司法赔偿的赔偿义务机关

二、司法赔偿义务机关

(一)司法赔偿义务机关的概念

司法赔偿义务机关，是指在司法赔偿法律关系中依据《国家赔偿法》的规定代表国家接受司法赔偿请求人的请求、进行司法赔偿的机关。对司法赔偿义务机关的理解，应该把握以下几点:(1)司法赔偿义务机关是代表国家进行司法赔偿的机关。司法赔偿责任主体是国家。但国家是一个抽象的政治实体，无法承担具体的赔偿义务。世界各国都遵循着“国家责任、机关赔偿”的原则。因此，司法赔偿义务机关只不过是代表国家进行司法赔偿的机关。(2)司法赔偿义务机关是指因其司法职权行为而导致公民、法人和其他组织合法权益损害的机关。这是司法赔偿义务机关与行政赔偿义务机关的区别所在。前者是因司法职权行为而导致公民、法人和其他组织合法权益损害的机关;后者则是因行政职权行为违法而导致公民、法人和其他组织合法权益损害的机关。

(二)司法赔偿义务机关的设定原则

为保障受害人的赔偿请求权，各国赔偿法均根据本国国情来确定设立国家赔偿义务机关的原则。根据我国《国家赔偿法》的规定，我国确定司法赔偿义务机关的原则主要是^[19]:(1)侵权原则，即侵权机关为赔偿义务机关。侵权机关包括作出司法侵权决定、产生损害后果的司法机关，也包括实施侵权行为的司法人员所属的司法机关。根据侵权原则，确定具体的司法赔偿义务机关，便于受害人行使司法赔偿请求权;同时也有利于增强司法机关的自我约束力，提高严格执法、公正司法的水平。(2)侵权责任后置原则，也称主要责任原则、吸收原则，即数个司法机关在司法活动中均实施了司法侵权行为时，由最后一个作出终局司法决定的机关为司法赔偿义务机关。如再审改判无罪，由最后作出生效判决的机关为赔偿义务机关。因为造成受害人权利损害的主要是或者根本的原因是法院作出的生效判决，尽管侦查机关、检察机关也对受害人的权利损害有一定的责任，但作出生效判决的法院应该为主要的责任机关。(3)便利的原则，即根据是否方便司法赔偿请求人实现其司法赔偿请求权来确定司法赔偿义务机关。便利原则主要适用于确定共同的赔偿义务机关。

(三)司法赔偿义务机关的设定模式

对于如何确定司法赔偿义务机关，各国立法例有不同的做法。概括地说，大致有以下三种模式:^[20](1)“分散制”，即原处分或判决机关为赔偿义务机关。在这种模式下，司法赔偿义务机关与侵权行为机关相一致，既便于国家对这些机关进行监督、检查，也便于受害人行使赔偿请求权。受害人只要知道被哪个机关所侵害，就可以请求该机关赔偿。这种模式目前已被许多国家采用。如日本《刑事诉讼法典》第447条规定:“对调查预审、检察机关和法院的公职人员由于不正当公务行为所造成的损害，相应的国家机关在法律特别规定的情况下和范围内承担财产责任。”(2)“双轨制”，即法院和政府司法行政机关为赔偿义务机关。在这种模式下，由法院和政府司法行政机关分别受理赔偿请求，法院和政府共同担负起国家赔偿的责任，这有利于对受害人进行更有效的保护。这种模式目前也被一些国家采用。如德国《刑事追诉措施赔偿法》第9条规定:“检察官终止刑事追诉程序后，由检察官所在地的初级法院对赔偿义务作出裁决。”第15条规定:“刑事诉讼一审法院所在州有赔偿义务。”此外，根据该法第9条第1款的规定，对赔偿义务作出裁决的法院所在州也具有赔偿义务。(3)“统一制”，即由特定的国家机关统一受理。在这种模式下，由特定机关统一受理、统一裁决，比较便于管理。这种模式目前也被许多国家采用，但具体机构各国并不一致，有的是侵权机关所属的中央机关为赔偿义务机关，如捷克等;有的称“赔偿审议会”或“专门的赔偿委员会”，如韩国、美国等。

我国《国家赔偿法》根据我国的现实情况，吸纳了第一种模式，即原处分或判决机关为赔偿义务机关。我们在对第一种模式理解时，虽然应注意原处分或判决机关与赔偿义务机关的一致性，但这里的一致只是大体一致，绝对地将原处分或判决机关作为赔偿义务机关也是不符合实际的。

(四)司法赔偿义务机关的类型

《国家赔偿法》第21条第1款规定:“行使侦查、检察、审判职权的机关以及看守所、监狱管理机关及其工作人员在行使职权时侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该机关为赔偿义务机关。”根据这一规定，依照不同情况，我国司法赔偿义务机关分别是公安机关(包括国家安全机关、军队保卫部门)、检察机关、审判机关、看守所、监狱管理机关。具体来说，我国司法赔偿义务机关应该按照以下规则予以确定:

1.错误拘留的，作出拘留决定的机关为赔偿义务机关。《国家赔偿法》第21条第2款规定:“对公民采取拘留措施，依照本法的规定应当给予国家赔偿的，作出拘留决定的机关为赔偿义务机关。”根据《刑事诉讼法》及相关法律规定，有权在侦查犯罪的过程中作出刑事拘留决定的机关分别是公安机关(对刑事案件行使拘留决定权)、国家安全机关(对有关国家安全的刑事案件行使拘留决定权)、军队中的保卫部门(对军队内部发生的刑事案件行使拘留决定权)、人民检察院(对直接受理侦查的刑事案件行使拘留决定权)、监狱管理机关(对罪犯在监狱内的刑事案件行使拘留决定权)。如果上述机关对无辜的公民违法行使拘留权，受害人有权请求赔偿。赔偿义务机关为作出拘留决定的上述机关。

2.错误逮捕的，作出逮捕决定的机关为赔偿义务机关。《国家赔偿法》第21条第3款规定:“对公民采取逮捕措施后决定撤销案件、不起诉或者判决宣告无罪的，作出逮捕决定的机关为赔偿义务机关。”《宪法》第37条规定:“任何公民，非经人民检察院批准或决定或者人民法院决定，并由公安机关执行，不受逮捕。”《刑事诉讼法》第59条规定:“逮捕犯罪嫌疑人、被告人，必须经过人民检察院批准或者人民法院决定，由公安机关执行。”这些法律规定将逮捕的决定权和逮捕的执行权分离。公安机关、国家安全机关、军队的保卫部门虽然拥有执行逮捕的权力，但不能行使逮捕决定权。上述机关在执行逮捕的过程中也可能发生错误逮捕的情形，但其错误的执行源于错误的决定，其责任应由作出逮捕决定的机关来承担。但是，公安机关、国家安全机关、军队中的保卫部门在执行逮捕过程中，因违法使用武器、警械以及刑讯逼供等行为造成他人伤亡的，那么只能由执行逮捕的机关作为赔偿义务机关。理论界虽然对此有一定的争议，但从《国家赔偿法》的规定以及立法的基本精神来看，执行逮捕的机关因其过错所造成的损害，不能归责于作出逮捕决定的机关。

3.二审改判无罪，以及二审发回重审后作无罪处理的，作出一审有罪判决的人民法院为赔偿义务机关。《国家赔偿法》第21条第4款规定:“二审改判无罪，以及二审发回重审后作无罪处理的，作出一审有罪判决的人民法院为赔偿义务机关。”该规定的理由在于:二审改判无罪，以及二审发回重审后作无罪处理的，说明一审判决错误。尽管一审判决尚未生效，不存在执行错误的问题，但一审判决错误导致了公民羁押时间延长。二审改判无罪，以及二审发回重审后作无罪处理的，如果公民已经被羁押，逮捕决定是由检察机关作出的。错误逮捕的决定也导致了公民人身权利的损害。因此，在该案件中，公民人身权利的损害是法院一审判决与检察机关的错误逮捕决定共同造成的。根据侵权责任后置原则，数个司法机关在司法活动中均实施了司法侵权行为时，由最后一个作出司法决定的机关为司法赔偿义务机关，即应该由作出一审有罪判决的人民法院为赔偿义务机关。如果公民已经被羁押，逮捕决定是由一审人民法院作出的，对公民人身权利的损害都是由一审法院造成的，毫无疑问一审判法院应该成为赔偿义务机关。

4.再审改判无罪，作出原生效判决的人民法院为赔偿义务机关。《国家赔偿法》第21条第4款规定:“再审改判无罪的，作出原生效判决的人民法院为赔偿义务机关。”再审程序，是指公民权利受到损害后获得司法救济的最后程序，对保护当事人合法权益，维护法律尊严具有重要意义。再审程序体现了我国审判活动实事求是、有错必纠的原则。再审，意味着原人民法院的判决已经产生法律上的效力，且有可能被执行。再审改判无罪，表明无辜公民的人身权、财产权受到了损害。而造成这种损害的原因就是作出原生效判决的人民法院的审判行为。根据司法赔偿义务机关设定的侵权原则，作出原生效判决的人民法院应作为赔偿义务机关。由于再审改变的生效判决可能是一审判决、二审判决或死刑判决。因此，在认定具体的赔偿义务机关时关键在于生效判决是由哪个法院作出的，如果原生效判决是一审人民法院作出的，那么一审法院就作为赔偿义务机关;原生效的判决是经过上诉或抗诉后由二审法院作出的，那么二审法院作为赔偿义务机关;原生效的死刑、死缓判决是由高级人民法院核准的，高级人民法院为赔偿义务机关;原生效的死刑判决是由最高人民法院核准的^[21]，最高人民法院为赔偿义务机关。^[22]

5.其他司法职权行为造成损害的，该机关为赔偿义务机关。其他司法职权行为造成损害的，是指刑讯逼供，违法使用武器，以殴打、虐待等行为或者唆使、放纵他人以殴打、虐待等行为，以及在民事诉讼、行政诉讼过程中违法采取对妨害诉讼的强制措施、保全措施或者对判决、裁定及其他生效法律文书执行错误等司法职权行为造成损害的情形。在这些情形下，应根据“侵权行为机关作为赔偿义务机关”的原则来认定。具体而言:(1)刑讯逼供造成损害的，实施刑讯逼供的司法人员所属司法机关为赔偿义务机关。(2)违法使用武器造成损害的，违法使用武器的司法人员所属司法机关为赔偿义务机关。(3)司法人员殴打、虐待等行为造成损害的，司法人员所属司法机关为赔偿义务机关。(4)唆使、放纵他人以殴打、虐待等行为造成损害的，唆使、放纵他人的司法人员所属司法机关为赔偿义务机关。(5)在民事诉讼、行政诉讼过程中违法采取对妨害诉讼的强制措施、保全措施或者对判决、裁定及其他生效法律文书执行错误等司法职权行为造成损害的，实施该行为的人民法院为赔偿义务机关。

【思考与探索】

一、行政赔偿请求人与行政诉讼原告在资格转移上的协调

《国家赔偿法》第6条第2款规定:“受害的公民死亡，其继承人和其他有抚养关系的亲属有权要求赔偿。”《行政诉讼法》第24条第2款的规定:“有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。”可见，作为行政赔偿请求人和作为行政诉讼原告的公民死亡这一法律事实，在行政赔偿和行政诉讼过程中所引发的法律后果是不一样的，行政赔偿和行政诉讼对行政赔偿请求人资格和行政诉讼原告资格因公民死亡而发生转移的基本要求也是不一致的。这样一来，势必会出现以下情形:当作为行政诉讼原告的公民死亡时，有权提起行政诉讼的人不一定有权请求行政赔偿，因为死亡公民的近亲属不一定都是其继承人或者是其他有抚养关系的亲属;而有权请求行政赔偿的人也不一定有权提起行政诉讼，因为与死亡公民有继承关系或其他抚养关系的亲属不一定都是其近亲属。

行政诉讼原告与行政赔偿请求人在上述情形下的不一致，主要归因于《国家赔偿法》与《行政诉讼法》对这一相关问题规定的不一致，而这种不一致又在一定程度上破坏了行政诉讼原告与行政赔偿请求人的相互对应关系，从而使这两种本来紧密联系的事物发生了一定程度的脱节与分离。有学者认为，行政诉讼原告与行政赔偿请求人无论在本质上还是在形式上都应是一致的，即有权提起行政诉讼的公民同样有权提出赔偿请求，有权提出行政赔偿的公民也同样有权提起行政诉讼。因为，行政赔偿诉讼不是民事诉讼，就其性质而言，它仍属行政诉讼范畴，在对当事人的基本要求上，因同一具体行政行为所致的行政赔偿诉讼与行政诉讼理应相同。为此，只有通过《国家赔偿法》与《行政诉讼法》对这一问题的协调规定，才能从根本上实现行政赔偿请求人与行政诉讼原告的统一，本应归属于受害公民的行政诉讼权、赔偿请求权和取得赔偿权便不会因该公民的死亡而脱节或分离，即以上几方面的权利，将作为一个整体转移给另一个合法主体。基于上述理由，该学者建议对《国家赔偿法》第6条第2款作如下表述:“受害公民死亡，其近亲属有权请求行政赔偿。”以使《国家赔偿法》与《行政诉讼法》的规定相一致。至于“近亲属”的范围，2000年颁布实施的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第11条已作了明确的解释，即为“配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女和其他具有抚养、赡养关系的亲属”。^[23]

二、行政复议机关能否作为赔偿义务机关?

《国家赔偿法》第8条规定:“经复议机关复议的，最初造成侵权行为的行政机关为赔偿义务机关，但复议机关的复议决定加重损害的，复议机关对加重的部分履行赔偿义务。”有学者认为，这一规定，有利于分清复议机关与最初实施侵权行为的行政机关的赔偿责任，有利于对相对人合法权益的充分保护。但该条款的可操作性值得怀疑。在该条款中，曾先后两次使用“加重”的概念，但“加重”二字的含义并不十分明确。因为，在实际生活中，复议加重损害，主要是指对损害结果的加重，至于加重损害的具体形式，这里并未作严格要求。根据这一情形，复议机关对损害事实的加重，既可表现为复议决定对原具体行政行为作了改变，从而加重了损害;也可表现为复议机关逾期不决，从而加重了损害;还可表现为复议决定未改变原具体行政行为，而是维持了原行为，但仍然加重了损害。这样一来，不管复议机关的复议决定是改变了原具体行政行为还是维持了原具体行政行为，也不管复议决定对原具体行政行为的改变是倾向于相对人还是倾向于行政机关，都可能引发加重损害的后果，复议机关也都可能由此而履行一定的赔偿义务。这对复议机关来说，似乎有失公允。何况，根据该条规定，复议机关只对“加重部分”履行赔偿义务，但加重部分究竟有多大，认定非常困难。因为在司法实践中，到底受害人的哪些损害是由原具体行政行为或最初侵权行为造成的，往往界限不明，在有些时候，要分清原侵权行为和复议行为损害结果的大小，几乎不可能。可是，按《国家赔偿法》的这一规定，对原侵权行为和复议行为所致的损害程度又不得不准确认定，否则，两者所致的赔偿责任就无法分清，所谓“复议机关对加重的部分履行赔偿义务”就成了一句空话，受害相对人因此而应该取得的对这部分损害的赔偿权也永远无法落到实处。

为了增强这一条款在实践中的可操作性，避免原侵权机关与复议机关在承担赔偿责任中的扯皮与推诿，切实保护受害相对人的合法权益，该学者认为，《国家赔偿法》对这一条款的表达宜参照《行政诉讼法》第25条第1款和第2款的内容，作如下表述:“具体行政行为未经复议机关复议的，作出具体行政行为的行政机关为赔偿义务机关。”(第1款)“经复议机关复议的，复议机关维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关为赔偿义务机关;复议机关改变原具体行政行为的，复议机关为赔偿义务机关。”(第2款)“复议机关逾期不决，相对人对原具体行政行为提起行政赔偿的，作出原具体行政行为的行政机关为赔偿义务机关;相对人对原具体行政行为和逾期不决的行为均提起行政赔偿的，作出原具体行政行为的行政机关和复议机关为共同的赔偿义务机关。”(第3款)^[24]

我们认为，《国家赔偿法》的这一规定与《行政复议法实施条例》第51条的规定存在不协调、不一致之处，《行政复议法实施条例》第51条规定:“行政复议机关在申请人的行政复议请求范围内，不得作出对申请人更为不利的行政复议决定。”这实际上是确立了“复议不加重原则”或“禁止不利变更原则”。既然复议机关不得作出对申请人更为不利的行政复议决定，则一般不存在复议机关的复议决定加重损害的情形，也就不存在复议机关对加重的部分履行赔偿义务的问题。但有两种特殊情况需要注意:一是两个利益上有冲突的相对人对行政机关的具体行政行为不服，均申请行政复议，复议机关的复议决定能否加重对其中一个相对人的处理?我们认为，在此情形下复议机关作出复议决定不受《行政复议法实施条例》第51条规定的限制。二是“复议机关逾期不决，相对人对原具体行政行为和逾期不决的行为均提起行政赔偿的，将作出原具体行政行为的行政机关和复议机关作为共同的赔偿义务机关”是否可行?我们认为，这是值得商榷的，因为这样做，存在责任分割上的困难。如果复议机关逾期不决(不作为)导致相对人的损害加重(扩大)的，复议机关只能对加重损害履行赔偿义务。尽管“加重部分”存在认定上的困难，但不等于不能认定。对“加重部分”可以由当事人提供证据来证实，由有权机关裁量决定。基于此，我们建议，对《国家赔偿法》第8条的规定作如下补充，即“经复议机关复议的，最初造成侵权行为的行政机关为赔偿义务机关，但对两个利益有冲突的相对人申请复议，复议机关的复议决定对其中一个相对人加重损害的，复议机关对加重的部分履行赔偿义务”。(第1款)“复议机关逾期不作出复议决定导致损害加重的，复议机关对加重的部分履行赔偿义务。”(第2款)

【练习题】

1.简述国家赔偿责任主体与国家赔偿义务机关的关系。

2.简述行政赔偿请求人的概念与范围。

3.简述我国行政赔偿义务机关的类型。

4.简述我国司法赔偿义务机关的类型。

【注释】

[1]参见薛刚凌主编:《国家赔偿法教程》，中国政法大学出版社1997年版，第49～50页。

[2]郑玉波著∶《民法总则》，台湾三民书局股份有限公司1995年版，第49～50页。

[3]梅仲协著∶《民法要义》，中国政法大学出版社1998年版，第37页。

[4]王泽鉴著∶《民法总论》(增订版)，中国政法大学出版社2001年版，第92页。

[5]以上参见姚国艳、安子明:《国家赔偿请求人设定基准的规范分析——从对“继承人”作为国家赔偿请求人的制度解构开始》，载《行政法学研究》2010年第1期。

[6]高家伟著:《国家赔偿法》，商务印书馆2004年版，第184～185页。

[7]皮纯协、何寿生编著:《比较国家赔偿法》，中国法制出版社1998年版，第144页。

[8]皮纯协、何寿生编著:《比较国家赔偿法》，中国法制出版社1998年版，第145页。

[9]高家伟著:《国家赔偿法》，商务印书馆2004年版，第184页。

[10]王世辉:《论国家赔偿义务机关的设置模式》，载《法制与社会》2009年第3期。

[11]周友军、麻锦亮著:《国家赔偿法教程》，中国人民大学出版社2008年版，第115页。

[12]参见廖义男著:《国家赔偿法》，台北，自版1996年版，第83页。

[13]参见廖义男著:《国家赔偿法》，台北，自版1996年版，第85页。

[14]以下参见刘嗣元、石佑启编著:《国家赔偿法要论》，北京大学出版社2005年版，第179页。

[15]参见最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第40条的规定。

[16]王盼主编:《国家赔偿法学》，中国政法大学出版社1994年版，第128页。

[17]参见房绍坤、丁乐超、苗生明著:《国家赔偿法原理与实务》，北京大学出版社1998年版，第130页。

[18]参见房绍坤、丁乐超、苗生明著:《国家赔偿法原理与实务》，北京大学出版社1998年版，第132页。

[19]参见张雪林、向泽选、张长江、廖名宗著:《刑事赔偿的原理与执法实务》，北京大学出版社2003年版，第76～77页;陈春龙著:《中国司法赔偿实务操作与理论探讨》，法律出版社2002年版，第303～304页。

[20]参见房绍坤、毕可志编著:《国家赔偿法学》，北京大学出版社2004年版，第260～261页。

[21]现在死刑核准都已经收归最高人民法院。

[22]刘嗣元、石佑启编著:《国家赔偿法要论》，北京大学出版社2005年版，第249页。

[23]邢鸿飞:《论国家赔偿中赔偿请求人和赔偿义务机关的特殊情形》，中国法学会行政法研究会2004年年会论文。

[24]邢鸿飞:《论国家赔偿中赔偿请求人和赔偿义务机关的特殊情形》，中国法学会行政法研究会2004年年会论文。