“一事不再罚”原则的例外

二、“一事不再罚”原则的例外

根据我国《行政处罚法》第24条的“对违法当事人的同一违法行为，不得给予两次以上行政罚款的行政处罚”的规定，所谓的“不再罚”是指不得给予行为人两次以上的罚款，对于行为人的同一个违法行为，无论触犯几个法律条文，构成几个处罚理由，以及由几个行政主体实施处罚，只能给予一次罚款。但在实践中，“一事不再罚”并不等于同一违法行为只能处罚一次。同一违法行为违反行政管理法规可能会产生重复处罚问题的，大致有以下几种情况:

第一，同一违法行为违反的是同一法律或者法规的规定，法律或者法规规定由两个或者两个以上的行政机关处罚，但是处罚的种类不同。即对同一违法行为由不同的行政机关作出不同种类的行政处罚是允许的，这也是为了更好地防止行政违法行为的破坏后果。如《治安管理处罚法》第33条规定:移动、损毁国家边境的界碑、界桩以及其他边境标志、边境设施或领土、领海标志的，处10日以上15日以下拘留;而《行政区域界限管理条例》第17条规定:故意损毁或擅自移动界桩或其他行政区域界线的，应当支付修复标志物的费用，并由所在地负责管理该界线标志的政府民政部门处1000元以下罚款。这时民政与公安都可处罚。

至于在公安行政处罚中，复议机关变更原具体行政行为时能否给予相对人以原具体行政行为同种类并加重处罚的问题在行政复议法中没有规定，笔者认为这是一大不足，也与“一事不再罚”原则相违背。我国《行政复议法》第28条第3款规定:行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，具体行政行为有下列情形之一的⁽⁶⁾，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法;决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为。我国《行政诉讼法》第25条也规定:复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告。说明复议机关可以变更原具体行政行为，如何变更却没有规定。另依据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第18条，复议机关的复议决定加重损害的，赔偿请求人只对作出原决定的行政机关提起行政赔偿诉讼，作出原决定的行政机关为被告;赔偿请求只对复议机关提起行政赔偿诉讼的，复议机关为被告。说明在实践中存在复议机关对原行政机关的具体行政行为，即对相对人的“一事”，可以加重处罚和损害的现象。

第二，同一违法行为违反了数个行政法律规范，法理上所称法条竞合或者规范竞合，应当由不同的行政机关分别处罚还是由一个行政机关处罚?这就需要对所违反的数个行政法规进行分析。

如果是不同的法律规范对同一领域内的行政违法行为进行调整，比如说制作、销售淫秽物品的行为，既违反了治安管理法规，又违反了新闻出版管理规定，并且几个法律条文的处罚种类又相同时，一事不再罚原则要求仿照刑法上的吸收原则，一个行政机关按一个行为择重进行处罚。

如果行政相对人的一个行为违反了多个行政法律规范，几个法律条文的处罚种类不相同的情况下，应该由有处罚权的行政机关依据具体的法律、法规进行处罚，而不适用“一事不再罚”原则。但后处罚机关在裁量处罚时，应考虑被处罚人已被处罚的因素，不宜作出与前处罚机关相同或类似的处罚，既要避免重复处罚，又要体现过罚相当。

第三，法律、法规有特别规定可以再行处罚的，不受“一事不再罚原则”的限制。例如，某妇女卖淫，公安机关依法处以她拘留15日处罚，按照一事不再罚原则，其他机关不得再行处罚。但是依照《治安管理处罚法》和国务院有关劳动教养的规定，劳动教养委员会有权决定对该妇女实施劳动教养。有的法律规范并未明确规定并处，但在给予行为人一次处罚不足以全部消除违法状态时，可以同时给予两种处罚。如公安交警对超载车辆单纯给予罚款不能制止超载行为时，可以同时给予吊扣驾照的处罚，不违背“一事不再罚原则”。

第四，行为人的一个行为既违反行政法中某个法条的规定，同时又触犯刑律的某个法条规定，从而构成行政违法行为与犯罪的重合。在这种情况下没有法律的特别规定，行政机关不得再给予行政处罚。但行为人受到刑事处罚后，在刑罚功能不够，不足以全部纠正违法行为时，由行政机关再给予行政处罚是可以的。例如，《中华人民共和国游行示威法》第32条规定，“在举行集会、游行、示威过程中，破坏公私财物或者侵害他人身体造成伤亡的，除依照刑法或者治安管理的有关规定予以处罚外还应当依法承担赔偿责任”;交通肇事犯罪分子在被追究刑事责任的同时，交警部门根据交通管理法律规范还吊销其驾驶执照。

第五，对共同违法人，可以对他们分别同时处罚同种类或不同种类的处罚，不违背“一事不再罚原则”的限制。《治安管理处罚法》第17条规定:“共同违反治安管理的，根据行为人在违反治安管理中所起的作用，分别处罚。”

第六，两罚。指法人或组织实施违法行为时，既处罚直接行为人或主管人员，也要处罚法人或组织，不受“一事不再罚原则”的限制⁽⁷⁾。

第七，执行罚。指行为人不履行行政处罚规定的义务时，对其课以财产上新的给付义务，以促使其履行，不受“一事不再罚原则”的限制。如《行政处罚法》第51条第1项规定:“到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的3%加处罚款。”

第八，易科，也称换罚。指行为人不履行行政处罚规定的义务时，对其转处其他形式的处罚。如《外国人入境出境管理法实施细则》第48条第二款规定:“外国人无力缴纳罚款的，可以改处拘留。”

总之，“一事不再罚”原则事关保护相对人的合法权益，作为行政处罚主体的公安机关理应准确理解和适用该原则，这是撰写本文的目的和宗旨。

【注释】

(1)王丽英，女，蒙古族，1965年出生，硕士(博士在读)，中国刑警学院法律部教授，行政诉讼法方向硕士生导师，三级警监。

(2)《行政处罚法》第24条。

(3)《公安机关办理行政案件程序规定》第125条。

(4)所谓“一事不再理”原则是指法院依照法定程序作出判决后，该判决即生效，不得启动再审。

(5)《治安管理处罚法》第70条:5日以下拘留500元以下罚款;情节严重的，处10日以上15日以下拘留，并处500元以上3000元以下罚款。

(6)主要事实不清、证据不足的;适用依据错误的;违反法定程序的;超越或者滥用职权的;具体行政行为明显不当的。

(7)《治安管理处罚法》第18条规定:单位违反治安管理的，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员依照本法处罚。其他法律、行政法规对同一行为规定给予单位处罚的，依照规定处罚。