各国信息公开与控制

二、各国信息公开与控制

(一)知情权与信息公开

知情权是指公众获取、知晓社会资讯、公共信息的自由,是社会法治建设的重要组成部分。知情权的内涵主要有三：一是从公众与政府的关系出发,主张公众有从政府获知信息的权利；二是从媒体与政府的关系出发,主张媒体有从政府获知信息的权利；三是从媒体与公众的关系出发,公众主要通过媒体从政府获知信息。

1776年,瑞典最早在新闻法中提出“公开原则”,要求政府文件向民众公开。1945年,美国记者肯特·库柏首先使用“知情权”这一概念,意指民众享有通过新闻媒体了解政府行为的权利。1948年,联合国人权宣言提出“信息自由流通”概念,规定：“每个人都有权自由发表意见和作出表示。这种权利包括：不受干涉地保留意见,通过任何媒介超越国界寻找、接受和传送信息。”1980年,联合国国际交流问题研究委员会的专家、学者对知情权有如下表述：“它是民主宪政的固有因素。民众是国家的主权者,政府是实现民意的机关。民众有权了解政府工作的一切情况。……这些权利大都是通过新闻报道实现的。……在信息时代,它又是一项公众的政治权利。普通民众不可能仅靠个人力量收集广泛的信息,因而知情权赋予处在社会信息流通中心的政府及新闻媒介以义务,帮助民众获得需要的信息。”

在信息公开的前提下,公众通常借传媒之力向政府行使知情权,从而接近和获取公共信息。这是实现公民权利的重要基础,也是监督政府、防止政府腐败和社会不公、保障公共利益的必要手段。美国是世界上信息公开制度最为完备的国家。1966年以前,政府是否公开其文件完全取决于自由裁量权,没有直接规定政府信息公开制度的法律。但1791年颁布的《宪法第一修正案》明确规定,防止联邦政府机关封锁消息或借消息牟利。1966年颁布的《信息自由法》和1976年颁布的《阳光下的政府法》使信息公开制度日益完善。美国政府这些信息公开的法案,详细规定了哪些政府信息应该披露,按什么程序披露,如何落实责任人和追究失职责任,从制度和法规上保证了公众的知情权。

在美国影响下,其他西方国家如法国、德国、奥地利、意大利、希腊、葡萄牙等先后在20世纪中后期建立了政府信息公开制度。如今,知情权作为一项可诉的权利已经非常普遍。公民以知情权为根据,就国家行政机关的相关不当行为向法院提起诉讼。从这一意义说,政府信息公开是原则,不公开是例外。任何一位公民都有权看到除法律禁止外的所有联邦或州政府的文件,而实现这种权利并不需要任何理由和请求。对于新闻媒体,这项权利的范围还有所扩展。如果政府拒绝向公众出示这些文件,将直接导致司法审查的介入。当然,政府的信息公开也不是绝对的,即使是美国这样一个信息公开程度很高的国家,在政府信息传播方面同样是：公开中有控制,控制中含公开。

(二)各国政府的信息控制

政府记者招待会使媒体得到相对直接、权威的信息来源。但是,政府也同时实现了对新闻信息来源的垄断,并在此基础上通过政治强权控制媒体,或通过政策议程隐蔽地控制公共舆论,由此造成“信息不对称”的情况,进而直接导致了新闻来源的单一性和新闻报道价值的缺失。政府主要通过实施行政手段对媒体进行选择。行政手段是指行政机构以强制性的命令、指示、规定等形式调节信息传播活动,以达到预期目的的一种控制手段。这种手段的具体形式有：对媒体的创办进行审批、登记；直接或变相地资助某一传播机构；对倾向政府的传播媒体给予种种优惠或特权；在纸张、无线电频道等方面进行有选择的配给；压抑持不同政见者的传播媒体；遴选传播从业人员等。政府往往用统一口径等方式,操纵新闻媒体,制造舆论一致,完成对公共信息资源的垄断。其表现为：不及时发布新闻、过分注重口径、发布无价值信息,等等。

一般情况下,在政府记者招待会上,媒体和公众只能获得有限量的、政府机构希望透露和传播的信息。这种隐蔽控制信息内容与数量的策略,是政府利用甚至操纵媒体的主要手段。有人分析过西奥多·罗斯福总统的记者招待会,“在这种交谈以及其它交谈中,新闻界欺骗了自己。记者从白宫得到的新闻比以前自己采写到的新闻从数量上来说的确要多得多,而且价值也大得多,但是由于他们以前所未有的方式得到如此多的新闻,兴奋的心情使他们忽视了一点：即他们所得到的只是总统对于新闻的说明。确切地说他的目的不是给大众以信息,而是让他们相信他的政策是正确的。至少在这一时刻,报纸作为一个老对手的角色或者至少作为批评者的角色已经被严重瓦解了。记者们被部分地卷入了事件而不是坐在观众席前的评论家。”

美国政府通常在白宫内部事先协调一致,几位政府官员在不同的记者招待会上向记者提供同样的说法,于是,媒体的报道无论形式如何,都将在实际内容上反映出政府意图。在操控新闻信息方面,里根总统的新闻班子倾向于将需要公众获知的信息简单化,在记者招待会上进行陈述时使用统一表述,并经常重复一些信息。小布什总统则强调披露信息的组织纪律性,“9·11”事件后更加严格地控制新闻信息量,以致有时媒体因信息闭塞而报道受阻。其中,由于拉姆斯菲尔德对举行记者招待会经验丰富,为取得口径一致,其他官员在记者招待会上便不轻易披露信息,这种情况迫使媒体把拉姆斯菲尔德的说法视为可靠消息。在这种情况下,媒体很难获取有新闻价值的信息,且能够传播又往往是乏味的工作报道,新闻多样性受到政府信息控制的阻碍。

1903年,西奥多·罗斯福总统把记者召集到白宫,首先提醒记者不要公开消息来源,只允许他们使用“据高级权威人士透露”的字样。哈丁总统规定：当他发表非正式讲话时,他的话不得引用；除非得到明确批准,否则绝对不能直接引用他的话。这些规定在哈丁任内比以前任何一位总统任期内都遵守得好。胡佛总统在上台后的第一次记者招待会上表示,记者可以用第一人称对总统的回答进行直接引用；在记者的报道中,总统的回答可以代表白宫；记者有权把总统的回答用作消息或背景。对美国媒体来说,直接引用是众望所归的一大创新,但不久,胡佛总统这一优待就废止了。富兰克林·D·罗斯福总统的记者招待会规定涉及直接引用(只在规定情况下使用)、间接引述和不供发表的材料。在持续时间较长的记者招待会上,小罗斯福可能会对多达30个不同背景的问题作出回答。小罗斯福特别重视记者招待会,在这里,他可以充分运用各种新闻技巧,控制媒体的大标题和头条报道。

政府记者招待会的新闻通稿始于克里夫兰总统时期,他的新闻秘书丹·拉蒙特首创了记者招待会散发手稿的方法。麦金莱总统的新闻秘书科特柳继承了这一传统,总是事先把总统的讲演稿分发给记者。到胡佛执政时期,新闻通稿遭到了新闻界的质疑,当时有报道说,“记者招待会仅成了一个散发手稿的地方,而新闻记者简直成了政府宣传的传送带。”

艾森豪威尔总统是第一个允许新闻界直接引用自己全部发言的总统,也同意把自己讲话的录音供电视台发表,但随后又作了种种限制,以致政府与媒体关系恶化。约翰逊总统推广了从威尔逊总统开始使用的新闻手法——提供“背景说明”的记者招待会。在背景说明会中,提供消息的政府官员与新闻记者达成一致,即不在报道中提及这个已被操纵的消息来源(即“请勿引述来源”)。美国新闻学者评论说,“背景说明”是一种隐藏消息来源的做法,可以免除麻烦和困扰。同时,有关消息是由某位非直接相关者所描述的,而不是直接出自总统本人之口,因此它常被政府官员用来与记者讨论敏感的军事、外交问题,或提出政府对某项计划的构想。这是新闻界最容易被政府所操纵的方式。一些政府官员利用它来打击政治对手、测试公众对事态的反应,甚至以此来影响其他国家的政策。

再看看其他各国的情况：日本记者招待会参与者须是“记者俱乐部”成员。该俱乐部由公共机关在全国选出最好的记者组成,被选记者还必须经过“日本民间放送联盟协会”和“日本新闻协会”的批准。由政府控制的“新闻行业协会”充当法人代表角色对“记者俱乐部”实施选材管理。英国记者招待会实行主流媒体优先原则。有紧急新闻需要发布时,政府首先通知英国广播公司、路透社等国内主要媒体以及相关国家的驻英媒体。当有重大事件需要宣布时,首相府通常通过内部有线广播通知蹲点记者到指定地点参加记者招待会。在英国,各大媒体均有专门的政治记者,在政府机构里有自己的办公室和发稿设备。二战时,德国新闻部长戈培尔是记者招待会上著名的政府发言人,其名言是“新闻界应该成为政府手里可以随意弹奏的钢琴”。现在,德国联邦政府新闻与信息局直属联邦总理府,局长兼总理发言人。政府发言人每周一、三、五举行记者招待会,发布新闻,回答记者提问,阐述政府政策以及提供背景资料。记者招待会上有些内容可以报道,有些内容则明确规定“不供报道”。在澳大利亚,政府记者招待会上提供的信息可以分为“可记录的”(允许发表也可以追究原因)、“有背景的”(可发表但不能追究原因)以及“不准记录的”(属于隐私不得发表)等几种。

我国政府记者招待会主要选择传统主流媒体进行新闻报道。长期以来,我国新闻媒体作为党政喉舌,所传递的信息带有浓厚的行政色彩。政府记者招待会对国内媒体有绝对明确的选择权,往往容易选择机关报性质和倾向政府的媒体记者参加,如人民日报、新华社、中央电视台和中央人民广播电台四大主流媒体。另外,政府在选择参加记者招待会的境外媒体时也带有明显的倾向性。正因如此,政府记者招待会的政策议程本应经媒体议程自动转换为公众议程,为公众所接受和认同,但由于这些传统主流媒体过多强调舆论引导而失去了报道多样性,其新闻报道的版面、风格、语言、角度和文风均相对僵化、刻板,而政府记者招待会经过这些口径统一、整齐划一的报道,容易使一般公众对政府和媒体产生距离感。