公文写作思维的含义和分类

第一节　公文写作思维的含义和分类

1.公文写作思维的含义

公务文书是古往今来人们在公务活动中经常使用的文书。公务文书又称文书材料，或简称文件。我们现在习惯上把国家机关系统的公务文书叫公文，把党的系统的公务文书叫做文书或文件。一般来说，文书的外延比较大，公务文书次之，文件的外延最小。实际上，我们所有的公务文书都可以称作文件，而红头文件则是指具有固定规格、文头用红字印刷并且编号的正式文件。

公文一词古已有之。最早见于西晋陈寿所著《三国志》中《魏书·赵俨传》：“公文下郡，绵绢悉以还民，上下欢喜，郡内遂安。”其后南朝宋范晔所著《后汉书·刘陶传》说：“州郡忌讳，不欲闻之；但更相告语，莫肯公文。”这两段文字所说“公文”，都是指官府具有法定效力的文书。历朝历代所制定的公文规章，其公文种类的规定也总限于具有权威性的公文，而不包含种类繁多的事务文书。如为整个封建时代沿袭的西汉初年制定的公文法则，其下行文主要有四种：“一曰策书，二曰制书，三曰诏书，四曰戒书。”其上行文也主要有四种：“一曰章，二曰奏，三曰表，四曰驳议。”（东汉蔡邕《独断》）。南朝梁刘勰所著《文心雕龙》也把事务文书与公文的诏策、章表等区分开来，而专辟《书记》篇，其中列举了谱、籍、簿、录、方、术、占、式、律、令、法、制、符、契、券、疏、关、刺、解、牒、状、列、辞、谚等24种文书。在古代，公务文书主要是指官府文书，所以称“官书”或“官文书”。如《周礼·天官》说：“六曰史，掌官书以赞治。”赞治是帮助治理的意思。这就说明，从事公文写作，就是代表官方，表达国家意愿，达到治理目的。

到了现代，国家机构和各种社会集团日益增多，公务文书的使用范围也随之扩大。在我国，党、政、军等机关，工、青、妇等群众团体，教、科、文等事业单位，工、农、商等企业单位，都在各自的活动中形成和使用公务文书。因此我们把现代公务文书的定义表述为：各机关、团体、企事业单位在行使职权和日常公务活动中形成和使用的具有固定格式和体式的文字材料。也有的称公务文书为“机关应用文”或“机关实用文”。

从公务文书定义可以看出，公文写作具有社会规定的格式和体式，是为公务活动服务的。

所以，公文写作思维是在社会规范基础上，代表机关或单位行使职权，表述公务活动目的或任务的写作思维活动过程。

2.公务文书写作分类

公务文书写作内容广泛，形式多样，是文章中的一个大家族。为了了解它们的全貌，掌握它们不同的用处、格式和写作要求，有必要对林林总总的公务文书进行分类。现在一般把公务文书划分为两大类：行政公文和事务公文。

第一类是机关行政公文。指机关、团体、企事业单位根据各自的职权范围、隶属关系制发的具有法定效力和规范体式的文书。

这类公务文书的主要特点是具有法定效力。所谓法定效力，就是由法律、行政法规或章程明文规定的效力。具体说来，行政公文具有以下几个特点：

第一，行政公文体现制发机关意志。行政公文的制发者（或称作者）是机关，而不是个人。它发出的命令、提出的意见、反映的情况等，不是代表个人，而是机关集体意志的体现。正因为如此，它才具有法定效力。也正因为如此，它的成文必须履行规定的程序，即起草公文应当完整、准确地体现领导意图，重要的公文应当由领导人亲自动手或主持、指导，进行调查研究和充分论证，征求有关部门意见；公文稿应当由本机关办公部门进行校核；最后由本机关领导人审批签发，并加盖机关印章或由机关领导人署名。这样的程序规定，保证了公文能体现制发机关而不是任何个人的意志，从而使公文具有了发文机关行使法律、法规或章程所赋予职权的效力。

第二，行政公文需要行文。凡公文成文后，都不只是用来存档备查的，而是要根据各自的隶属关系和职权范围行文，或发表、张贴出去，使有关单位或公众办理执行。只有行文才能使特定的单位或广大公众知晓，才能实现其法定的效力。因而公文又有下行、上行和平行的区分。

第三，行政公文需要办理。收文机关对所收公文要按规定程序进行办理。办理公文的程序主要有签收、登记、拟办、请办、分发、传阅、承办和催办等，最后要立卷、归档。收文机关如不按规定办理公文，或推诿，或阳奉阴违，要受到法纪处分。

第四，行政公文具有规范体式。由于公文是公务机关行使有关法律、法规或章程赋予的职权，需要行文、办理，所以应当具有规范的体式，包括规定的种类和格式，以保证每份公文的权威性、完整性和有效性。各个机关、团体和企事业单位必须严格按照规范的体式制作发送公文。

从以上特点可以看出，公文是国家机关和各种社会集团行使职权、处理公务的最为正规、有效的工具，是公务文书的主体部分。因此为了保证其科学化、制度化和规范化，我国党、政、军等各重要机关都制定了各自的公文规章，国家质量技术监督局还于1999年12月27日发布了《国家行政机关公文格式》。现行的党的公文规章是《中国共产党机关公文处理条例》（中共中央办公厅1996年5月3日印发），行政公文规章是《国家行政机关公文处理办法》（国务院办公厅1987年2月18日发布，1993年11月21日修订），军事公文的规章是《中国人民解放军机关公文处理条例》（中央军委办公厅1992年3月30日印发）。这些公文规章对有关公文的作用、种类、格式、行文规则、发文和收文处理程序等都做了明文规定。

第二类是机关事务文书。指机关、团体、企事业单位在日常公务活动中形成和使用的文书。

这类公务文书包括各种公文规章规定的行政公文种类之外的一切公务文书。它们也各有各的作用，如记录、大事记具有记载作用，简报、调研报告具有参考作用，证书、介绍信具有凭证作用，等等。但它们一般都不是用来行使职权的具有法定效力的文书。有的事务文书，如计划、规章制度等也可以成为具有约束力的文书，但这些文书则须履行公文成文的程序，并用相应的公文印发。

正由于事务文书不是用来行使职权的文书，所以它们一般不行文，大多只用来参考、存照或证明等。有的也需要发送，如简报，但不需要办理。事务文书的体式也无明文规定，只有惯用的种类和格式，具有较大的灵活性。如计划、总结、调研报告等，都是按一般文章的常规写法由标题、正文和署名构成，前无公文文首部分的种种标识，后不加盖印章，更无公文版记部分的各个项目，它们与公文的格式大不相同。再如项目比较完备的简报，其种类和格式也多种多样，并无明文规定，只是约定俗成的。

新中国建立以后，1951年9月29日颁布的第一个公文规章《公文处理暂行办法》，规定行政公文7类12种，后来几经修订，1993年由国务院发布《国家行政机关公文处理办法》（国办发［1993］81号），明确规定，我国行政公文现行12类13种。

综上所述，历代公文规章所定的公文种类都不包括事务公文，可见，行政公文与事务公文不能代替，也不能等同。