《影视动画业“十五”期间发展规划》政策分析与评估

二、《影视动画业“十五”期间发展规划》政策分析与评估

在21世纪，中国动漫产业发展的第一个关键时间点上，中国动漫产业政策及时跟进。

针对当时中国动漫业界的实际状况，国家广播电影电视总局于2002年4月2日制定了《影视动画业“十五”期间发展规划》，并向各省、自治区、直辖市广播影视局（厅）、新疆生产建设兵团广播电视台、各广播影视集团（总台）、中国动画学会以广发编字〔2002〕263号文件《关于印发枙影视动画业“十五”期间发展规划枛的通知》形式印发贯彻。《影视动画业“十五”期间发展规划》（以下简称动画“十五”规划）明确地提出了今后5年我国影视动画业的发展目标:第一层次，在国产动画片创作生产方面，要实现“数量的大幅增加、质量的明显提高、创作的导向正确”；第二层次，由此需要完成观念和管理的提升，要实现“影视的同步繁荣、管理的科学规范、法规的完全健全、结构的机制合理”；第三层次，达成“动漫市场的全面启动，国产动画业的民族化、大众化、科学化和产业化”的终极目标。

（一）研究方法⁽⁷⁾概述

《影视动画业“十五”期间发展规划》是中国动漫产业发展关键时刻出台的里程碑式的政策，为了深刻分析这一政策的内容设置和效果效力，本研究对这一政策使用编码量化评估的分析方法。这是一种分析复杂政策文本材料的有效方法，研究设法将散乱的文本通过结构化转换而变化成为可以分析的文本，将文本进行细分内容检索分类，并且将文本中的主要信息用表列的形式显示出来，然后再将所述问题出现的信息频率进行统计，以此作为更为复杂的政策分析的基础。这种研究方法的内容分析步骤如下:

（1）决定此政策是否采用内容分析法；

（2）决定哪些内容应该被纳入内容分析视野；

（3）选取分析单元；

（4）拓展编码的目录；

（5）对政策文本进行编码；

（6）分析和解释结果。

针对一项待分析的政策，需要进行政策态度分析，分别是主题态度是否关联、态度关联的积极程度量化评估、态度频数和关涉部门（其中以媒体为中心）进行编码分析。

针对一项待分析政策的具体研究步骤是:

1.建构分类指标

细读政策条目，将内容进行分类编目。

2.编码

在不同的政策研究中，选取例如“主题”等类别，而非关键词作为分析的基本记录单位。编码时，我们将政策中的所有段落和句子分解成“基本主题”（atomic themes）或者“概念单元”（unit‐perceptions），这些“基本主题”和“概念单元”是意义的最小单位，是不能再进一步分解的因子。

通过三个独立分离的因子水平（actor‐levels），三个因子与已知要领中描述的行动或结果有关联。具体的编码操作和测定量化的基本符号由四部分组成:①付出者（perceiver）；②获益者；③行动指向的目标或影响的对象；④描述性联结（de‐scriptive‐connective），或行动的本质，或因子相互作用的本质。

图6‐1　政策分析编码量化评估分析方法的关系图示

（二）《影视动画业“十五”期间发展规划》政策细读

1.政策的总体价值评价

（1）理论基础

E.S.魁德为定义政策分析提供了一个恰当的出发点，即，“任何一种以这种方式提供信息的分析，其目的都是为政策制定者运用他们的判断力打下更好的基础……在政策分析中，‘分析’一词是从它最普遍的意义上被使用的，它包括直觉和判断力的运用，包括通过把政策分成若干组成部分而对政策进行的检查，还包括新的可替代方案的设计和综合。涉及的活动从为更好地理解预料的问题而进行的研究到对完成方案的评价。有些政策分析是非正式的，仅指详细的思考，然而正式的政策分析要求广泛搜集资料和用复杂的数学过程进行精心计算。”⁽⁸⁾

当然，政策分析是通过综合和改变相关学科的基本内容和方法，提供解决具体政治背景下的问题时可用的政策相关信息，并不限于一般描述性理论的定义和检验，也不再像传统学科那样对经验性规律进行解释。作为一种应用性研究，政策分析的目的不仅仅是限于提供事实，还会提供关于价值和可采取的方法和行动等信息。因此，政策分析包括政策建议和政策评价。通过政策分析研究能够提供的信息和合理的论证包括三方面:

①价值。价值的实现主要检验问题是否已被解决。

②事实。事实的存在会限制或促进价值的实现。

③行动。行动的采纳可致价值实现。

政策分析必不可少的是，提供和转换信息；在运用多种方法提供和转换信息的同时，同等重要的是对这些信息进行创新与知识主张的批判性评价。⁽⁹⁾指导政策问题展开讨论的政策论证主要是六要素分析工具，即⁽¹⁰⁾:

①政策相关信息（I）。政策相关信息是所有政策论证的出发点，通过不同方法提供的政策相关信息构成了分析者所支配的论据。关于政策问题、政策将来、政策行为、政策结果和政策绩效的信息可以不同的方式提供。

②政策主张（C）。政策主张是政策论证的结论，是政策相关信息的逻辑结果。

③根据（W）。根据是政策论证中使政策分析者由政策相关信息得到政策主张的假设，“根据”可以包括因果关系的、实证的、分析中心的、权威的、直觉的和价值批判的等多种假设。根据的作用是从政策相关信息中得出有分歧的、争议的政策主张。为接受主张提供理由。

④支持（B）。支持包括另外一些假设或论据，这些假设或论据能用来支持当前任务价值取向而不被接受的根据。根据的支持包括科学规律、呼吁专家权威或伦理原则等多种形式，“支持”可以让分析者陈述潜在的假设。

⑤反证（R）。反证是另外一个结论、假设或论据，它陈述最初主张在何种条件下不可接受或在何种限制条件下能被接受。政策主张和反证一起构成了政策问题的基本部分，即团体中不同部分对可替代政府行动方法的争论。考虑反证有助于分析者预测异议，可以作为评价自己的主张、假设和论证的系统方法。

⑥限定词（Q）。限定词是分析者对一个政策主张的确信程度。在政策分析中，限定词常用可能性表示。

（2）《影视动画业“十五”期间发展规划》政策的价值评价:文化价值重于经济价值

①政策相关信息（I）

内容摘要:高举邓小平理论的伟大旗帜，深入贯彻江泽民总书记的“三个代表”的重要思想，坚持“二为”方向和“双百”方针。

②政策主张（C）

内容摘要:全面开发海内外动画市场，促进影视动画业的全面发展。

③根据（W）

内容摘要:使国产动画业真正走上民族化、大众化、科学化、产业化的发展道路。

④支持（B）

内容摘要:满足人民群众特别是广大青少年儿童日益增长的精神文化审美娱乐需求为出发点，坚持“以优秀的作品鼓舞人”为己任，以体制机制的创新和产业结构的调整为主线。

⑤反证（R）

内容摘要:（不能）繁荣创作，深化改革。

⑥限定词（Q）

内容摘要:努力使国产动画片的创作生产数量大幅增加、质量明显提高、创作导向正确、影视同步繁荣、管理科学规范、法规完全健全、结构机制合理、市场全面启动。

图6‐2　《影视动画业“十五”期间发展规划》政策的价值评价论证结构图

由图6‐2可以看出，虽然《影视动画业“十五”期间发展规划》政策在“根据W”中强调扶持重点是让国产动画业走上“内容的民族化”和“经济的产业化”的发展道路，但是在“支持B”中更为强调“满足人民群众特别是广大青少年儿童日益增长的精神文化审美娱乐需求为出发点”，明显偏重于文化建设。

2.政策的基本结构框架

（1）理论基础

政策分析可以视为一个质询过程，如图6‐3所示。⁽¹¹⁾

图6‐3　以问题为中心的政策分析结构图

经由问题呈现、预测、监测、评价、建议的五种政策分析方法，分析者将一种信息转换成另一种信息，而信息和方法在信息转换的能动过程中建立相互依赖关系。包括政策问题、政策前景、政策产出、政策行动和政策绩效的五类政策信息，通过政策分析的方法从一种形式转换成为另一形式，转换过程由位于框架中心的“政策问题”控制，形成一个完整的结构框架。

（2）《影视动画业“十五”期间发展规划》政策的结构分析:建构六大问题

本章的前面部分已然分析，在“十五”规划前期，中国动漫产业的问题主要还停留在“数量缺乏”、“消费市场被西方文化抢占”两方面，而《影视动画业“十五”期间发展规划》政策直面这两大重要问题，在“重点任务和相应的对策与措施”政策条文中，围绕这两大问题从六个方面进行具体的“问题建构”。

通过六方面具体“问题建构”和解决措施，有两个关键词逐渐浮出水面，那就是——“文化安全”和“经济增长”。“文化安全”和“经济增长”是潜伏在“政策问题”的六个“建构问题”具体条文中的两个重要指标，为了实现这两个重点任务，《影视动画业“十五”期间发展规划》政策在相应的对策与措施中，针对“经济增长”和“文化安全”两项重要指标，做出了一系列具体的、目标数据确凿的、分步骤的要求。对这些政策要求，本研究使用编码量化评估的分析方法。

3.政策对策与措施详析:政策编码与要素关联矩阵

《影视动画业“十五”期间发展规划》政策的制订重点是第三部分“重点任务和相应的对策与措施”，对这部分的分析也是对该政策研究的重中之重。

我们依据编码量化评估分析方法的步骤，首先确定“此政策采用内容分析法”。

其次，决定“哪些内容应该被纳入内容分析视野”。针对《影视动画业“十五”期间发展规划》这一政策中，重点任务提出的对策与措施的六大问题，即“①数量提升；②质量提高；③法制管理；④市场开拓；⑤理论研究；⑥人才培养”，就此进行政策态度分析，分别对主题态度是否关联、态度关联的积极程度量化评估、态度频数和关涉部门（其中以媒体为中心）”进行编码分析。

针对《影视动画业“十五”期间发展规划》政策，具体研究步骤中“建构分类指标”，通过将政策条目进行分类编目。分类指标包括数量、质量、法制管理、开拓市场、理论研究、人才培养六个方面。在《影视动画业“十五”期间发展规划》政策研究中，选取“主题”而非关键词作为分析的基本记录单位，逐一将第三部分具体条文中的所有文字内容、段落和句子分解成“基本主题”，归类到六大“问题建构”的队伍中，成为概念单元。对这些概念单元进行“付出者”、“获益者”、“行动目标或影响对象”的因子相关要素统计，获得政策四要素的综合关联矩阵（a summary implication matrix）。

政策要素的综合关联矩阵主要用来描述政策具体条文要求各要素间的直接或间接关联的次数。在综合关联矩阵表中，其横轴和纵轴都包含了所有编码（1～n）。矩阵中的每一格代表在阶梯矩阵中一对编码共同出现的次数。每个格中的数字都是小数，表示在所有阶梯中，政策制定者将某一对编码连接在一起的次数。小数点左边的数字代表两个编码直接关联的次数，小数点右边的数字代表两个编码间接关联的次数。矩阵中的“零”表示两个编码间没有任何的联系。

表6‐1　《影视动画业“十五”期间发展规划》政策要素关联矩阵表

由《影视动画业“十五”期间发展规划》政策要素关联矩阵表可以看出:

①“数量提升”政策要素与其他要素相关联的关系最为密切，直接关联的总值达到了35；而间接关联的总值更达到了62。说明《影视动画业“十五”期间发展规划》政策主要强调的是中国影视动画业“数量提升”问题建构。

②“法制管理”政策要素与其他要素相关联的关系最不相关，直接关联的总值只有9，而间接关联的数值也只有26。说明《影视动画业“十五”期间发展规划》政策对当时中国影视动画业“法制管理”问题建构没有太重视，不是关注的重要建构问题。

③《影视动画业“十五”期间发展规划》政策中，政策要素与其他要素相关联的直接关系依据由强到弱的排行，依次是“数量提升”（数值是35）、“人才培养”（数值是34）、“质量提高”（数值是33）、“理论研究”（数值是25）、“市场开拓”（数值是21）、“法制管理”（数值是9）。

④《影视动画业“十五”期间发展规划》政策中，政策要素与其他要素相关联的直接关系依据由强到弱的排行，依次是“数量提升”（数值是62）、“人才培养”（数值是61）、“市场开拓”（数值是55）、“质量提高”（数值是54）、“理论研究”（数值是50）、“法制管理”（数值是26）。

⑤根据政策要素与其他要素相关联的直接关系和间接关系的数值统计排行榜可以看出，《影视动画业“十五”期间发展规划》政策中，“数量提升”和“人才培养”是政策重点强调和扶持的要素；“质量提高”在直接相关中排名第三，但其在间接相关中只排名第四位，“市场开拓”成为间接相关中排名第三位的要素，证实《影视动画业“十五”期间发展规划》政策实质更关注市场的开拓；“理论研究”在两种关系中都排名第五；而“法制管理”在该政策中扶持度最低。