卫生行政诉讼与行政复议的关系

第二节　卫生行政复议

一、卫生行政复议概述

（一）卫生行政复议的概念和特征

1.卫生行复议的概念

卫生行政复议是指相对人（公民、法人或其他组织）不服卫生行政主体的具体行政行为，依法向卫生行政复议机关提出申请，受理机关依法定程序对有争议的具体行政行为和一定的抽象行政行为进行审查，并做出裁决的一种法律制度。1999年4月29日通过的《中华人民共和国行政复议法》，是我国行政复议制度的统一法典，此外，《行政诉讼法》及诸多医事法律法规、规章中有关卫生行政复议的条款，为我国卫生行政复议制度提供了主要的法律依据。

行政复议是行政机关解决行政争议的一种方式，也是行政机关自我纠正错误的一种监督制度。卫生行政复议的目的是为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督卫生行政机关依法行使职权。复议对于相对人是一种程序性权利，不得非法剥夺；对于行政机关是一种层级监督制度，是上级行政机关了解和监督下级卫生行政管理工作的一个特定渠道和方式。随着我国依法治国进程的推进，卫生行政复议已作为一项十分重要的工作，纳入各级卫生行政部门的重要议事日程。

2.卫生行政复议的特征。

（1）行政复议的特征。卫生行政复议是一般行政复议制度在卫生领域的具体化，具有一般行政复议的共同特征。诸如：①是基于当事人申请而进行的活动，是一种对管理相对人的合法权益提供保障的非常重要的卫生行政救济制度。②是行政机关专门的内部层级监督的规范性活动和制度。③申请行政复议必须符合法定的条件才能引起行政复议的发生。④卫生行政复议是对原具体行政行为进行审查做出裁决的新的具体行政行为。⑤复议机关依法行使职权，不受任何单位和个人的非法干预。

（2）卫生行政复议的特征。因卫生领域的特殊性，卫生行政复议又具有自身的特征：

①启动前提的特殊性。卫生行政复议作为对管理相对人的合法权益实施卫生行政救济的制度，它的程序启动必须以卫生行政争议的存在和相对人申请为前提。这与其他行政领域的复议程序启动有所区别。

卫生行政争议是指卫生行政主体与相对人之间就卫生行政机关作出的具体行政行为是否合法和是否适当而发生的争执和纠纷。它具有如下特点：争议的一方必须是卫生行政主体；争议必须是针对卫生行政主体的具体行政行为，焦点是要解决卫生行政主体作出的具体行政行为是否合法和是否适当。

发生卫生行政争议后，相对人想要通过行政复议得到救济，必须依法向卫生行政复议机关提出复议申请，方能启动复议程序，由于行政复议制度系“行政司法活动”，依循司法上“不告不理”原则，卫生行政机关不得主动对卫生行政争议进行审查，只有当卫生行政相对人提出复议申请，以此为必要条件，卫生行政复议程序方能启动。

②复议范围的广泛性。各级卫生行政机关和法律、法规授权组织，依法享有相当广泛的卫生行政监督管理权，诸如卫生许可、卫生监督、行政处罚等。这些职权的行使涉及社会生活的方方面面，如医疗管理、母婴保健管理、药品卫生监督、食品卫生监督、国境卫生检疫、公共卫生、疾病控制等。根据有关法律的规定，上述领域中因卫生行政职权的行使而引发的卫生行政争议大多属于卫生行政复议的范围。

③选择性复议为主与前置性复议并存。我国医事法律、法规对卫生行政复议的规定基本上是选择复议。即卫生行政争议发生后，当事人可自由选择提起行政复议或行政诉讼。如《食品卫生法》（第50条），《传染病防治法》（第36条），《学校卫生工作条例》（第37条）等大多数有关卫生行政复议的法律条款都做出了这样的规定。但也有少量卫生行政复议是前置性的，如《化妆品卫生监督条例》第90条、《放射性同位素与射线装置放射保护条例》第32条均规定，当事人对卫生行政部门的行政处罚不服，可在接到处罚通知之日起15日内向上一级卫生行政部门申请复议；对复议结果不服的，方可在收到复议书之日起15日内向人民法院起诉。

另有一些医事法律、法规对解决卫生行政争议仅规定了起诉程序，没有规定复议程序。对此，根据《民事诉讼法》第37条的规定，凡属于人民法院受案范围的行政案件，只要法律、法规未规定复议前置，均可由当事人自行选择先提起行政复议或是直接提起行政诉讼。所以，相对人也是可以先选择行政复议的。

④复议内容的复杂性、专业性。卫生行政监督管理及其可能引发的卫生行政争议，往往涉及内容复杂，专业性很强的技术问题，比如在处理食物中毒或者其他食源性疾患的违法案件可能引发的卫生行政复议中，复议机关会面临认定食品中毒的性质，对人体健康的危害后果等许多复杂、具体的卫生专业知识问题。这不仅需要一定的监测检验和分析手段，而且还涉及生物、化学、医学、卫生学等多学科的专业知识。这使得卫生行政复议较之一般的行政复议具有更强的专业色彩。

（二）卫生行政复议与卫生行政诉讼的关系

卫生行政复议与卫生行政诉讼，都是解决卫生行政争议的法律制度。两者既有密切的联系，又有本质上的区别。

1.共同点。①都是解决卫生行政争议的法定手段和方式。②目的都是为了保护卫生管理相对人的合法权益，监督和维护卫生行政机关依法行使职权。③都是基于卫生管理相对人的请求而开始的程序活动。

2.区别。①性质不同。卫生行政复议是一种行政活动，是行政机关的内部监督和自我纠错；而卫生行政诉讼是一种司法活动，是司法对行政的监督；也有学者认为，卫生行政复议属于行政司法活动，即由行政机关以准司法的方式审理卫生行政争议，既不完全等同于司法活动，又不完全等同于一般的行政行为。②受理机关不同。行政复议只能由上级机关或法定机关受理；而诉讼则需要人民法院受理。③适用程序不同。复议适用行政程序；诉讼适用司法程序。④审查范围不同。复议既审查具体行政行为的合法性又审查其合理性；而诉讼主要审查合法性。⑤法律效果不同。复议后如不服仍可再提起诉讼，而诉讼则是两审终审。⑥行政复议的受案范围也比行政诉讼受案范围大。

3.联系。卫生行政复议与卫生行政诉讼的关系，主要表现在是否以卫生行政复议作为卫生行政诉讼的前置程序。即在卫生行政争议处理时，当事人不服卫生行政机关的处理决定，有的可向处理机关的上一级卫生行政机关申请复议，也可以不必经过上级卫生行政机关复议程序，直接向人民法院提起诉讼；有的则必须经上级卫生行政机关复议程序，只有对复议裁决不服时，才可向人民法院提起诉讼，所以，卫生行政复议可能成为卫生行政诉讼的前置程序。也可作为一种单独的申述制度。

根据法律规定，对尘肺病防治、放射卫生、化妆品卫生、特殊药品管理中的行政争议，必须经过卫生行政复议才能提起行政诉讼，这即为复议前置；在复议期间不得起诉，必须待复议结束或法定期限届满，复议机关仍无结论，才能起诉；当事人一旦提起行政诉讼，则不能再申请行政复议。

（三）卫生行政复议的原则

我国《行政复议法》第4条规定：“行政复议机关履行行政复议职责，应当遵循合法、公正、公开、及时、便民的原则，坚持有错必纠，保证法律、法规的正确实施。”根据这一规定，卫生行政复议必须遵循以下基本原则。

1.合法性原则。合法性原则是卫生行政复议的最基本原则。是指卫生行政机关必须以事实为依据，以法律为准绳，对申请复议的具体行政行为进行审查。合法性原则包含以下内容和要求。

首先，复议机关和复议机构主体资格合法，分别依法享有复议管辖权和复议审查权。

其次，审理复议案件的依据合法。审查争议的实体内容应当有合法的依据，要在查明事实的基础上，按照法律、法规和其他合法的规范性文件，做出复议决定。

最后，审查复议案件的程序合法。不能违反法定的步骤、方式和顺序。程序合法是卫生行政复议不可或缺的组成部分，必须遵循法律所设置的各种程序规则来规范行政复议的实施，达到复议实体内容合法的目的。防止复议机关滥用权利，保护相对人的合法权益。否则，即使一项卫生行政复议决定的内容合法，也会因欠缺合法的程序而被认定违法。

2.公正性原则。复议机关履行复议职责应秉公执法，平等对待复议当事人，避免和排除可能导致不公正的因素，尤其要防止由于部门利益而偏袒、庇护本部门或下属机关等狭隘因素的影响。

3.公开性原则。受理、审查、做出复议决定等都应公开地进行。公开化是现代民主对行政的一个主要要求，也是公民参政权的延伸，它对于保证卫生行政复议的合法、公正，保护相对人的合法权益及提高卫生行政机关工作的透明度和公民对卫生行政机关的信任度都有积极意义。公开性原则要求复议机关不仅应当让当事人了解复议行为，还应当充分保证当事人参与复议过程，广泛听取各方意见，允许当事人争辩和质证。法律（《行政复议法》第22条、第23条）明确规定，除有特殊规定外，应当允许复议申请人、第三人查阅被申请人提出的书面答复及做出具体行政行为的证据、依据和其他有关资料。这些规定体现了公开原则。

4.及时性原则。行政复议应以提高行政效率，实现公共利益为目标。尤其是卫生行政管理直接与人民大众的生命健康，公共卫生相关，确立复议的及时性原则更为重要。及时性原则要求，应在保障合法、公正的前提下，尽量提高复议各个环节的运转速度。复议机关在受理复议申请，做出复议决定，执行复议决定时，都应在法律规定的时间限制内完成，保障快速实现行政目标。卫生行政复议行为超过法定期限即构成违法，应当承担相应法律责任。

5.便民原则。便民原则要求卫生行政复议机关尽可能减少不必要的环节和手续，为复议申请人提供便利条件。卫生行政复议是相对人依法维护其合法权益的救济手段。行政复议法为贯彻便民原则作了许多相关规定：申请行政复议可以书面申请，也可以口头申请；在能够通过书面解决问题的情况下，尽量不采取其他给当事人带来不便的方式；可以本人参加复议，也可以委托他人参加复议；申请人难以弄清复议机关的情况下，可以直接向具体行政行为发生地的县级人民政府提出复议申请，由该县级人民政府负责转达。

申请人无须缴纳任何费用，复议所需经费由国家行政予以保障等等。

6.法与适当双重审查原则。在卫生行政诉讼中，人民法院只审查具体行政行为的合法性，而不审查其适当性。然而，由于复议机关行使的是行政权而非司法权，因此复议机关既要对具体行政行为的合法性进行审查，又要对其适当性进行审查，做到有错必纠。复议机关对具体行政行为合法性的审查是要监督做出具体行政行为的卫生行政机关是否依法行政，有无超越职权，滥用职权或违反法定程序的情况；对具体行政行为适当进行审查，主要是审查其是否在法定的自由裁量权幅度内，有无滥用自由裁量权的情况。

二、卫生行政复议的范围和管辖

（一）卫生行政复议范围

受案范围决定着卫生行政争议的复议对象，是卫生行政复议的核心问题。现代国家大都在立法中逐步扩大复议的范围，尽量在行政机关内部解决争议；同时，又将特殊领域的行政行为排除在外，以保证行政效率和国家利益。

卫生行政争议不是都可以向卫生行政复议机关申请复议，只有法律规定属于可以申请行政复议范围之内的卫生行政争议才可以申请复议。根据《行政复议法》的有关规定，卫生行政机关的具体行政行为不论是作为还是不作为，只要公民、法人或其他组织认为这些行为违法或者不当，侵犯了自己的合法权益，都可以依法申请复议。《行政复议法》第6条又对复议范围作了列举式具体规定。结合我国现行医事立法实践，具体地说公民、法人或其他组织对卫生行政机关下列具体行政行为不服的可以申请复议：

1.对卫生行政机关做出的行政处罚决定（如警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照等）不服的。

2.对卫生行政机关作出的行政强制措施决定不服的（卫生行政强制措施是指卫生行政主体为了预防和控制疾病，或者预防或制止正在发生或可能发生的违法行为，或者为了保全证据，确保案件查处工作顺利进行，而对相对人的人身自由、财产予以强行限制的一种具体行政行为，诸如按照《国境卫生检验法》、《传染病防治法》、《食品卫生法》等医事法律的规定，可依法对卫生行政管理相对人采取强制隔离治疗、强制留验、强制戒毒等限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等措施）。

3.认为卫生行政机关侵犯其合法经营自主权的。

4.认为符合条件申请有关卫生许可证（照），卫生行政机关拒绝颁发或不予答复的。

5.对卫生行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销决定不服的。

6.要求卫生行政机关履行其保护人身权利、财产权利等法定职责而拒不答复或没有依法履行的。

7.认为卫生行政机关违法要求履行义务的（如违法集资、征收财物、乱摊派等）。

8.认为卫生行政机关侵害其合法权益的。

9.法律、法规规定可以申请的其他具体行政行为。

另外，针对现实生活中行政机关作出具体行政行为所依据的规定（规范性文件）存在不合法的情况，行政复议法还规定，公民、法人或其他组织认为卫生行政机关的具体行政行为所依据的规定（规范性文件）不合法，在对具体行政行为申请复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请。这里所说的“规定”，仅指除国务院部委规章和地方人民政府规章以外的其他规范性文件。这说明，我国行政复议审查范围已不仅局限于其具体行政行为，规章以下的抽象行政行为在一定条件下，亦可成为行政复议审查的对象。但这种对规范性文件的审查是附带审查，并不是对所有规章以下的规范性文件都可以提出复议申请，相对人只能对作为具体行政行为依据的规范性文件提出复议申请。

《行政复议法》第8条对行政复议的排除范围作了规定，根据该法条的规定，不服卫生行政机关作出的行政处分或者其他人事处理决定的；不服卫生行政机关对民事纠纷作出的调解或其他处理的，均不能申请行政复议。

（二）卫生行政复议的管辖

复议管辖是指不同层级的行政机关之间在受理卫生行政争议案件方面的分工与权限。复议管辖的确定，使行政机关内部的行政监督逐渐走上了法制化的轨道。卫生行政复议的管辖有以下几种规定。

1.对县以上卫生行政机关的具体行政行为不服申请复议，由当事人选择上一级卫生行政机关或同级人民政府管辖。但对卫生检疫机关的具体行政行为不服，只能由其上级主管部门管辖，需要注意的是，现行的《食品卫生法》、《传染病防治法》规定，对卫生行政处罚不服只能向上一级卫生行政部门申请复议，这与《行政复议条例》规定相衔接。按新的《行政复议法》规定，对食品卫生、传染病防治方面的行政处罚不服的，应由相对人自由选择向上级部门或本级人民政府申请复议。

2.对国务院卫生行政部门的具体行政行为不服申请复议，应由国务院卫生行政部门管辖，对省、自治区、直辖市人民政府所作出的具体卫生行政行为不服，申请复议应由省、自治区、直辖市人民政府管辖。

3.对法律法规授权组织的具体行政行为不服申请复议，由主管该组织的卫生行政机关管辖。

4.对受委托组织的具体行政行为不服申请复议，由委托的卫生行政机关的上一级行政机关管辖。

5.对两个卫生行政机关或卫生行政机关与其他行政机关共同作出的具体行政行为不服申请复议，由其共同上一级行政机关管辖。

6.对被撤销的卫生行政机关在撤销前作出的具体行政行为不服申请复议，由继续行使其职权的行政机关的上一级行政机关管辖。