行政案件由所在人民法院管辖

第三节　行政诉讼管辖

行政诉讼管辖，是指人民法院之间受理第一审行政案件的分工和权限。对于法院而言，管辖解决的是第一审行政案件具体应当由哪一个法院受理和审判的问题;对于相对人而言，管辖解决的是应当向哪个法院起诉的问题。行政诉讼管辖包括“纵”、“横”两方面内容。级别管辖是从纵向的角度来确定不同级别的人民法院对第一审案件的管辖权限划分，地域管辖是从横向的角度来确定同级人民法院之间对第一审案件的管辖权限划分。只有确定了级别管辖之后，才能确定地域管辖。

一、级别管辖

级别管辖是指不同审级的人民法院之间受理第一审行政案件的权限分工。我国人民法院分为最高人民法院、高级人民法院、中级人民法院和基层人民法院四级，除专门人民法院外，都有行政案件的管辖权。

(一)基层人民法院的管辖

《行政诉讼法》第13条规定:“基层人民法院管辖第一审行政案件。”基层人民法院在我国法院体系中级别最低，数量多、分布广。由于大量的行政争议往往是基层行政机关执法引起的，即原告与被告的所在地、行政争议的发生地，大都在基层人民法院的辖区内，由基层人民法院受理该类行政案件，便于当事人参加诉讼，便于法院调查取证，便于行政案件的及时处理。因此，除了由中级人民法院、高级人民法院和最高人民法院管辖的第一审行政案件之外的所有行政案件，都由基层人民法院管辖。

(二)中级人民法院的管辖

根据《行政诉讼法》第14条和有关司法解释的规定，下列行政案件由中级人民法院管辖:

1.确认发明专利权的案件、海关处理的案件。根据我国《专利法》的有关规定，确认发明专利权的案件主要包括:因是否授予发明专利权而引起纠纷的案件，因宣告授予的发明专利权无效或维持发明专利权而引起纠纷的案件，因实施强制许可而引起纠纷的案件。根据我国《海关法》的有关规定，海关处理的案件主要包括海关行政处罚案件、海关的扣押纠纷案件、海关缴纳关税纠纷案件。这两类案件由中级人民法院管辖，主要是因为其专业性、技术性较强，案情一般也比较复杂，需要审判人员较高的科技和法律水平，由中级人民法院管辖，可以保证办案质量。

2.以省部级行政主体为被告的案件。对国务院各部门或者省级人民政府所作的具体行政行为提起诉讼的案件，属于中级人民法院管辖。这主要是因为被告级别较高，这类行政案件一般较为复杂或在中级人民法院辖区以内具有重大影响，由中级人民法院管辖，有助于人民法院排除干扰，保证审判的公正性。

3.本辖区内重大、复杂的行政案件。根据《行政诉讼法若干问题的解释》第8条的规定，具体包括下列情形:(1)被告为县级以上人民政府，且基层人民法院不适宜审理的案件。(2)社会影响重大的共同诉讼、集团诉讼案件，例如农民负担案件和城市房屋拆迁案件。(3)重大涉外或者涉及香港特别行政区、澳门特别行政区、台湾地区的案件。(4)其他重大、复杂案件，例如国际贸易行政案件。

另外，根据《最高人民法院关于审理国际贸易行政案件若干问题的规定》第5条的规定，国际贸易行政案件由中级以上人民法院管辖，包括有关国际货物贸易的行政案件、有关国际服务贸易的行政案件、与国际贸易有关的知识产权的行政案件以及其他国际贸易行政案件。

(三)高级人民法院的管辖

《行政诉讼法》第15条规定:“高级人民法院管辖本辖区内重大、复杂的第一审行政案件。”是否重大、复杂，由高级人民法院根据具体情况进行判断决定。一般来说，在省、自治区、直辖市范围内有重大影响，或所涉当事人众多且有特殊身份，或涉及重大公共利益等案件，属于“本辖区内重大、复杂”的行政案件。

(四)最高人民法院的管辖

《行政诉讼法》第16条规定:“最高人民法院管辖全国范围内重大、复杂的第一审行政案件。”至于如何认定为“全国范围内重大、复杂”的行政案件，有关司法解释没有明确规定。但这类案件至少是在全国能产生重大影响的行政案件，或在国际上有重大影响的涉外行政案件。

二、地域管辖

地域管辖是指同级人民法院之间在受理第一审行政案件上的权限分工。根据《行政诉讼法》第17条、18条和第19条等条款的规定，我国行政案件的地域管辖可分为一般地域管辖和特殊地域管辖。

(一)一般地域管辖

一般地域管辖也称普通地域管辖，是指适用于一般案件，按照一般标准来确定地域管辖的制度。《行政诉讼法》第17条规定:“行政案件由最初作出具体行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。经复议的案件，复议机关改变原具体行政行为的，也可以由复议机关所在地人民法院管辖。”也就是说，没有经过复议的行政案件，或者虽经复议，复议机关没有改变原具体行政行为的行政案件，由最初作出具体行政行为的行政主体所在地人民法院管辖;经过复议，复议机关改变原具体行政行为的行政案件，既可以由最初作出具体行政行为的行政主体所在地人民法院管辖，也可以由复议机关所在地人民法院管辖。可见，无论是否经过复议程序，也无论作出的是什么复议决定，行政案件都可以由最初作出具体行政行为的行政主体所在地人民法院管辖。因而一般地域管辖遵循的是“最初行政主体所在地”原则。

但行政诉讼一般地域管辖原则也可以概括为“原告就被告”原则，即原告可以向被告所在地的人民法院起诉。因为按照《行政诉讼法》第25条的有关规定，没有经过复议的行政案件，或者虽经复议，复议机关维持原具体行政行为的行政案件，最初作出具体行政行为的行政主体就是被告，此时最初行政主体所在地也就是被告所在地。经过行政复议，复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告，而此时，行政案件既可以由最初作出具体行政行为的行政主体所在地人民法院管辖，也可以由复议机关所在地人民法院管辖，就是说也可以由被告所在地人民法院管辖。

(二)特殊地域管辖

特殊地域管辖是指根据法律的特别规定，以诉讼标的所在地或其他标准来确定管辖法院的制度，是对一般地域管辖的例外规定。根据《行政诉讼法》的有关规定，特殊地域管辖有以下几种情况:

1.因不动产提起的行政诉讼，由不动产所在地人民法院专属管辖。不动产是指在空间上不能移动，或移动后会引起性质、价值、用途改变的财产，包括土地、山岭、荒地、草原、房屋、林木以及水流等。如果具体行政行为侵犯到了原告的不动产物权，比如因违章建筑的拆除而提起的诉讼、污染鱼塘或水流提起的诉讼等，该行政案件就应该由不动产所在地人民法院管辖，其他法院无权管辖此类案件。不动产案件由不动产所在地法院专属管辖，这是一个世界通例，主要是考虑到法院在调查取证、勘验测量以及执行上的方便。

2.行政案件经过行政复议，复议机关改变了原具体行政行为的，可以由原行为主体所在地法院管辖，也可以由复议机关所在地法院管辖，根据原告的选择来确定。前面已述，行政诉讼一般地域管辖原则可以表述为“最初行政主体所在地”原则，也可以表述为“原告就被告”原则。但对于复议机关改变原具体行政行为的案件，并非只能适用其中某个原则，而是原告可以在两个法院中作出选择。这主要是因为最初作出具体行政行为的行政主体与复议机关往往不在同一地域，为方便原告起诉，法律就作出了这种特别规定。构成这种特殊管辖的重要条件是复议机关必须改变原具体行政行为。按《行政诉讼法若干问题的解释》第7条的规定，行政复议机关有下列情形之一的，即属于改变原具体行政行为:(1)变更原具体行政行为所认定的主要事实和证据的，这种变更必须是针对“主要事实和证据”，而不是针对轻微的瑕疵;(2)变更原具体行政行为所适用的规范依据且对定性产生影响的。这里的规范依据包括法律、法规、自治条例、单行条例、规章以及其他规范性文件。(3)变更处理结果，包括撤销或部分撤销以及变更原具体行政行为的内容等。

3.对限制人身自由的行政强制措施不服提起的诉讼，由被告所在地或者原告所在地人民法院管辖。原告所在地是指原告的户籍所在地、经常居住地和被限制人身自由地。其中的经常居住地是指公民离开其户籍所在地起至诉讼时已连续居住满一年以上的地方，但公民住院就医的地方除外。被采取限制人身自由行政强制措施的人可以选择其中任何一个法院起诉。需要说明的是，对于《行政诉讼法》第18条所指“限制人身自由的行政强制措施”，理论上和实践中一般都作广义解释，即包括了限制人身自由的行政处罚。这类案件之所以作为特殊案件，按照特殊标准来确定地域管辖，主要是考虑到如果严格按一般地域管辖的规则来确定管辖，往往会给起诉人造成不便，甚至可能因此剥夺原告的诉权。另外，《行政诉讼法若干问题的解释》第9条规定，行政机关基于同一事实既对人身又对财产实施行政处罚或者采取行政强制措施的，被限制人身自由的公民、被扣押或者没收财产的公民、法人或者其他组织对上述行为均不服的，既可以向被告所在地人民法院提起诉讼，也可以向原告所在地人民法院提起诉讼，受诉人民法院可一并管辖。

以上关于特殊地域管辖的三种情况中，除第一种属于专属管辖之外，后两种都属于共同管辖。所谓共同管辖是指两个或两个以上的人民法院依法对同一行政案件都有管辖权而由原告选择具体管辖法院的管辖。《行政诉讼法》第20条规定:“两个以上人民法院都有管辖权的案件，原告可以选择其中一个人民法院提起诉讼。原告向两个以上有管辖权的人民法院提起诉讼的，由最先收到起诉状的人民法院管辖。”如果人民法院在谁先收到起诉状问题上有争议，则由争议各方协商解决。协商不成的，由争议各方的共同上级人民法院指定解决。

三、裁定管辖

裁定管辖是指根据人民法院的裁定而不是法律的直接规定来确定的管辖。前述级别管辖和地域管辖都属于法定管辖，而裁定管辖是法定管辖的必要补充，可以帮助法院解决具体案件在管辖上出现的一些争议问题。裁定管辖包括移送管辖、指定管辖和管辖权的转移三种情形。

(一)移送管辖

移送管辖是指人民法院对已经受理的案件经审查发现不属于本法院管辖时，将案件移送给自己认为有管辖权的人民法院管辖的制度。《行政诉讼法》第21条规定:“人民法院发现受理的案件不属于自己管辖时，应当移送有管辖权的人民法院。受移送的人民法院不得自行移送。”移送管辖是无管辖权的人民法院错误受理了不属于其管辖的行政案件后的补救措施，其实质是对案件的移送，而不是管辖权的移送。审判实践中，移送管辖一般都发生在同级人民法院之间，但也可能发生在不同级别的人民法院之间。受移送的人民法院并不一定真正具有管辖权，为了防止法院之间互相推诿，受移送法院即使没有管辖权也不得自行移送，而只能报请上级法院通过指定管辖来处理。

(二)指定管辖

指定管辖是指上级人民法院在法定情形下将某一行政案件指定由某个下级人民法院进行管辖的制度。根据《行政诉讼法》第22条的规定，指定管辖包括两种情形:第一，由于特殊原因，使得有管辖权的人民法院不能行使管辖权的，上级人民法院可以指定其他人民法院管辖。所谓“特殊原因”，既包括事实上的原因，如发生自然灾害、战争、暴乱或其他意外事故等;也包括法律上的原因，如审判人员因当事人申请回避或者自行回避而不能组成合议庭审理案件等。第二，两个以上的人民法院对同一案件都主张管辖权或互相推诿管辖权而发生争议，并且无法协商一致的，由它们共同的上级人民法院指定管辖。

(三)管辖权的转移

管辖权的转移，是指经上级人民法院决定或者同意，将某一行政案件的管辖权由下级人民法院移交给上级人民法院，或者由上级人民法院移交给下级人民法院的制度。根据《行政诉讼法》第23条的规定，管辖权的转移包括三种情况:(1)上级人民法院直接决定某一行政案件由下级法院移交给自己管辖。(2)下级人民法院对其管辖的某一行政案件，认为需要由上级人民法院审理的，可以报请上级人民法院决定。(3)上级人民法院决定将自己管辖的某一行政案件移交下级人民法院管辖。