中央到地方都十分重视旅游产业的发展，把旅游产业作为重点或支柱产业，但如果没有科学的产业政策的支持，终究是一句空话。当前我国还没有形成完整、科学的旅游产业政策体系，这已成了制约旅游产业进一步持续、健康发展的最重要的因素，对此我们应该有充分的认识。

(1)建立国家和地区两个层次的旅游产业政策体系。国家旅游产业政策体系是中央政府从整个国民经济全局出发，充分考虑旅游产业发展与国民经济其他产业之间的关系，为推动国民经济更快、更稳定地发展，促进产业结构的合理化、高级化及产业组织合理化制定的调节旅游产业活动的一系列宏观政策。地区旅游产业政策是地方政府综合考虑本地旅游产业发展与当地国民经济发展之间的关系而制定的规划和调节本地区旅游产业活动以促进地区经济和旅游产业经济发展的一系列政策。

(2)优化产业结构，提高整体绩效。旅游产业政策的制定还需要顾及旅游产业内部的比例关系，对旅游资源开发结构、旅游产品结构、旅游市场结构、旅游部门结构、旅游区域功能结构等的优化调整提供保护和引导。突破行政壁垒和行业垄断，发展区域旅游合作，实现优势互补。

(3)建立多渠道筹资、投资和融资体系。由政府批拨一定数量的资金或组织部分银行设立旅游产业发展基金或旅游项目贷款;发行旅游国债或旅游彩票，将居民部分存款转化为旅游开发资金;对有能力创汇的旅游企业在所得税、调节税等方面实行低税制，使税差节余的资金直接进入后续旅游投资的环节。

(4)实施旅游扶贫战略，帮助不发达地区居民脱贫致富。旅游产业作为高度关联的经济型产业，能够带动相关部门及整个地区经济的发展和繁荣，在扶贫方面具有其他产业所没有的优势。可以通过大力发展乡村旅游将扶贫政策与生态旅游、乡村发展进行有机结合，通过游客的旅游消费使当地的土特产得以外销，并伴随游客走向国内外大市场。同时，农副业、养殖业、加工业和第三产业都可纳入旅游服务的轨道上来，形成以旅游业为龙头的产业链。其次，旅游业的劳动密集型的产业特点能够为贫困地区带来更多的就业机会，从而可以解决贫困地区的农村富余劳动力的问题。

(5)制定、实施国民旅游计划。改革带薪休假制度，调整休假时间，推行奖励旅游制度，试行福利旅游方式，同时进行产品创新与开发，大力发展乡村旅游、修学旅游与休闲旅游，使旅游真正成为人民的普遍消费行为，成为国民的基本生活要素之一。

2.加快旅游立法进程，实现依法治旅

旅游产业发达的国家在旅游产业发展过程中普遍重视旅游立法工作，以法律的形式来保障旅游产业的发展是旅游产业得以持续、稳定发展的重要保证。同时，多年的旅游管理实践表明，仅靠单项法规不足以调整旅游活动中产生的所有旅游法律关系。因此，从健全我国旅游法律体系的角度，全面考虑行业立法的整体完善，更大领域、更高层次的旅游立法非常必要，也是非常迫切的。种种问题的解决指向一个办法，即建立旅游法制体系，实现依法治旅。我们可以从以下几个方面着手:

(1)立法有待进一步明细化。笼统的立法会给法律执行的主客体都造成许多困难，并且给执法不严和有法不依留下很大的回旋余地。因此，必须尽快出台规范旅游产业发展中各种行为的基本法——《中华人民共和国旅游法》，在此基本法律框架下，出台与之配套的规范旅游住宿、旅游餐饮、旅游资源开发与管理等的相关单行法律法规。规范旅游企业行为，维护稳定、公平的市场秩序，保障旅游者权益，并促进旅游业的可持续发展。

(2)进一步规定旅游者的法律责任。我国旅游法律体系中较多地侧重于对资源开发、经营行为的约束，对于旅游者破坏旅游资源所应承担的法律责任规定较少且较为笼统，使低层次的、缺乏资源保护意识的游客对旅游资源的可持续开发利用构成了威胁。因此，要在有关法律法规条文中明确、详细规定旅游者的法律责任，依法对旅游者在游览过程中的行为进行充分约束，而不仅是简单地或随机地罚款了事。

制定旅游法，必须在其中确定四大原则:促进旅游业发展的原则、给予旅游者国民待遇原则、旅游者合法权益保护原则和旅游资源开发、利用、保护相结合的原则。通过四大原则的实施，促进旅游业的健康、持续、快速发展。

3.实施企业制度创新，完善旅游市场机制

有效的制度安排是旅游行业改变经营方式、实现可持续发展的关键。从这个意义上讲，只要制度变革合乎实践的要求，就能实现对旅游产业主体激励和约束的兼容，加速旅游产业的成长。所以，旅游企业的制度创新需要把市场的创新与有效的经营管理约束和激励机制联系起来。同时，为企业创造公平的外部竞争机制，即旅游产品与经营的公平竞争、管理人员的公平竞争和经营者的考核与风险承担机制等。

(1)建立明晰的产权制度和竞争有序的产权市场。在现实中，经济人和经济组织不可能自发地进行社会成本核算，他们只能从自身的经济核算出发追求市场效应，尽管这种效应是以成本外部化(表现最为明显的是旅游盲目的过度开发给当地生态保护、环境卫生、社会治安等带来了巨大的难题，而旅游业经营人员不需负担任何治污和保护费用)为代价的。从理论上分析，就整个社会而言，只要产权清晰，市场机制就能够通过产权交易实现有效运作。所以为了消除或弱化旅游业的外部不经济性，有必要使旅游资源或产品产权明晰化。同时，要形成有效的竞争局面，产权市场应该大力放开并实行多元化，在产权交易规范和完善的基础上，鼓励私人办旅行社、民营企业参与或承包景区开发以及通过联合、购并、重组组建以上市公司为主的大规模集团公司。

(2)在旅游业全行业内建立现代企业制度。现代企业制度是对产权制度的进一步补充。如我国主题公园的建设资金来源广泛，并形成了国有、集体、私营与合资等所有制共存的现象，其产权是比较清晰和多元化的，产权市场的交易也很规范、完善，但由于没有建立现代企业制度，其经营效果并不尽如人意。所以要明确几个问题:谁投资、谁所有、谁收益、谁管理、谁负担，只有通过规范市场参与者的行为，制定符合创业资本运作规律的“游戏规则”，才能改变重复投资和管理混乱的局面。

建立现代企业制度需要较好的市场经济体制环境和有效的法制保障，所以建立并完善旅游业的要素市场、产品市场、劳动力人才市场、企业家市场、产权市场等配套市场是建立现代企业制度的重要保障。

4.坚持可持续发展战略，发展和谐旅游

和谐旅游是在我国建设和谐社会的背景下对旅游业发展提出来的一种要求。和谐旅游的含义非常广泛，既包括旅游消费环境和产业环境的和谐，也包括旅游业的可持续发展。对于发展和谐旅游来说，如何营造诚信公平的经营环境和消费环境，如何保证资源开发与保护并行不悖，如何实现旅游发展过程和发展结果的公平，使更多的人从中受益，不仅关乎整个旅游行业形象的改善，更关系到旅游产业的长远发展。所以，要以科学的发展观为指导，大力推行旅游业的和谐发展。其基本思路是:

(1)实施绿色开发。主要体现在旅游景区、景点上。一是在总体规划和具体项目建设中要强化生态保护意识，对旅游资源进行梯度、层次开发，开发与养护并举;二是在经营管理过程中开发绿色旅游线路、提供绿色旅游产品和绿色旅游服务，提倡文明优雅消费，实行垃圾分类回收等，以环保和可持续发展观念贯彻经营过程的始终。

(2)推进公平发展。发展是人类共同的权利，无论是发达地区还是相对落后的地区，都享有平等的不容剥夺的发展权利，对于后者，发展更为重要。所以，发达地区在发展旅游业的方式、手段和途径上都要以维护落后地区居民的利益为前提，求得各区域旅游业的公平发展。为避免旅游产业成为少数人、少数部门受益的产业，在旅游开发与社区居民利益关系的处理上，同样要坚持公平原则，做到利益相关者的公平参与、公平受益，实现旅游发展过程和发展结果的公平，使更多的人从中受益。

(3)营造诚信的经营环境和消费环境不仅是一个法律问题，同时也是一个道德问题。诚实守信是中华民族的传统美德，千百年来一直作为一种道德约束和规范着人们的行为，在市场经济条件下，它仍然应该发挥积极作用，通过树立诚实守信的经营观念来指导和规范经营行为。要通过报纸、媒体等宣传手段广泛制造社会舆论，在全社会掀起崇尚诚实守信、合法经营的社会主义新风尚。

5.利用信息技术，发展旅游网络营销

旅游电子商务已经成为发达国家旅游企业主要的经营方式，在这方面我国旅游业虽然起步较晚，发展速度也较缓慢，但这同时也表明了我们在电子商务方面还存在着巨大的潜力。在信息时代，发展电子商务和逐步实施以电脑和Internet为核心的科学经营管理已是大势所趋。我国旅游企业的经营也要逐渐从目前的以传统手段为主转向依赖电脑和Internet实施科学经营和管理，充分运用电脑实现办公业务和经营业务的自动化，在市场预测、市场开发、线路销售、财务分析等方面采取严格的以电脑和Internet为核心的科学计算、科学管理的经营方式。

(1)加大政府扶持力度，完善电子商务的宏观环境。政府主管部门要作为全国旅游电子商务应用方面的组织者，从多方面对旅游电子商务的发展予以支持，完善旅游电子商务的软、硬件环境和法律环境。以降低上网费用作为突破口，并采用税收等价格杠杆来促进旅游电子商务的发展。另外，要加快制定、完善和修改旅游电子商务的相关政策和法律，消除制约旅游电子商务发展的政策和制度瓶颈。

(2)转变旅游企业经营观念，实现规模化、网络化经营。旅游企业要改变传统的营销观念，与互联网高度融合，建立企业内部业务处理和管理信息系统，建设面向代理商的电子分销系统和面向旅游者的在线销售系统，实现规模化、网络化经营。不同规模的旅游网站和企业应有不同的选择:中小型旅游企业可以采取“入主市场”的方式，利用旅游代理商的知名度和资源优势开拓国内及国际市场;大型的旅游企业可采用“网社合一”的方式，把旅游网站作为一种新渠道，投入资金、人力以完善网上的各种服务，建立国际知名的品牌形象。

(3)利用网站开展个性化服务。这就需要全面地收集、提炼和整合不同消费者的需求特点，然后将这些信息加以细分，并提供相应的产品和服务，使消费者可以自由选择旅游目的地、饭店、交通工具、旅游方式等。

(4)加强银企合作，保障网上支付安全。尽管目前我国已有多家银行与网站合作，推出网上银行业务，但由于我国消费者传统的消费心理和对网上支付的安全问题的担心，网上支付安全仍然制约着我国旅游电子商务的发展。借鉴发达国家的经验，一方面，通过普及信用卡、电子现金、电子支票等电子支付方式，使网上付款变得更加方便、快捷、高效;另一方面，通过制定有关法律规范支付行为，创造安全的交易环境。