从内容型媒体向服务型媒体转变

公共政策的作用

与媒体过度集中相关联的主要问题是多元化。媒体所有权的集中可能导致某些政治观点或文化产品形式（无论是在商业领域还是在政治思想领域，都是强势媒体所有者所钟爱的）的过度表达，同时还可能导致排他性。由于媒体权力的集中具有导致这种不平衡的风险，并伴随民主政治和社会凝聚力的风险，所以无论大的媒体所有者们是否有确立某些产品形式优势地位的意图，这些风险的存在都是政策制定者要重点考虑的问题。

于是，限制媒体和跨媒体所有权的规则一般被看作是支持和促进多元化的必要手段。在公共领域中，对媒体所有权的限制提供了对观点的传播权限进行分配的方式。为了避免这样的权力落入极少数私人或公司手中，实际上，欧洲所有国家已采用一些专门规则来限制媒体所有权。

然而，媒体集中与多元化之间的关系是极其复杂的。存在于任何市场的多元化水平不仅取决于所有权的多元化，也取决于其他相关因素。所以，为了实现多元化，除了对媒体所有权的管制外，还需要将一系列的政策工具引入市场。

市场中媒体供应商的多样化反过来受到诸如市场容量（或市场能支持多少供应商）和技术状态（什么样的传播方式是可行的）等因素的影响。当市场不够大，不足以支持几个独立的供应商时，利用公共补贴扩大媒体所有权多样化的问题可能会引起激烈的争论。许多欧洲国家通过拨款和补贴以扩大面向公众的报纸和广播服务机构。例如，英国的财政部为苏格兰的盖里克电视节目提供了一笔可观的年度拨款，同时也为S4C即在威尔士播送的威尔士语电视服务提供了大量拨款。由于公共服务广播组织信奉的是普遍准入的公平原则，这些针对公共广播电台的补贴可能在促进多元化方面特别有效。

除了媒体所有权的多样化外，媒体多元化的另一个主要的决定因素是内容的多样化。如果放松管制，大型媒体集团的发展可能有利于产品种类的进一步多样化。另一方面，经济动机有时可能对大型媒体集团的产出标准化产生影响。仅仅在多样化的所有权能防止相互竞争的媒体所有者对新闻资源和编辑功能进行整合时，媒体和跨媒体所有权的规则才可以保护内容的多样化。然而相互竞争的所有者有时可以通过共享编辑内容来寻求降低成本。例如，各个报纸出版商对相同的“外部”新闻采集机构的依赖意味着通过一次新闻调查，即可报道好多次，也就是说利用相同的新闻素材，写出不同观点的文章，发表在不同的相互“竞争”的报纸上。由所有出版商共享的成本节约是以牺牲多元化为代价的。这种情况带有普遍性，是因为用来保护多元化的政策手段与其说是为了保持媒体供应的多样化，还不如说是为了保护经销商（即报刊发行者、电视台、广播台）的多样化。

传统的媒体所有权政策的设计往往忽视对媒体纵向供应链中的前后阶段进行垄断控制的潜在可能性。对上游阶段（如新闻采集）或下游阶段（如在广播中以新型的有条件接入系统或电子节目指南为代表的门户）的垄断会对缩小和阻止多元化起到一定的作用。基于竞争基础上的管制提供了检验这种垄断者行为的手段和方法。控制资源或功能可能是需要的，因为这种控制对于所有潜在的市场参与者来说是必要的。在竞争法则下，控制的目的是给竞争者提供公平获取资源的机会。但是，多元化作为一个明确的政策目标，需要有自己的附加措施来保持一个开放的和多样化的媒体供应系统。

虽然广播和报业的所有权的多样化不一定保证媒体产品的多样化，但是媒体所有者多样化的存在能对多元化起积极的作用。即使所有的媒体所有者愿意依赖或共享媒体的内容资源，但他们的竞争行为将促进有利于民主的争鸣式文化的发展。更重要的是各种各样的所有权将防止任何单一供应商对新闻采集机构的绝对控制，并能缩小潜在的滥用公共或政治影响的风险。

所以，为了保护多元化，限制媒体和跨媒体所有权集中的规则仍然是必不可少的。在使用政治手段促进所有权多样化的同时，多元化可通过鼓励内容多样化的政策得到加强。一些欧洲国家和美国的管制者不止一次地运用法规控制占优势地位的电视台从节目制造商中外购节目的最低比例，这些提供节目的制造商都是独立的或自主的实体。这些措施在扩大体现媒体内容的音像制品的范围方面是有效的（例如，对英国的独立电视公司（ITV）和英国广播公司（BBC）有一个25％的强制性的从独立制造商处购入节目的定额。

但是通过直接干预或采取命令方式促进内容多样化引发了侵犯出版自由这一不受欢迎的问题。媒体内容的标准化是不受欢迎的，但是政府对编辑决策的干预也同样是不受欢迎的。同样的问题适用于涉及编辑资源和功能整合的管理战略，这一战略可能是符合商业规律的必然性结果。这样的战略可能损害多元化，但是无论是从组织结构方面，还是从贯彻执行方面削弱都很难对这种战略进行干预，这是因为出版自由的原则不易于与媒体公司拥有的管理自己编辑资源的自由区分开来。

当这个问题出现在广播领域时，许多国家的政策制定者常常把“理解受众福利”的原则放在出版自由原则的前面。促进广播媒体内容多样化的方法包括，强调提供多样化节目的义务和（或）强调广播台保持公正立场的责任（即对所有重要事件都要做出公正和多视角的报道）。在整个欧洲，这样的义务很快地对商业和公共服务广播台产生了影响。

在另一方面，报纸并没有受到明显的内容管制。使编辑免受所有者干涉的措施是维持报业部门内容多样化的一项可行的有效方案。许多欧洲国家包括挪威、葡萄牙和荷兰，使用“编辑协定”实现这种所有权与编辑权的分离。编辑协定可以是自愿的或法定的，并且包括一个书面声明以保证编辑工作不受媒体所有者干预。一些编辑协定甚至赋予编辑部参与和否决新的人事任命的权力。

总之，保证合理的媒体经营者多样化的媒体所有权规则是一个促进形成媒体供应多样化体系的重要手段。然而，单独的所有权规则不足以保证多元化，还需要以上提到的那些附加政策措施的适度支持。

【注释】

[1]全英国约有28％的人口超过了55岁，而天空卫视用户的14％都是超过55岁的老人，基于这一现实，天空卫视的大约20％的用户（卫星和有线广播的接收者）需要全天候服务（Bsky B.，1996年，第39页）。