经济机制与财政独立

二、经济机制与财政独立

电视的财政来源问题一直是以政府规制为导向的公共政策和以市场规制为特点的竞争政策之间争论的一个焦点。新自由主义者认为公共财政来源减少了电视机构的独立性，使电视台更容易受到政府的控制，而以广告为主的商业收入能减少这种依赖。这种听似合理的逻辑在现实中却不那么简单。美国是私营电视占主导的国家，ABC、CBS和NBC几大广播网在财政薄弱之时却受到政党的操纵。“虽然后来他们财政实力的加强离政党和国会远了些，但却出现了对广告背后隐蔽的财源的依赖”。^[9]事实上，公共媒体并不等于政府控制，私营媒体也不一定会有利于媒体的独立和自由。在政府为资本家服务的国家里，倒是公共媒体能发出一些不同的声音。

经济来源是决定公共服务广播成功与否和在社会中采取什么运作模式的关键。理想的经济来源有三种品质：一是它要保证长期不受来自政治势力的影响；二是它要有足够的资金保障公共广播电视履行多样的服务；三是它有义务创造一些机会。不同国家的公共广播电视收入模式可能存在着差异，但问题的关键在于，经济来源能增强或削弱公共广播电视公司执行其托管任务和使命的能力。

根据英国“皇家宪章”特许证书，BBC作为国有公共广播电视服务机构，其经费来源主要是受众交纳的收音机和电视机执照费（1977年以后，收音机不再收费），由政府邮政部门代收，收费标准由议会决定，对外广播经费由国家财政预算拨给。另外，出版图书、杂志、教材、节目指南，发售录音录像带等音像制品，出租技术设备等，也是它的重要经费来源。同时，BBC被禁止做商业广告或播送任何付费节目。“皇家宪章”如此规定，就是为了使其在政治独立之外，获得经济上的独立性，从而能够不被广告商和商业利益所左右。在与政府之间的关系上，公共电视因为拿的是执照费也即纳税人的钱，所以内在地更倾向于批评政府，既表明自己的独立原则，也是它们作为公共媒体安身立命之根本所在；而私营媒体虽然花的是自己的钱，但由于其在政治、经济结构上与政府的一致性和互补性，所以内在地更倾向于迎合政府。

公共广播电视面向所有人收取视听执照费的必要性还在于：公众可能由于经济原因而得不到普遍的服务。商业广播电视靠受众最大化获得收益，因此不会为边远地区投资兴建转播台，而付费数字电视为能带来巨大利润的体育、电影等个性化频道而设置，这种服务把没有偿付能力的低收入者排除在外。正如格雷厄姆·默多克所言：“收看费是与文化和信息资源的接受与支付能力相关的事情，并有可能衍生出一个被新的文化和信息市场排斥在外的社会阶层，这就意味着减少了他们作为公民的权利。而公共广播电视是保护这一权利的中心。”^[10]

公共广播电视的经济来源有多种标准，如征订执照费、国家预算中的基金、广告、联合赞助、来自观众和慈善团体的自愿捐助等。这些资金直接交由公共广播电视公司，有时需要特殊资助的制片人来制作各种节目。在转型社会中，有更多的欧洲公共机构、外国政府和各种各样的非政府组织（NGO）加盟资助。目前，多元化的财政来源成为解决公共广播电视资金困难的主要对策，并从以下两个方面进行了改革：一是由单一的执照费财源体制向视听许可执照费、付费频道收入、商业活动收入的多元财源体制转变，以筹措足够资金进行节目制作和数字化改造。二是实行公营部分与商营部分的体制分离。对公营部分精简机构，以合理配置资源和提高效率，对商营部分引入市场竞争机制。今天英国的每个家庭（除了老年人和少数低收入人群，他们的费用由英国文化、媒体与体育部承担）或企业都必须购买一年限的电视执照，以确保BBC能够拥有足够的资金用于“教育、通告和娱乐”大众。2001-2002年，英国每个家庭彩色电视机的年收视费是112英镑，2004-2005年是121英镑。正是由于这种特殊的经费来源，BBC不包含任何商业广告。理论上讲，节目制作人不受到任何商业利益驱使，但事实上还是需要面对各种压力，如在政治上，政府可以以改变接收执照费来施压；同时他们还必须面对来自其他商业电视台的竞争。多年来，BBC还获得来自英国政府的特别拨款，例如BBC全球服务的部分经费就来自英国外交部。近年来，BBC也通过商业活动赚钱，如出售曾经播出过的节目等。

目前，BBC的收入分为公共收入和商业收入两部分。公共收入主要有：对国内广播电视的接收执照费（1971年广播接收执照费废止）；对外广播的政府拨款，开放大学收费等。BBC的商业经营活动主要由BBC资源中心和环球公司进行，商业收入主要来自：节目发行和频道推销；音像制品与相关书籍的开发；提供广播电视技术设备和因特网服务；合办企业等。近年来随着BBC改革步伐的加快，逐步扩大经营活动的范围与规模，其收入的比例逐年上升（见表6）。

表6　BBC公共收入与商业收入比例（2000-2004）^[11]

以上经济保障机制的确立还与欧洲特殊的福利国家历史有关。自二战后1946年英国首先宣布建成福利国家以后的20年，以欧洲为主的西方发达国家纷纷予以效法，完成了向福利国家的过渡。虽然20世纪70年代经济危机之后，西方福利国家普遍地经历了“收缩”与“瘦身”运动，但是它们仍然没有放弃其福利国家的基本理念和原则，“福利国家”仍然是西方世界自我标榜的一个标签，“福利制度”的修补与完善仍然是政党竞选的主要纲领，福利国家仍然被学界认为具有顽强的生命力。

为了保持市场竞争的公平，使弱势媒体不至于受到强势媒体的过多冲击，欧洲一些福利国家采取了政府补贴的措施。表现在广播电视政策上便是实施以公共财政为主的公共广播电视制度。2006年3月20日，笔者在瑞典国家电视台（SVT）调研时，SVT新闻与时事运营总监Johan Linden告诉笔者：“今天（3月20日）是四年一次的SVT与议会和政府之间的协议到期之日，他们已经建议将我们的执照期限延长为六年一次审核”，这就意味着瑞典政府对今后公共广播电视保障机制的进一步加强，因为有了稳定的执照费收入，就可以不受政治和商业利益的过多影响。Johan Linden一再强调：“对于我们来说，可以不受政治和商业的影响，这一点非常非常的重要。”

在加拿大，虽然公共广播电视的财源不是以执照费而是以政府拨款为主，但是与英国政治历史的同源性使加拿大的公共广播电视也有较好的经济保障机制。2003-2004年度，CBC的公共财政预算是130.9亿加元，2004-2005年度上升到134.6亿加元，其中议会批准的政府拨款达到80％以上。