欧洲媒体所有权和多元化的政策

欧洲媒体所有权和多元化的政策

一般的观点认为：媒体的多样性或多元化是公共政策的合理目标，这种观点在整个欧洲的一些主要国家似乎得到了广泛的印证，这些国家已经在自己本国的法规中打上了用以确保或促进媒体多元化的政策措施的烙印（CE，1996年）。同英国一样，欧盟的大多数成员国都制定了特别法规，通过本国或欧洲竞争法对媒体所有权提供保护。这些特别法规措施的存在，反映了媒体供应多样性和多元化的体制在支持文化的多样性、社会凝聚力和民主方面起着独特的作用。

要总结整个欧盟媒体所有权管制的特点是非常困难的，因为这些法规是在每个成员国的司法权限内，依据每个国家媒体市场的性质分别制定的。从一个成员国到另一个成员国，不仅媒体和跨媒体所有权的门槛大不相同，而且媒体所有权管制所采用的主要手段也不相同。当一些国家诸如英国、法国和德国对所有权选择了固定的上限时，其他国家如瑞典却热衷于公众利益测试方法并采用个案处理的方法。

设定所有权的上限是应用最广泛的方法，但衡量所有权的基础并不相同。如前所述，如何衡量媒体公司的政治和文化影响是不同寻常的难题（Shew and Stelzer，1996年，第126页），在整个欧洲这些方法是不同的。如在德国和英国，媒体市场份额的计算基础是受众，而在别处（如意大利）采用的计算基准是所涉及的媒体收益的份额。

在法国，存在着限制垄断电视、广播和出版部门的媒体所有权法规。20世纪90年代中期，这些限制在某种程度上被放宽了，在电视服务方面允许拥有的股份从25％上升到49％，同时商业广播执照所有权的最大受众限度也有相当的增长（CE，1997年a，第40—41页）。即使如此，在法国仍采用“综合限制”对单一媒体和跨媒体进行管制（DTI/DCMS，2000年，第43页），同时对“外国的”所有权进行限制，外国所有者不能拥有任何一家法国报业出版商超过20％的股份（CE，1996年，第21页）。

在法国，政府通过防止任何人拥有超过日报市场30％的份额以控制报刊的办法来限制出版业的所有权（CE，1996年，第25页）。而在意大利，国家法律禁止任何人或公司控制多于全国出版市场20％的份额或在任何指定区域50％的市场份额。从理论上看这样的管制是有利的，但对阻止强大的帝国在出版业方面的发展却并不总是有效。例如法国，1995年四个最重要的全国性日报出版商（Socpresse、Group Le Monde、SAIP and Group Les Echos）大约占据了83％的联合市场份额^[1]。

在德国，针对出版业所有权的法规所采用的方法类似于英国，在成文法中没有设定最高的限制；所不同的是，涉及印刷媒体出版商的超过一定水平的兼并，要向竞争监管当局报告，在这种情况下，联邦卡特尔办公室（Federal Cartel Office）要进行调查。根据德国的反竞争管制条例，通常使用的兼并参考界限（不能超过年度综合营业额5亿德国马克）在考察报纸和杂志的兼并时有所降低，改为年度综合营业额不能超过2 500万马克的界限（CE，1996年，第40页）。然而，联邦卡特尔办公室所采取的方案被批评为过度干涉，所有权的高度集中在德国报业中再一次得到许可（Humphreys，1996年，第96页）。

1997年德国实施的新广播条约放宽了对广播公司所有权的限制，而且限制依据从拥有的服务数量转换到受众份额上。现在单一公司准许控制的范围达到了德国电视观众30％的份额（CE，1997年a，第43页）。这一条款也适用于跨所有权管制。在德国，依据所采用的“受众份额”模式，可以防止公司控制广播或出版业的股权造成的影响大于对30％电视观众的影响。根据KleinwäChter，这一法规结构允许“三个大经营者的市场份额上升到30％（即基尔希、贝塔斯曼和公众广播），其余的少数集团可拥有剩余的10％或者略高一些（1998年，第55页）。

在爱尔兰，对媒体所有权目前尚无法定的限制，而1988年的广播和电视法案要求商业广播的管理机关（独立广播电视委员会）在授予广播执照时要考虑允许媒体过度控制的合理性（Dinan，2001年，第2页）。出版业所有权不受任何特定法令或法规管制，但在2000年竞争和兼并审查组（CMRG）给政府的报告中，特别承认了出版业的不同特性和所有权多元化的需要。希望这将导致贸工部长获得管制媒体兼并的权力，贸易和劳工部在未来不再是一般的竞争管理机构（2001年，第6页）。

欧洲各国媒体所有权集中法规的不同可以反映出历史上各国在媒体和出版业管制方面所采用方法的广泛不同。不同的法规也反映了各自市场的环境以及可支持多元化媒体所有权的资源水平的参差不齐。然而自20世纪90年代初期以来，欧盟各国的媒体所有权体制似乎有一共同之处，就是它们都承受了产业界不断要求放松管制的压力。这种压力反映了在媒体和跨媒体所有权集中日益增长的国际趋势中，传播产业中占统治地位的本土经营者参与竞争的原动力（Macleod，1996年）。

在美国，1996年电信法对反集中条款限制的放松促进了这种国际趋势向扩大的、跨国垂直和混合一体化的媒体组织发展，而且许多欧洲成员国也纷纷效仿。1994年，法国对电视和广播部门的所有权集中采取了放松管制的措施。20世纪90年代中期，意大利也修订了媒体所有权管制的方法。同样，1997年德国对本土的跨媒体的媒体所有权进行了彻底审查并放松了限制。英国在1996广播法案中主张对电视所有权和出版及广播跨所有权的法规实施进一步的自由化。在即将到来的2002年或2003年传播法案中，英国将引入进一步放松管制的措施（DTI/DCMS，2000年第35页）。

为了适应每个国家各自媒体供应的环境和特性，目前欧洲现有的条款是各成员国制定的媒体所有权法规的简单组合。这种情况已引起极大关注，有人担心欧洲媒体法规的不一致会阻碍跨边界投资，而国内的和跨国的欧洲媒体联合大集团诸如新闻（国际）集团、贝塔斯曼、哈切特（Hachette）或芬尼维斯特的发展所造成的对多元化威胁是另一个被关注的问题。这些关注不可避免地将媒体所有权法规带入了泛欧洲政策的议事日程。下一章将详细讨论在欧盟的支持下，人们对此的各种反应。

但是所有权法则绝不是欧洲各国政府解决媒体集中度和促进多元化的惟一政策手段。最近几年新传播技术的发展，已在媒体供应链、所有权模式和媒体控制方面产生了明显的效果（Prosser et al.，1996年）。由于数字化、集中化和网络的发展已经超出基于传统媒体基础上的常规所有权法规的范围，因此国家政策制定者不得不做出相应的反应。

围绕传播技术进步的主要担心在于跨部门和（或）垂直控制新模式在限制受众接触媒体方面的潜在可能性。控制“门户”和潜在的瓶颈（例如：垄断控制有条件接收系统、导航系统或关键内容的垄断控制）已经成为确保开放和多样化媒体供应系统的关键目标。对正在成长的媒体过早实施所有权限制可能会妨碍投资，并由此不利于促进多元化。另一方面，由于强调行为而不是机构干涉，为了处理“门户”和瓶颈，基于竞争的政策方法已为国家管理者提供了理想的选择框架。所以采用这一方法的管制目的是减少滥用统治地位的可能性，而不是消除统治地位，最近包括英国在内的许多欧洲国家开始把重点放在国内竞争监管当局加强“开放”技术标准和对所有的媒体准入点提供安全保护的需要上。

许多国家也试图通过对媒体组织或只服务于少数群体或有助于在媒体中增加多样性和“声音”的范围的媒体产品提供补贴，来削减出版业所有权的集中度。一些欧洲国家提供直接补贴来促进印刷媒体的多元化（CE，1996年，第42—43页）。例如：瑞典向占有微弱市场地位的报纸提供直接补贴。挪威也是一样，给予发行量较小的日报一定财政支持，也对若干政治、文化和科学杂志给予支持。在比利时，由广播部门提供资金支持法语出版，并且每年留出一部分商业广告收入对佛兰芒语出版物提供补贴。有些欧洲国家对出版业不提供补贴，但有些国家对面向特定少数群体的广播服务提供补贴。例如在英国，威尔士语电视频道（S4C）每年主要依赖大量的公共补贴使收支平衡，在苏格兰也能通过盖尔语电视委员会获得公共基金资助盖尔语节目广播。

欧洲的一些地区为解决出版业所有权集中度问题所使用的另一种方法是试图摆脱所有权的影响。一些国家采用“编辑协定”防止所有者影响他们所拥有的媒体产品的编辑内容。这种所有者与编辑之间的协定条款是变化的，并且大多是非正式的或自愿的，而不是以法规为基础的。

挪威提供了很好的例子。从1953年起它就采用这种政策，并在大部分地区中在保证编辑的独立性方面取得了成功，同时在所有的编辑决策不受业主的干涉方面树立了榜样。挪威编辑和出版商双方商定的“编辑的权利和责任”宣言条款，不仅给予编辑完全自由以表达出版物的主张，而且要求编辑“促进信息和意见公正和自由地交流”，并“力求服务于社会”。^[2]

所有者对编辑的干涉可能是间接的也可能是直接的。因此，为了编辑协议能有效地得以执行，需要考虑到若干因素。防止所有者对编辑事务逐字地命令、限制、改写或以另外的方式直接地干涉。但是也需要约束媒体所有者避免纠缠或威胁编辑和记者采用特定的观点或忽视某些观点。对编辑或其他关键人物的任免谁说了算的问题是非常重要的。所有者可能利用权力进行免职威胁或任命新的观点相同的人，而不需要直接干涉编辑内容。这种权力能被用来建立一种顺从和自我压抑的不健康文化。另外，权力还可能被所有者用于控制所有主要的管理决策（可能包括诸如新闻外包或合并或与其他产品分享报业资源）。

战略范围如此广泛，一个果断的媒体所有者能通过它对其所拥有的产品内容施加影响，以至于任何编辑协定要充分保证编辑和记者的独立性是不可能的。由于这一原因，编辑协定不能完全免除对多元化媒体所有权的需要。然而，就像挪威等一些国家的经验所表明的那样，由法律支持的字斟句酌的协定能为编辑独立性提供较高程度的保护。

支持整个欧洲多元化的另一个重要根源是每个国家持续保持国家公共服务广播实体的形式。新媒体的成长是有希望的，然而不能期望维持多元化的媒体供应的开放和多样化的体系能够在供应商主宰的市场导向的传媒经济中得以自然成长。政策干涉诸如控制所有权、出版补贴和编辑协定能够并确实有助于加强欧洲商业媒体部门范围内的多样化和多元化。另外，值得关注的是公开资助非商业化广播组织的程度，这些广播组织完全致力于高质量系列节目的多样性供应以及准确、公平的新闻报道和普遍供应的原则，也有助于支持整个欧洲的媒体多元化。

【注释】

[1]根据法国国家通讯记者1997年7月向MM-CM提交的信息。

[2]《编辑的权力和责任》，1953年10月22日签发，1973年修订，由挪威编辑协会出版。