对言论自由的忧虑

三、对言论自由的忧虑

现任首相阿都拉说，尽管政府与媒体关系良好，并获得媒体合作，把重要资讯传达给人民，然而马来西亚媒体无法享有绝对自由。他表示，政府并未控制媒体，媒体仍然拥有报道与言论自由，在某些事件上，媒体允许拥有各自的立场，然而，他承认，政府与媒体的关系时好时坏。他肯定传媒的贡献，“媒体在传达资讯方面扮演重要角色，如果没有媒体，国家与社会将变得贫乏”。对于马来族拥有政治特权的争议，阿都拉强调：“接受各族发展水平不一致的事实，有助于建立一个团结的大马民族。”

对于阿都拉关于媒介的谈话，我们一方面承认其比较开明，但是另一方面我们也看到，他也为国内的新闻自由定下了基调，那就是允许国内媒介拥有一定的新闻自由，但是不能享有绝对自由。

目前，媒体头顶上悬着六把剑，即六项法律、条例约束媒体的行为。

1．《印刷与出版法令》

“1984年通过的《印刷与出版法令》（Printing Presses and Publications Act，简称PPPA）第6（1a）和第6（2）条例，规定在马来西亚境内的任何全部印刷出版物，包括新闻、情报、事件的报道或报告、演讲致词、观察、评论及杂志，不管是定期还是不定期出版，必须每年向国内安全部申请出版准证。”^[4]政府不会轻易发出新的出版准证。该法令规定，报纸的出版准证每年须申请更新，内政部长在他的任期内有绝对审核权以决定是否续发出版准证。这项法令赋予内政部长的权力，即使法院也无权过问，也就是说，法院无权推翻内政部长的行政命令。内政部长可以根据自己的判断，决定是否发出准证，甚至可以随时作废、冻结和撤销任何出版准证。这样准证的颁发，就显得随意性很大。一张出版准证的期限为12个月，逾期后必须重新申请。《星洲日报》在1987年被吊销准证五个半月，当时可上诉，现在却不能上诉。如果有哪家不听话的报纸不断与政府作对，那么这家报纸就迟迟得不到政府颁发的准证。没有出版准证，自然无法出版印刷发行，这相当于逼使报纸关门停刊。很明显，这项法令对报纸而言就像紧箍咒，对报纸的生存威胁相当大。

2．《内安法令》

“鉴于1948年马来亚的政治形势所逼，政府于1960年通过《内安法令》（Internal Security Act，简称ISA）。1948年正是马来亚共产党在马来亚半岛原始森林对英殖民政府开展游击战的时期。英殖民政府为应付这场战争而颁布了《1948年紧急条例法令》（Emergency Regulations Ordinance，1948），并同时宣布马来亚殖民地进入紧急状态，时间持续达12年之久，直至1960年7月31日才解除。但是，马共的游击活动并未停止，因此，已成立的马来亚国会即在1960年8月1日以《内安法令》取代《1948年紧急条例法令》，以控制国内的公共秩序和社会安稳。”^[5]

“《内安法令》赋予内政部长绝对权力。内政部长只要怀疑或认为某人破坏马来西亚的安全或者经济活动，就可以签发逮捕令，毋须经过法院判决，而可以即时对其进行扣留。两年的扣留令到期后，内政部长可以同样的理由或者是不同的理由继续延长扣留时间。内政部长可以发出多次扣留令。法律规定，司法机关不得干预内政部长的决定，被扣留者不得与家人或律师接触，也没有权利要求公开审讯。”^[6]

《内安法令》的初衷是应付当年马来亚共产党的武装斗争和游击战，但如今却成为压制传媒的法律，严重违反了人权，但是仍然一直在马来西亚得到实施。《星洲日报》的工作人员就曾眼睁睁地看着内安部人员进入编辑部，以危害国内安全为由，把记者和编辑强行带走。谈起《内安法令》，许多报人都无可奈何。

1998年马来西亚曾兴起“烈火莫熄”（Reformasi）改革运动，当时首先在网络引发。“该运动通过因特网和电子邮件传播改革政府的集会通告、政治活动预告，甚至揭露高官贪污腐败。”^[7]“烈火莫熄”运动利用网络突破了政府对传媒的管制，但是网络媒体、把关人、传播者和网民依然逃不出《内安法令》的五指山。“政府三度援引《内安法令》对‘网络造谣者’及被指‘煽动人民仇视政府’的异议分子提出警告和检控”^[8]，可以说《内安法令》是传媒从业者最恐惧的法律。因为内安部可以借《内安法令》，毋须通过司法程序就可以扣押任何一个人，权力之大令人恐惧。

3．《煽动法令》

“此项法令于1957年通过实施。与《印刷与出版法令》一样，它同样对媒体言论产生威胁。例如，“当今大马”网站曾经在2003年1月9日刊登一篇质疑马来人特权的文章，因而被马来西亚执政党成员巫统属下的巫统青年团报案，指责该文章影射巫青团的作风有如美国极端种族主义组织3K党（Ku Klux Klan），抵触了《煽动法令》。警方接告后，查封了‘当今大马’的服务器与编采部的19台电脑。”^[9]《煽动法令》是继《内安法令》后，又一个压制媒体与舆论的有力工具。《煽动法令》规定，任何人不能评论皇室，不能质疑马来人特权，不能挑起种族情绪，不能打击股市信心。上述三条法令的范围很广，定义非常笼统，界限模糊，没有经验的主编根本不可能把握好审稿的尺度，有时踏入雷区都不知道，只能凭感觉和经验行事。比如说，一位马来人被华人驾驶的汽车撞死，原本是一件很小的事情，也是经常发生的车祸事件，但是由于涉及不同种族，报道的尺度如果掌握不好，就会引发种族问题，从而触犯《煽动法令》，被政府告上法庭。

4．《官方机密法令》

任何一份文件，只要盖上OSA的官印，就属官方机密。只要证明报道中有一段文字是取自官方机密文件，罪名就会成立，就会被判两年监禁。

“1972年《官方机密法令》（Official Secrets Act，简称OSA）源自英国的《1911年官方机密法令》。英国在1911年时为应付战争及防止间谍活动窃取国防机密而设立了这一法令。根据英国大众媒介法律专家罗伯生的观点，《官方机密法令》是英国统治者遗留下来的最劣等的遗产，许多英联邦的国家都已经废除这类法律，有些甚至已经以《资讯自由法》取代，但是此部法律的实质在马来西亚仍然未被修改或取消。”^[10]

“马来西亚前任首相马哈蒂尔在任期间曾两次修改马来西亚的《官方机密法令》。在1983年的修订中，马哈蒂尔非但没有降低媒体触犯《官方机密法令》的几率，反而加重了对媒体窃取信息的刑罚。在1986年第二次修订时，修改的目的则扩大‘官方机密’的定义。修订后的《官方机密法令》中的‘机密文件’，不再只限于《官方机密法令》列表中的文件，更在第2、2A、2B、2C条例中授权内阁部长、州务大臣、州首席部长或他们所授权的官员们的决定为‘最后定案’，随时可以将任何文件列为‘官方机密’，而无须通过国会批准，甚至法院也无权推翻。文件的重要性可以列为四个等级，即最高机密、高度机密、机密、限制级。其中，修订后的法令更提出了‘强制性监禁’的刑罚模式。法令未修订前，触犯者不一定被罚监禁，而可能被判罚款，然而，修改后，却加入了强制性监禁，这样，法院就不得不依据法令判触犯者至少一年以上的监禁。”^[11]

直至如今，政府仍然实施此项法令，对传媒的报道产生严重威胁。由于《官方机密法令》漏洞百出，且语义宽泛却刑罚严峻，传媒工作者都非常惧怕。记者和编辑有时不知道或者无法判断哪些内容属于官方机密。有时候为避免被定罪，只好不予报道，但这种做法又剥夺了公众的知情权。故此，《官方机密法令》对公众的知情权威胁最大。

5．《诽谤法令》

《诽谤法令》（Defamation Act）于1957年制定，该法令第三条规定：文字诽谤无需证明起诉人的特别损失就能构成起诉行动。由于文字诽谤的阐述较为宽泛，因此马来西亚印刷物惹上诽谤官司者数不胜数。该法令规定：在知道或有理由相信将发生伤害他人的情况下，仍有意通过口头或显而易见的话语、文字、信号，发表或印刷对某人的诋毁，破坏他的声誉，将负上刑事责任，最高刑罚为坐监两年，或罚款，或两者兼施。很明显，《诽谤法令》所规定的刑事惩罚对马来西亚言论和新闻自由构成严重威胁。鉴于《诽谤法令》对新闻自由产生的重大影响，“马来西亚律师公会前任主席苏莱曼·阿都拉曾表示，法庭判决巨额赔款，可能会导致新闻媒体不敢再揭露对人民、环境、国家带来不利影响的种种活动或计划”^[12]。他也说：“如果法庭根据以往的庞大巨额赔偿的案例判案，最终只会令人们对言论自由的保障失去信心，并且也对‘诽谤’起诉产生恐惧的感觉。”^[13]

在西方，只要媒体证明其新闻报道没有恶意，是出于公众利益，法院就会判决媒体胜诉。然而，在马来西亚，情况却大相径庭，法庭纯粹根据法律条文判决，并不因媒体报道基于公众利益，而对媒体轻判或者网开一面，这种法律裁决使媒体在报道揭发性新闻时困难重重。

1988年复刊后，《星洲日报》不断揭露社会的黑暗面，在推动社会进步的同时，也引起名誉侵权案件的数量大幅上升。报社面临前所未有数量众多的名誉侵权诉讼，而且索赔金额越来越大。由于新闻传播规律的限制以及实际的采访环境所限，传媒不可能在采访中都能留下被法院采信的书面记录，而且受到采访环境的限制，记者也很难提交只有原告和第三人才可能持有的证据原件。更重要的是，由于为了履行保护新闻线人的职业道德，记者和媒体不能要求和强迫线人出庭作证，这就使得媒体在遇上名誉侵权的法律诉讼时很难举证，媒体在进行舆论监督时因此常常处于被动和无奈的困境当中。

记者缺乏权力，法律又缺乏对媒体舆论监督的保护，所以记者在开展舆论监督时，常常处于弱势的地位。新闻是一种特殊的行业，按照新闻规律，记者必须在最短的时间内以最快的速度向大众传播信息，这种行业的特征就必然决定了记者不可能在新闻报道中保证所有的事实都能做到完全真实和准确。当然，追求新闻事实的完全真实、准确是记者的天职，也是避免法律诉讼的最有效办法，但在现实当中却不可能实现。记者在报道事实真相时，由于对新闻事实的挖掘有限，所以他们不可能像司法机关那样取证后再报道，而且在某些事实上也难免会有疏漏，只能做到基本真实。但在很多诉讼中，法庭要求记者提供完全真实、没有一丝差错的证据，以司法取证办案的标准来严格要求记者，这就给媒体在进行舆论监督时设置了许多障碍。

笔者认为，只要新闻基于事实的基础，只要不是出于故意诽谤和侵权，即使新闻细节出现偏差也应当不列作侵权。因此，法官在审理新闻官司时，应该赋予媒体一定的豁免权。这种基于新闻行业的特殊性和新闻传播规律的价值判断，将有助于维护媒体“为线人保密”的职业精神，对于维护媒体的舆论监督权利，保护公众的言论，将有积极意义。然而，在马来西亚，《星洲日报》却经常得不到司法的有效保护，以致时常面对法律诉讼。

在美国，凡是媒体和企业或政府打官司，媒体基本上都能胜诉。美国司法的主旨是保护弱者的权利，而对强者采取了一定程度的限制，这显然有助社会公平环境的形成。而在马国，很多时候，司法却保护了强者的权益，而忽视了媒体处于弱者的地位，更需司法的保护，结果造成弱者愈弱、强者愈强的现象，社会公平难以真正实现。

实际上，美国也曾出现媒体败诉的现象。在20世纪五六十年代以前，美国媒体对官方、对社会的监督比较活跃，但媒体经常当被告，且经常败诉，直至1964年萨利文诉《纽约时报》名誉侵权案，才改写了媒体败诉的惯例，创造了一个非常好的判决案例，确立了保护媒体的原则。当时，《纽约时报》用一整版的篇幅报道了大学游行的民权运动，其中有很多的报道不完全符合事实。当地警察局局长萨利文不满《纽约时报》的报道，以侵犯他的名誉权为由，将《纽约时报》告上法院，纽约州法院判《纽约时报》败诉，《纽约时报》不服，上诉至最高法院。最高法院援引美国宪法第一修正案有关新闻自由的规定判《纽约时报》胜诉。最高法院的判决从此成为美国新闻法制史上重要的里程碑，不但成为经典判例，多次被援引，而且也促使法院形成保护媒体舆论监督、维护弱者权益的共识。

然而，在马来西亚，媒体面对他人诽谤诉讼，如果记者在举证时不请出线人作证，又拿不出原始材料，就会败诉。许多政治人物和社会名流遇到《星洲日报》的负面报道，动辄就控告其诽谤，索取赔偿。不仅《星洲日报》遇到数量众多的诽谤诉讼，其他媒体也遇到类似情况。从1994年至今，已经超过88宗诽谤诉讼案在法院开庭，索偿金额高达72亿令吉。如此高额的赔偿，迫使媒体在进行揭发性新闻报道时相当谨慎，甚至压住稿子不发，在某种程度上纵容了腐败的发生。

保护消息源是新闻行业几百年来的传统，即使在美国，也面临法律上的困境。要么败诉，要么把线人供出来，这是一个艰难的选择。所以，很多媒体和记者为坚持新闻职业操守，往往宁愿坐牢，也要保护线人，使之免受原告的打击和报复。

一个文明社会在追求效率的同时，必须尽量保持公正，这样才不会偏离正轨。目前，虽然媒体掌握了一定的话语权，但是在上述五个法令的限制下，却处于弱势地位。如果司法制度还保护大公司和政府官员等强者，那么社会就不可能建立起公正的秩序，结果只能愈加使媒体无法发挥舆论监督功能。一个国家司法的成熟，公民意识的增强，社会公正风气的形成，在于司法能够切实负起保护弱者的责任。如果法令处处限制媒体舆论监督功能的发挥，那么舆论监督的环境就不可能形成，腐败就会猖獗，阳光就会被遮蔽。法令应该是规范和引导人们的行为，而不是惩罚善良的公众。在上述五项法令的影响下，可想而知，《星洲日报》在揭露社会黑暗或批评政府时面对多么沉重的政治压力。

6．通讯与多媒体法

“在马来西亚众多媒体法律当中，1998年通过的《通讯与多媒体法》（Communication and Multimedia Act，1998，简称CMA）是唯一一项豁免网络的政治法令，少有地成为网络发挥舆论监督功能的护身符。”^[14]

“1998年《通讯与多媒体法》是前任首相马哈蒂尔在推动马来西亚多媒体超级走廊时的产物。当时，马哈蒂尔向全世界投资者保证，马来西亚政府绝对不审查或过滤网络上的任何内容和资讯。马哈蒂尔为吸引全球的投资者作出的这项保证赢得全球投资者的赞赏之余，也为言论自由打开了一条缝隙。但是现任首相阿都拉已经表示，即使《通讯与多媒体法》为网络的言论提供保障，但是如果网络不实报道，或者危害国家安全，警方仍然可以依据其他法令对散播‘不确实消息’的人予以扣押。”^[15]首相的思想，使人们对网络是否享有新闻自由产生了某种担忧和恐慌。

华人占全国人口的1／4，但华文报读者在全国阅报总人数比例，却远超过25%的比例。对于人口占少数的华人来说，华文报纸的新闻自由和舆论空间尤其重要。因为华社可以通过这个渠道表达自己的诉求，凝聚族群力量，维护华社利益，传播族群文化。政府也会时常关注华文报纸的新闻和言论，以了解华社的利益诉求。然而，由于头上悬着六把利剑，华文报纸时常担心这头上的六把剑掉下来。

虽然随着世界全球化和经济的发展，马国的言论自由已有若干改善，尤其是华文报，在某些领域比起英文报、马来文报享有相对宽泛的新闻自由，华文报也努力扮演华社喉舌的传统角色，然而，在上述六种法令的钳制下，新闻自由度有多大？这是人们一直存在的疑问。前首相马哈蒂尔对人们的怀疑曾表示：“谁说大马没有新闻自由？华文报经常刊登批评政府的文章便是一个实例。”然而，由于历史原因，华人在政治上已经被边缘化。马来人是国内的政治脊梁，其政治特权不容挑战。“英、马来文报纸言论影响马来政党的选票，只要英、马来文报纸依据政府意旨行事即可保住政权。让华文报刊登更多反对党新闻甚至批评政府施政的文章，在某种程度上成为政府粉饰新闻自由的民主橱窗。”《星洲日报》前编务总监廖庆曾如是评价华文报纸的言论自由。

当公众利益与政府利益出现矛盾甚至冲突时，受操控的新闻自由如何能使至高无上的行政权力受到制衡，以及在满足公众的公众知情权与可能被起诉甚至被判有罪的情况下作出抉择，是华文报人智慧备受考验的时刻。在特殊办报环境下的华文报人怎样应对政府，实在很难用语言描述出来。

身处其中的星洲媒体集团总编辑萧依钊深有体会。她说：“多元种族、多元文化和多元宗教社会中，华文报在走钢索。”“尽管马来西亚的华文报认识到，为避免马来西亚像一些国家那样陷入长期的种族和宗教骚乱，媒体必须对种族、宗教等课题保持高度的敏感和责任感，但对于一些投机政客和权贵以‘敏感课题’为借口，限制媒体去发掘真相，华文报是坚决抵制的。在《煽动法令》、《出版法令》、《内安法令》、《官方机密法令》等管制媒体的法律之下，比较弱势的华文报为了维护媒体的报道权和读者的知情权，多善于应用‘游击策略’（类似‘博弈理论’）。”

她举了两个例子来说明华文报纸面对的困境与应对策略。2006年3月，马来西亚的马六甲州政府忽然决定要关闭州内的养猪农场，州内的猪农顿时陷入困境。猪农组织为了让全国人民关注他们的命运，要在各华文报刊登“猪农排队上断头台”的漫画广告。除了《东方日报》外，其他报纸都不敢刊登这则广告。理由很简单，根据过去的经验，“猪农排队上断头台”的漫画，很可能触犯《煽动法令》。后来国安部果然发出警告信给《东方日报》。不刊登漫画广告，不等于华文报纸置此事不理。《星洲日报》非常同情猪农的遭遇，于是采取迂回的策略，以人道主义为诉求，在头版刊登了猪农携带幼童、标语牌和空奶粉罐请愿，要求政府给猪农活路的大幅照片。这幅颇具震撼力的照片，果然引起了社会效应，华人纷纷起来抗议马六甲州政府关闭养猪农场的决定。

半年后，马来西亚禽畜业联合总会署理主席兼马六甲州禽畜业公会主席陈南益说：“各报在拒绝刊登广告时都曾向我解释原因，我也理解报纸所受到的限制，我接受他们的说法。当时只是想通过卡通漫画描述‘猪农排队上断头台’的绝望和困境，希望更吸引全国人的注意力；但我也了解，漫画刊出后，猪农会受到更大的压力。后来我也觉得，不刊登较好。”

陈南益和马六甲州捍卫猪农权益小组主任林亚结、猪农林卧豹在2006年11月10日公开表示，赞扬《星洲日报》关心猪农的报道。他说，在马六甲州政府欲关闭州内养猪场的事件中，《星洲日报》的报道最多、最全面、最有深度，甚至把“没钱买奶粉”的大幅照片刊在头版，引起全国轰动。他为《星洲日报》说公道话：每次猪农出现问题，《星洲日报》从不退缩，都是从一开始即全力跟进报道。

第二个例子是关于马来人是否持有30%的股权的争议。马来西亚在1969年“五一三”种族冲突事件之后，于1970年实行了“新经济政策”，目的是扶持土著参与工商，以消除各种族间的经济差距，促进国民融合。20年实行期限早已届满，但马来政府领导人一直认定土著股权未达目标，新经济政策必须延续；而华人社会则希望政府终结新经济政策。

2006年9月，非官方的亚洲策略和领导研究所（ASLI）的经济学家林德宜提出了与政府不同的数据，说明马来人的股权已达45%，超越了新经济政策的30%指标。他的报告不啻在政坛上投下了一枚炸弹。如果认同林德宜的说法，就明喻政府的数据有问题，政府存心偏袒马来人。

马来政治领袖为此呵斥他，而华人舆论领袖则纷纷支持他。在夹缝中的华文报既须传播政府领导人的谈话，又须传达华人的心声，因而采取了折中的报道方式，在新闻版上对各方意见均加报道，在评论上则以温和但坚定的立场提出理性的分析，要求政府公平对待各族群，给其他族群公平的发展机会。

萧依钊坦言，她每天都做好被内政部找去谈话的心理准备，但是为了华社的利益，她只能承担这个责任。交谈中，笔者感受到她内心的无奈和苍凉，并为其瘦弱的身躯上流淌着不屈和刚直的血液，以及她为华社无私奉献的精神所感动。《星洲日报》前编务总监廖庆曾也深有体会地说：“在现今诸多限制的客观环境下，要履行公众知情权的社会责任，华文报社高级编务人员经常都要在当局提出‘劝说’或‘忠告’前，具备‘未卜先知’的特殊新闻嗅觉。”“支持民选政府是国民责任，然而，当政党利益逾越国家利益的偏差情况出现时，媒体就应充分扮演它作为官民沟通桥梁的角色，因为政府属于全民，并非执政党独有。”

新闻自由与民主政治原本就是相辅相成。没有新闻自由，就不可能有民主政治。民主政治其中一个重要前提，就在于人民对政治的参与度和新闻自由的宽松度。若不能了解真相，人民又如何可能问政、参政、论政并进而达致权力的制衡？

马国每五年举行大选。大选决定国家的前途，而为了自己的政治前途，政治人物有时候要作秀，有时候要维护自己的权威，因此报纸就像游走在钢丝上，谨慎从事。鉴于媒体面对六项法令时缩手缩脚的情况，马来西亚已故法官哈仑曾表示，政府应废除1984年《印刷与出版法令》，以消除报社主管心中的阴影，但当局却经常以“滥用新闻自由会危及社会稳定，以及国情不同，东西方新闻自由有别”，对该法令未作修改或废除。

然而，在传播手段多元化、传播工具多样化的今天，任何对新闻自由的严厉钳制，都会引起人们对政府的反弹，影响他们对政府的观感。实际上，如果隐瞒真相，公众被网络上一些断章取义或未经审核的消息所误导，情况反而更糟，相信这也是政府所不愿见到的。

《星洲日报》前编务总监廖庆曾希望：“政府在新首相阿都拉领导下，新闻从业人员除了致力使政府慎重考虑取消那些钳制新闻自由和不合时宜的法令外，更希望当局在处理新闻及言论尺度上能法理兼顾。新闻工作者除了致力于争取新闻自由外，更须坚持新闻专业的操守与原则，同时也要顺应时代的要求，正视社会结构和价值观的改变。”“要达到舆论建国的目标，新闻从业人员的努力以及新闻事业的客观环境，是绝对不能忽视的两个因素。”社会要形成宽待媒体的思想，因为这个社会对媒体的容忍有多大，这个社会进步就有多大。政府要形成公众利益至上的思想，因为只有拥有这种思想，文明才会进步，人民才会得到启蒙，社会才会发展。