年媒体所有权绿皮书

1995年媒体所有权绿皮书

民族遗产部大臣在1995年5月宣布了政府对媒体所有权管制的新框架。来自媒体产业参与者、管理者以及来自于政治上的反对派意见都反映在一本“绿皮书＂中（DNH，1995年a）。政府的建议包括两个阶段：从长期来看，政府希望取消现有复杂的媒体所有权制度，取而代之的是一种新的方法——衡量一家媒体公司在英国媒体市场总份额中所占的比例。根据政府的意图，对任何媒体经营者的媒体权力确认和设置一个普通的上限似乎能够为保证多元化提供更坚实的基础。但这一方法如何在更长的时期内实施引发了争论，同时议会会相继颁布一些关于调整和放松现有媒体所有权某些方面政策的提案。

当前的行动计划首先与放松商业电台许可权的规则有关。根据新的提案，针对电台的受众覆盖率（点制度——the points system）^[5]应像以前一样被保留，即不允许公司覆盖率超过商业市场份额的15％，但是一个地方电台执照的覆盖率由20％增加到了35％，并且取消了一些执照类型的限制。这些相关的适度调整通过第二部立法被实施，但这些调整给电台部门的公司经营活动带来了不小的震动，这些公司包括：都市公司（Metro）、资本公司（Capital）和克里萨里斯公司（Chrysalis）^[6]。

政府早期的另一个行动是将“独立”的电视节目制作商和广播公司之间的跨媒体所有权股份的上限从现在的15％提高到25％^[7]。这个行动显示出政府立场的转变，即政府改变了以前遵从1986年皮考克报告所采取的立场，而原先的观点认为垂直一体化的广播公司实际上压制了独立的节目制作产业的发展。现在看起来高水平的跨媒体投资实际上将加强独立制作部门的实力。在新提案颁布的情况下，那些受益于持有广播公司跨媒体所有权的节目制作商是否能被视为与独立的广播公司则是另外的事情。

政府短期提案最重要的方面包括：对1990年广播法案的实质性修订，放松对单一媒体和跨媒体（电视和报纸）所有权管制。1995—1996年的议会将根据新广播法案的提案对这些规则进行讨论。这个提案指出应该对地面、光缆、卫星电视的经营者设立一个上限，即市场份额不得超过整个英国电视市场的15％。这一数字以包括BBC的观众数目来计量。商业电视经营者的受众覆盖率可以达到15％，而不考虑其传播方式和其所拥有的媒体频道的数量。当然，公司不能拥有多于两个ITV执照的条款保持不变。换句话说，ITV公司第一次被允许进入光纤和卫星业务；反之，光纤和卫星传播的经营者也是第一次被允许拥有自己的独立电视台。作为一种保护措施，国内主要的报纸经营者所控制的有线或卫星电视公司不得拥有地面电视所有权。

一般来说，拥有少于全国发行量20％份额的报业集团——新闻（国际）集团和镜报集团除外——被允许控制电视市场15％的份额以及控制商业广播市场15％的份额。这些新的规则是相互的，同样电视和广播经营者可以控制全国报纸发行量的20％、全国电视市场15％的份额以及全国商业广播市场的15％的份额。为了保护地方层面上的多样化，在一个特定地区，持有全国发行量30％份额的报业经营者将不得在同一地区拥有电视或广播执照。

政府的新提案为所有英国报纸、电视业和广播业经营者在内部或在不同媒体之间进行扩张提供了十分重要的范围依据。他们给予大多数报业经营者进行多样化投资的自由以及在有利可图的地面电视市场上获取收入，他们向ITV公司提供了投资光缆、卫星、报纸、广播（大范围）和独立制作业的机会。“绿皮书”受到电视经营者，如卡尔顿公司，格拉纳达集团和MAI公司的热烈欢迎，“绿皮书”还受到一些大型报业集团，如联合报业、皮尔森和卫报媒体集团的欢迎，“绿皮书”也受到了电信公司的欢迎，电信公司在为放松媒体所有权管制而游说的活动中是主要的积极分子。

组成英国媒体产业集团的那些报业成员进行游说所取得的另一个明显的胜利，是使政府长期政策建议转化成以单一媒体市场份额，或像英国媒体产业集团所建议的“声音份额”（又称“广告占有率”）方法作为未来设立所有权限制的基础（BMIG，1995年）。这一方法曾经以这样或那样的形式被其他公司如伦敦周末电视台和英国独立电视委员会所倡导。

市场份额的方法似乎比以前以一个单独的经营者为基础，从而限制产品的数量或类型的方法（即广播或电视执照）更能公平而且有效地控制媒体所有权。毕竟不同的报纸、电视频道或电台影响控制公众舆论的水平不同。为了保持媒体资源多样化以及观点的多元化，必须对所有的媒体控制方法进行合理的权衡和考虑。但实际上，估计不同种类媒体对舆论的影响，以及设计合意的“转换率”用以反映不同媒体所施加的影响的差异，这些工作被证明是非常有争议的。

针对大多数媒体经营者对灵活性的要求，政府在让步的同时，并没有接受放松媒体所有权管制以及仅用竞争立法管理所有权的建议。尽管伴随新技术和市场的发展，需要重申和强调用特殊的媒体所有权法规来保护国内所有权多样化（DNH，1995年a，第3页）。但是新的提案中没有对这样的呼声给予回应，也就是新提案中没有针对报业的单一媒体所有权设置上限规定。

政府规定的目标是保护多元化，但同时设立了一个允许商业性媒体经营者利用市场机会的框架，该框架在8月份出版的标题为《数字地面广播》的绿皮书中再次被提到（DNH，1995年b）。根据新提案，在独立电视委员会每两年举行的公开竞赛中，拥有六个频道或“数字多频道”（每个频道至少能播放三套高质量的覆盖60％—90％英国人口的数字电视节目）的电视台将受到奖励。为了使电视所有权的新规定与早期“绿皮书＂的有关媒体所有权的规定相一致，数字广播运营者可以拥有自己的数字频道（但不得超过已有数字地面频道总数的25％），数字广播运营者总的电视市场份额不得超过15％。数字多频道被限定为每个公司两个。

关于如何管制守门人（主要指为付费电视服务的加密技术的拥有者以及为数字电视提供多频道的运营商）的问题，已经越来越多地得到了英国和欧洲委员会的关注，并在两次绿皮书中得到了反映。《媒体所有权》指出加密技术和卫星技术的准入都会被英国和欧洲的竞争权力机关严密监控，以此来保证市场竞争而不是反竞争。《数字地面广播》还提出，加密技术的供应商或新数字服务的订制管理系统应由电讯管理者（OFTEL）来授权，同时被独立电视委员会监控。

通过媒体所有权的绿皮书，政府与公众进行了进一步磋商，确定了在新的“更长时期”里用市场份额方法下度量媒体集中度的办法。绿皮书还针对谁应该来规范媒体所有权征求了意见，也就是说应该是独立电视委员会还是公平贸易办公室（OFT）或者其他机构，比如说新的机构来规范媒体所有权，以及这个机构应该起什么样的作用。绿皮书认为监管者有责任对超过媒体所有权界限值的所有权份额进行公众利益测试。目前，政府建议，对任何单个经营者来说，这些限值应固定在全英媒体市场的10％，或在苏格兰、威尔士、北爱尔兰和英格兰地区将这一界限定为媒体市场的20％的份额，或任何一种媒体市场的20％的份额（DNH，1995年a，第24页）。

独立电视委员会声明它将扩大作为商业广播所有权管制者的作用，并敦促政府重新考虑绿皮书《数字地面广播》中所提出的有关建议，同时应授予独立电视委员会对有条件接收和节目订制管理体系进行全权管理（ITC，1995年）。该委员会强调这种管制主要与广播相关，因此应由独立电视委员会而不是由电信办公室（OFTEL）去处理。然而公众的反应却不相同，同时政府选择了在通信系统的基础设施方面的竞争问题上更有经验的管理机关对有条件接入供应商进行监管，该管理机关为公平贸易办公室，后来称做电信办公室（OFTEL）。虽然如此，独立电视委员会和无线当局在履行媒体所有权政策上继续起着核心作用。1995年广播议案赋予这些机构以下职责：对广播和报纸之间的合并所产生的一般影响，包括对多元化的影响设计一个新的公众利益测试方法。

遵照媒体所有权绿皮书所进行的磋商收回了70份反馈意见书，它们中的大多数来自于媒体产业的参与者，他们广泛支持绿皮书中放松限制的建议。但是，磋商的议题不是作为重要短期提案的放松电视所有权以及地面电视和报业的跨媒体所有权的问题，而是有关转变为单个媒体市场的方法的长期提案。所以通过这次磋商得出的重要启示是，大多数人认为以“兑换率”完成向单个媒体市场较长时期的转换似乎是不可取的。结果，民族遗产部几乎没有选择的余地，只能放弃这些着眼于长期的提议。

在某种程度上，不再讨论转换为“整个”市场份额的方法是一个有意义的让步。1995年的绿皮书对任何单独的供应者已经规定了一个关于所有权的综合性的上限，即媒体市场份额的10％。因此，短期内对广播和电视等单一媒体的限制设定大约为15％，同时没有提出任何关于报业单一媒体所有权上限的提案。1995年广播议案和随后的1996年法案中所遗漏的在报业方面10％的综合限制意味着任何单个报业供应商现在通过跨部门持有股份可以占有超过整个媒体市场10％的份额。

1995年5月的绿皮书提案和1995年12月发布的广播议案之间第二个关键性政策方面的变化实际上是放松管制。主要的ITV公司声称，所有权上的进一步合并能帮助他们在国内外市场上站稳脚跟，为此，政府决定废除现有的在ITV所有权上两个执照的限制（普通许可权不得拥有两个伦敦执照）。这样，ITV执照的拥有者也遵循和光缆或卫星电视供应商一样的所有权的限制，也就是包括BBC在内的全部电视观众的15％。

许多ITV公司股东从这一转变中获利。个别的ITV公司满足于股价的“明显上涨”，这种股价的上涨建立在“ITV公司会爆发投标战”的预期上（金融时报，1995年a，第18页；Snoddy，1995年c，第18页）。由于广播议案即将发布，报业集团如联合新闻与媒体的股价于1995年12月迅速上涨，这也证明了放松电视和报业之间所有权的管制是正确的，这将帮助“报纸找到一个买家”（金融时报，1995年b，第13页）。