解放思想，树立传媒治理新观念

胡锦涛总书记在党的 “十七大”报告中提出，“解放思想是发展中国特色社会主义的一大法宝”。传媒治理的改革也应该用好这个法宝，根据传媒业发展的实际情况，以及社会对于传媒的需求，树立传媒治理的新观念。

一、树立治理观念

本书有意采用了 “治理”一词，而未用常见的 “管理”一词，本身就意在倡导治理的理念。

迄今为止，政府与社会的关系可以分为三种模式：统治、管理和治理。在统治型模式中，权力统治的秩序是核心价值，效率追求只是达到统治秩序的手段，而公共利益则是更次一级的工具性选择。在管理型模式中，公平与效率是核心价值。而在治理型模式中，公共利益是核心价值，它要求的是一个服务型政府。中国社会正处于从统治型向管理型过渡的过程之中，而治理模式合理化则是其发展方向和最终目标。

（一）治理的含义与要求

“治理”（GOVERNANCE）与 “统治”（RULE）既有相通之处，也有实质性的区别。治理一词的基本含义是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要。治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。（俞可平，1999）治理和统治都需要权威和权力，但是统治的着眼点是政府自身，而治理的着眼点则是整个社会。治理是一个比政府更宽泛的概念，从现代的公司到大学直至基层的社区，如果要高效而有序地运行，可以没有政府的统治，但却不能没有治理。

良好的治理 （GOOD GOVERNANCE）即善治，指公共利益最大化的政治管理过程。它必须包括6个基本要素：

（1）合法性 （LEGITIMACY）。合法性指的是社会秩序和权威被自觉认可和服从的状态。它与法律规范没有直接的关系，从法律的角度看是合法的东西，但并不必然具有合法性。只有那些被一定范围内的人们内心所体认的权威和秩序，才具有政治学中所说的合法性。合法性越大，善治的程度便越高。取得和增大合法性的主要途径，是尽可能增加公民的共识和政治认同感。所以，善治要求有关的管理机构和管理者最大限度地协调公民之间以及公民与政府之间的利益矛盾，以便使公共管理活动取得公民最大限度的同意和认可。

（2）透明性 （TRANSPARENCY）。透明性指的是政治信息的公开性。每一个公民都有权获得与自身利益相关的政府政策的信息，包括立法活动、政策制定、法律条款、政策实施、行政预算、公共开支以及其他有关的政治信息。透明性要求上述这些政治信息能够及时通过各种传媒为公民所知，以便公民能够有效地参与公共决策过程，并且对公共管理过程实施有效的监督。透明程度越高，善治的程度也越高。

（3）责任性 （ACCOUNTABILITY）。责任性指的是人们应当对其自身的行为负责。在公共管理中，它特指与某一特定职位或机构相连的职责及相应的义务。责任性意味着管理人员及管理机构由于其承担的职务而必须履行一定的职能和义务。没有履行或不适当地履行他或它应当履行的职能和义务，就是失职，或者说是缺乏责任性。公众、尤其是公职人员和管理机构的责任性越大，表明善治的程度越高。在这方面，善治要求运用法律和道义的双重手段，增大个人及机构的责任性。

（4）法治 （RULE OF LAW）。法治的基本意义是，法律是公共政治管理的最高准则，任何政府官员和公民都必须依法行使，在法律面前人人平等。法治的直接目标是规范公民的行为，管理社会事务，维持正常的社会生活秩序，但其最终目标在于保护公民的自由、平等及其他基本政治权利。从这个意义上说，法治与人治相对立，它规范公民的行为，但更制约政府的行为，是专制的死敌。法治是善治的基本要求，没有健全的法制，没有对法律的充分尊重，就没有建立在法律之上的社会秩序。

（5）回应 （RESPONSIVENESS）。这一点与上述责任性密切相关，从某种意义上说，回应是责任性的延伸。它的基本意义是，公共管理人员和管理机构必须对公民的要求作出及时的和负责的反应，不得无故拖延或没有下文。在必要时还应当定期地、主动地向公民征询意见、解释政策和回答问题。回应程度越高，善治的程度也就越高。

（6）有效 （EFFECTIVENESS）。有效主要指管理的效率，它有两方面的基本意义，一是管理机构设置合理，管理程序科学，管理活动灵活；二是最大限度地降低管理成本。善治的概念与无效的或低效的管理活动格格不入。善治程度越高，管理的有效性也就越高。（俞可平，1999）

六大要素中，大部分要素如合法性、透明性等，都与传媒密切相关。比如，合法性以民意为基础，而民意则由传媒塑造。因此要想达到良好的社会治理，必须充分借助传媒的力量。而传媒功能的充分发挥，必然要求自身也处于良好的治理之下。传媒系统的善治与整个社会大系统的善治是相互需要、相互促进的。

（二）传媒治理的理念

在公民社会日益发展和民众利益表达愿望日益强烈的背景下，依然保留管理部门不容置疑、不受监督的舆论控制权已越来越丧失其合理性，也与建设服务型政府的要求背道而驰，这已成为传媒治理中存在的最大束缚。

我们必须认识到，传媒管理的基础已经发生了改变。公民社会的发展与传播科技的进步，使公众成为信息传播格局中越来越活跃、越来越重要的力量。很难用固定组织的方式来应对公众，他们之间往往只有观念或者目标的一致性，却没有组织上的 “总司令部”。他们是 “ISSUE ORGANIZATION”，亦即由一些具体的事件吸引和在有限时段里协调起来的力量。平时他们各干各的，一遇有事件，便迅速聚集，展开行动。他们每遇到一个机会或问题，就会自主地发展出一些技巧和手段，下一次这些技巧和手段会不会再用往往不确定。下一次他们会在什么地方、什么时候行动，多半也是未知数。在新媒体时代，建立在同质化的原子式个人基础上的管控将越来越无效。如果管理者试图强化这种控制，如同只是在沙滩上拼命加固大厦，往往无济于事。只有通过改革才能巩固管理者的权力——才能令其以更合适的方式更长久地获得权力，裹足不前或顺着强化控制的路径滑行，只能使权力的基础逐渐被掏空。

为了顺应经济和社会发展对党的执政方式的改革要求，党的 “十六大”已经提出要“加强党的执政能力建设”，这也意味着政府治理模式的转变，“公务员的首要作用乃是帮助公民明确阐述并实现他们的公共利益，而不是试图去控制或驾驭社会”。（郁建兴， 2004）各地政府也先后出台了 《关于建设服务型政府的工作意见》和 《建设服务型政府工作要点》等文件，以推动政府由利益型、管理型向公益型、服务型的转变。胡锦涛曾提出：“一切工作都要经得起实践、群众和历史的检验，衡量政绩的最终标准是人民拥护不拥护、赞成不赞成、高兴不高兴、答应不答应。”要真正做到 “权为民所用，情为民所系，利为民所谋”。传媒管理部门当然也不能自外于治理转型和公共服务政府的建设。

由于治理的核心理念是以公共利益为归依，传媒治理当然也要以公共利益为目标，转变管理观念，更新调控手段，积极有序地促进传媒功能的发挥。

1．以公共利益为目标

相对于其他公共政策领域，传媒治理的背景更加综合和多元。它不是单纯的产业政策或政治政策，而是同时有着经济、意识形态和公共利益的政策价值追求，不同的价值追求之间又具有一定的内在张力。如何在治理过程中达成不同价值的协调，是传媒治理最大的难点。

我国对新闻媒体的传统管理，首要的价值取向就是维护意识形态安全，在近30年还叠加了产业发展的目标，但长期以来，却一直失落了本应成为传媒基本行为准则的 “公共利益”取向。这就导致了传媒面临 “双重封建化”的危险：“一方面，媒体的社会公器职能和权力制衡作用经常被否定，新闻传播迟迟不与国际接轨；另一方面，市场机制下广告和公共关系的侵入导致了传媒的再封建化，使传媒易于被利益集团所操控。” （展江， 2005）

针对这种危险，传媒治理中的权力运用应该从两个维度来展开，一方面发挥权力的正面性和创造性作用，鼓励媒体在培养理性公众、促进利益表达与协商、凝聚社会共识等方面充分发挥其积极作用；另一方面建立完善的规制框架，防止利益集团渗透媒体。

尤其要注意政治权力对于媒体的限权性规范。须知国家对媒体的规范不是为了 “驯服臣民”，而在于让媒体能够尽其所能，促进与维护社会的整体福祉。因此对于传媒的管控应该格外谨慎，如果在新闻信息流通的过程中设置不必要的障碍，将会极大地提高社会运行成本。“国家的限制不能与公众利益相抵触。这是因为，无论对被表达的各种观点作出什么样的判断，没有哪个国家能够从压制其公民的良知中获得净收益。相反，现代国家普遍意识到，公民的良知是国家保持活力的源泉。而且，哪里的公民负有良知的义务，哪里的主权国家也就负有一种义务，即对其公民保持良知的义务。因此，其利益和义务都要求国家赋予这项精神权利 （表达自由）以法定地位。”（新闻自由委员会， 2004，70页）

2．转变管理观念

传媒管理者须完成从革命党向执政党转变的观念调适，重构政府与媒体之间的关系。原国务院新闻办副主任王国庆说，政府应对新闻媒体的态度经历了三个阶段，最初是 “媒体控制”（MEDIA CONTROL），后来叫 “媒体管理”（MEDIA MANAGEMENT），现在要向 “媒体合作”（MEDIA CO－OPERATION）转变。（王国庆，2005）相应地，媒体与政府之间的关系，也由原来的一体关系，到侍从关系，再向伙伴关系转变。在社会转型的过程中，应该让媒体成为政府的 “诤友”。

从2007年的 《突发事件应对法》开始，到2008年国务院颁布实施的 《政府信息公开条例》，国家在政策层面出台了一些新的规定，通过立法来推动信息的公开，保障民众和媒体的知情权。有学者认为，这代表了国家审慎而积极地调整与媒体之间关系的一种努力。（展江，2008）

在管理观念的转变过程中，还应注意对传媒运行规律的尊重，马克思曾说：“要使它完成自己的使命，首先不应该从外部施加任何压力，必须承认它具有连植物也具有的那种为我们所承认的东西，即承认它具有自己的内在规律。”（《马克思恩格斯全集》第1卷， 189—190页）承认媒体的专业性，尊重新闻价值规律，而不是仅仅从管理者的主观愿望出发，管理者才能更科学地利用媒体。

3．更新调控手段

树立传媒治理的观念，意味着社会调控手段的更新，即在坚持党管媒体的原则的同时，改善党管理媒体的方式方法。首先是以对舆论导向的 “宏观调控”取代对具体报道内容的耳提面命式的 “微观干预”；其次是依法行政，以法治化、规范化的手段来调节媒体行为。

二、树立新的稳定观

社会稳定作为施政目标，并非中国所独有，而是所有公共治理的重要价值追求。对于转型期的中国而言，社会稳定显得尤其重要。没有稳定，就没有经济的迅速发展和人民的安居乐业。

但是，我们不能僵化地理解 “稳定”，不能将稳定简单地等同于维持现状。按照马克思主义的理解，事物永远处于变动之中，而且矛盾永远存在，社会活动的多样性和社会关系的广泛性不可避免地造成差异、矛盾和冲突，所以社会稳定也就表现为一个相对的、动态的过程。一个国家的社会稳定并不等于经济、政治、思想的固定不变，它应当允许上述诸要素存在着变化和差异，以吐故纳新，推陈出新。另外，我们也要注意，不能只追求社会的表面稳定和政权的顺利运转，而是要追求整体上和更深层次上的社会安全，以及民众对于政权合法性的内在认同，这样才能求得真正意义上的社会公共秩序。

（一）稳定问题的泛化

在过去20年中，由于对不稳定因素和危机发生的可能性估计过高，使得我们形成了一种稳定压倒一切的思维定势。在这种思维定势中，稳定似乎成了一种终极性的否定因素，一切都要为稳定让路，社会中正常的矛盾冲突都要上升到影响社会稳定和安定团结的高度；在党和政府的工作中，稳定成为一种无需论证的话语，影响稳定成了无法担当的政治责任。

“不稳定因素”这个词汇在我们的社会中使用广泛。从讨要被拖欠工资的外来务工人员，到未就业的大学生，再到社会贫富差距，都属于不稳定因素。某县确定的 “不稳定因素排查表”中，列举的 “不稳定因素”包括：

因房地产交易，城镇房屋拆迁，建筑工程质量和工程款结算，物业管理引发的不稳定因素；

因地权、征地引发的不稳定因素；

因涉农问题引发的不稳定因素；

因劳动就业、基本生活保障等问题引发的不稳定因素；

因传销、制假售假等问题引发的不稳定因素；

因集资、证券、储蓄、保险等金融问题引发的不稳定因素；

因新闻出版、广播影视引发的不稳定因素；

因基层组织和领导干部工作方法、工作作风问题引发的不稳定因素；

因行政执法引发的不稳定因素；

因司法工作引发的不稳定因素；

因军转干部的问题、大中专学生就业安置引发的不稳定因素；

因退伍、退役军人就业安置，自然灾害事故引发的不稳定因素；

因教育问题引发的不稳定因素；

因民族、宗教问题引发的不稳定因素；

因环境污染、生态破坏引发的不稳定因素；

因企业改制问题引发的不稳定因素；

因食品、药品问题引发的不稳定因素；

因防洪、建桥、水库开发影响群众生活、生产引发的不稳定因素；

因安全生产问题引发的不稳定因素；

因医疗问题引发的不稳定因素；

因大型水利、水电工程移民引发的不稳定因素；

因其他问题引发的不稳定因素等。

从这个排查表中可以看出，社会稳定问题出现了明显的泛化趋势，几乎是有社会矛盾的地方，就有 “不稳定因素”的身影。经济社会生活中的各种具体冲突纠纷等，都被当作了 “不稳定因素”，而且一旦上升到稳定范畴，这些事件就都成了 “敏感”问题。

由于稳定问题的泛化与 “压倒一切式”的强制性处理方式，导致了一种 “体制性拘谨”，在这样一种拘谨的体制性思维所造成的过分敏感的氛围中，正常的社会矛盾和社会冲突的危险性往往被无限放大，在矛盾的处理上僵硬无效，社会健康化的变革步履缓慢，一些为长远发展和长治久安所必需的制度建设，如利益表达机制、权力制衡机制和社会化反腐败机制的建立等均难以推进，结果是进一步加剧了社会的内在溃败。这里的悖论在于，在结构性矛盾难以得到解决的情况下，现行的维稳体制越成功，社会矛盾就越积累，社会隐患就越深重，将来的改革成本就越高。

（二）僵化的稳定逻辑在传媒领域产生的后果

新闻媒体作为社会传播主渠道，当然是现行维稳体制的重要组成部分。泛化、僵化的稳定逻辑在传媒领域也造成了恶性循环：社会不稳定因素越多，媒体监管就越要加强；而媒体控制越严格，它的告知、表达和监督制约的功能就越衰弱，社会矛盾就发酵和累积得越严重，社会不稳的趋势就越强，这就促使管理者继续加强控制，从而出现了 “社会不稳——媒体管控”的恶性循环。僵化的稳定逻辑已成为中国传媒发展中面临的最大的政治困境。

维稳机制对媒体管控的依赖，使 “稳定”的达成越来越成为一场舍本逐末的征途。似乎真正影响社会稳定的，不是那些公民合法权益被侵害的事件，而是对这些事件的报道和评论。所以维护社会稳定的 “要诀”，在于控制 “负面”信息的传播。实际上，在媒体管控奏效的同时，我们失去了对社会事件背后的结构性原因进行深入检视并加以有效解决的机会，进行社会改良并将其制度化的可能性也被排除，最终使我们成为 “自身成功的受害者”。

尤其值得我们警惕的是，在 “维护社会稳定”的名义下，媒体管控越来越成为一些权力部门和官员保护自己的手段。他 （它）们常用的手法就是，为了掩盖住自身对公共权力和公共资源进行不当甚至非法利用所造成的社会后果，以维护社会稳定为旗号，禁止媒体进行报道，以达到自保的目的。西安电子科技大学发生万余名学生被办理信用卡事件之后，其宣传部部长强建周的话就很能体现这种思维。他对记者说：“应该知道稳定是上上下下都很重视的问题，信用卡没给学生造成实际损害……希望她不要报道信用卡一事。当前处于特殊时期，高校稳定压倒一切。如果继续报道信用卡一事，可能引发群体性事件……”凤凰卫视主持人梁文道对此评论说：“一所大学的宣传部部长能够把话说得这么顺畅自然，绝不造作，是因为他学到了权力运作的形式。凡是遇到问题，就要把 ‘大局’搬出来；凡有舆论监督，就得举起 ‘稳定’的王牌；最后还不忘 ‘群体事件’的警示。尽管那个问题其实是他自己造成的。”（梁文道，2008）

近年来许多轰动性的舆论监督个案都传递出这样的信息：“维护社会稳定”是假，“维护既得利益”“维护领导官帽”才是真。媒体控制越是严密，地方政府与官员们行事就越少掣肘，越肆无忌惮。基层政治生态的糜烂，可以说与媒体因受到严格管控而无法发挥作用有直接关系。靠信息控制而达成的 “社会稳定”，已经失去了维护稳定的真正意义。

（三）树立新的稳定观

俞可平对 “传统稳定”与 “现代稳定”进行了区分。他认为，传统的静态稳定，其主要特点是把稳定理解为现状的静止不动，并通过压制的手段维持现存的秩序。现代的动态稳定，其主要特点是把稳定理解为过程中的平衡，并通过持续不断的调整来维持新的平衡。动态稳定的实质，是用新的平衡代替旧的平衡，使秩序由静止的状态变为一种过程的状态。（俞可平，2008）我们现在要转变观念，让以 “疏”为主的 “动态稳定”代替以“堵”为主的 “静态稳定”。中共 “十五大”报告也明确指出：“在社会政治稳定中推进改革、发展，在改革、发展中实现社会政治稳定。”（江泽民，1997）

孙立平教授也主张用一种新的关于秩序的思维来替代传统的稳定思维。他认为，稳定是被动的，秩序则是主动的；稳定是静态的，秩序则是动态的；稳定往往是与活力矛盾的，而秩序则是与活力兼容的。（孙立平，2007）可以说，在新的发展阶段上，用新的思维重建社会秩序是社会建设的一个极其重要的内容。

新的稳定观，必然要求传媒治理的 “脱敏化”。

所谓脱敏，就是对社会矛盾冲突的实事求是的认知和处理。中国当前的社会冲突越来越表现为不同利益诉求之间的冲突，冲突的理性化程度也越来越高，利益诉求的目标基本上都是具体的、有限的，如土地征用、城市拆迁、工资拖欠、失业下岗等引发的社会冲突，实际上都是不同的社会利益群体之间如何实现公平的利益分配问题。我们要学会接受一个现实，那就是由利益分化导致的矛盾冲突已成为中国社会生活中一个正常的组成部分。

在这一认识的基础之上，我们可以发现，基于利益的冲突是理性的冲突，是可以用谈判、妥协、讨价还价的方式进行利益协调来解决这些冲突的，冲突演变成足以造成大规模社会动荡的几率是很小的。因此，我们的任务不是要消灭这种现象，而是要为解决这种问题提供制度化的方法。好的制度不是消灭冲突，而是能够容纳冲突和用制度化的方式化解冲突。就国内政治而言，大部分社会矛盾都是利益问题，不是政治或意识形态问题，实事求是地予以承认和化解，是最有效的办法。

如果坚持将冲突定义为 “不稳定因素”，将其划入 “敏感”范围，不允许媒体进行报道，就会使冲突被强行压下之后，成为一个不能被公开讨论的禁忌，事情就会真的变得越来越 “敏感”，这样，某一特定的具体利益问题就会上升到体制问题，成为体制不得不背负的包袱。在这一过程中，中央政府的合法性可能会被地方政府官员或特殊利益集团所绑架并遭到损害，造成执政资源流失。

如果用脱敏的眼光去看待相关冲突，那么它就是一个利益多元社会中的正常现象。政府站在公共利益的立场予以协调，媒体予以客观公正地报道，允许合理的利益表达与利益博弈，冲突终究能归于一个适当的平衡，这样，事件就会回归它的 “利益”本质，真正变得 “不敏感”起来。

“敏感问题”或 “社会稳定”等话语方式，实际上是提高问题的层次。这种做法不是有什么问题就解决什么问题，而是使具体问题上升到政治层面，其客观效果就是在一定程度上消除了解决它的可能性，维持当前状态的目的也就达到了。其实质还是为了维护既得利益。

除了少数因涉及重大组织、人物、事件或引发严重社会后果而造成的真正的敏感问题以外，大部分所谓 “敏感问题”都是莫须有的。我们不要人为地将社会冲突政治化、敏感化。以重庆出租车司机罢运事件为例，当地政府不拿社会稳定说事儿，而是允许媒体报道，加强各方沟通，实事求是地分析矛盾的原因所在，进行合理的利益协调，冲突自然消弭。反观有些地区，试图立法规定 “罢运”为非法，使交通运输市场中的矛盾犹如地底岩浆般奔流。社会治理的水平高低，一望可知。

对于传媒管理部门而言，应该解放思想，将稳定视为一种相对的、动态的过程，以社会的长治久安为目标，用一种自信而坦荡的胸怀来面对社会转型期的种种矛盾。

实际上，适当放开对媒体的管控不但不会造成社会的不稳定，反而是社会治理和利益平衡的需要，它可以帮助体制形成对社会矛盾和社会冲突的容纳能力，有助于社会的真正稳定。在长期实践中，国家也发现，以往的 “敏感领域”的逐步放开不仅未引起社会的不稳定，相反，却促进了社会的健康发展和进步。《攻坚：“十七大”后中国政治体制改革研究报告》也指出，应该给予媒体更大的活动空间。当然，媒体有更大的自由之后，也应更注意自身的责任和报道的分寸，要有大局观，防止造成社会动荡。